I. NATTE ECOLOGISCHE VERBINDINGSZONES LANGS DE BARNEVELDSE BEEK
3.1. De Overeenkomst Waterthema’s
Het realiseren van natte ecologische verbindingszones is al geruime tijd onderwerp van gesprek tussen het waterschap, de provincie Utrecht en de provincie Gelderland. Op 30 juni 2006 is tussen deze drie partijen de Overeenkomst Waterthema’s gesloten.69 Het voornaamste doel van deze overeenkomst is het vaststellen van afspraken terzake van de tijdige en gecoördineerde uitvoering van de waterthema’s in het beheersgebied van het waterschap uit het Reconstructieplan, waarbij rekening wordt gehouden met het Nationaal Bestuursakkoord Water en de verplichtingen uit de KRW. De overeenkomst geeft eveneens invulling aan de uitvoering van de waterhuishoudingsplannen (regionale waterplannen onder de Waterwet) van beide provincies en het waterbeheersplan van het waterschap. Bij het sluiten van deze overeenkomst is onder meer rekening gehouden met de inhoud van het hierboven besproken Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost en met de eisen van het waterschap met betrekking tot de (gedeeltelijke) financiering van projecten.
In de overeenkomst wordt gesteld dat deze geldt tot en met 31 december 2015 (art. 15 lid 2 Overeenkomst). Er is echter een nieuwe overeenkomst tussen het waterschap en de provincie Gelderland in voorbereiding, die de Overeenkomst Waterthema’s (voor wat betreft de daarin omvatte afspraken tussen de provincie Gelderland en het waterschap) zal vervangen.70 De partijen dienen daarom op korte termijn een gezamenlijk besluit te nemen ter beëindiging van de Overeenkomst Waterthema’s (art. 15 lid 3 Overeenkomst). Op grond van de nieuwe overeenkomst is momenteel (juni 2009) tevens een subsidiebeschikking in voorbereiding voor de subsidiëring van de uitvoering van Uitvoeringsprogramma Waterschap Vallei en Eem 2009-2013.71 Hieronder wordt ervan uitgegaan dat de nieuwe overeenkomst reeds van kracht is.72 Hieronder volgt nog wel een inhoudelijke bespreking van de oude Overeenkomst Waterthema’s en wordt nagegaan in hoeverre het waterschap hieraan nog rechten kan ontlenen. Aan de nieuwe overeenkomst en de bijbehorende beschikking wordt aandacht geschonken in paragraaf 3.2. In paragraaf 3.3 zijn beide overeenkomsten schematisch uitgewerkt, teneinde een overzicht te geven van de gelijkenis en de verschillen tussen de ‘oude’ en de ‘nieuwe’ overeenkomst.
De Overeenkomst Waterthema’s hield verschillende verplichtingen in met betrekking tot de waterthema’s uit het Reconstructieplan (artt. 6 t/m 9 Overeenkomst).73 Per thema waren
69 Zie de Overeenkomst Waterthema’s Gelderse Vallei/Utrecht-Oost; Meerjarige project- en procesafspraken voor de uitvoering van de waterthema’s in het reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost tussen de Provincies Gelderland en Utrecht en Waterschap Vallei & Eem, d.d. 30 juni 2006.
70 Gepland is om de nieuwe overeenkomst op 9 september 2009 te tekenen.
71 Dit Uitvoeringsprogramma geeft gedeeltelijke uitvoering aan onder meer het provinciaal Meerjarenprogramma Gelderland 2007-2013. De grondslag voor de subsidiebeschikking is de Subsidieregeling Meerjarenprogramma’s Gelderland. PS vergaderen vermoedelijk op 1 juli over de beschikking, die dan ook vanaf die datum van kracht zal zijn.
72 Vandaar ook het gebruik van de onvoltooid verleden tijd in deze paragraaf.
73 De afzonderlijke thema’s zijn waterberging, beekherstel en natuurvriendelijke inrichting van waterlopen, gewenst grond- en oppervlaktewaterregime (GGOR), verdrogingsbestrijding, en nutriënten in het
oppervlaktewater.
concrete projecten geselecteerd, die waren opgenomen in een projectenlijst (bijlage 2 van de Overeenkomst).74 Het waterschap droeg vanaf 2007 de zorg deze projectenlijst jaarlijks (voor 1 juni) in overleg met de provincies te actualiseren.75 Er zijn bij ons weten geen concrete en bindende afspraken gemaakt over welk project in welk tijdsvak afgerond moest zijn. De Overeenkomst heeft (net als het Reconstructieplan) een looptijd tot en met 31 december 2015.
Uiterlijk op die datum moesten alle projecten uit het Reconstructieplan dus in beginsel zijn uitgevoerd. Voorts voorzag de overeenkomst voor de praktische uitvoering ervan in een overlegverplichting en –structuur, een monitoringsysteem, en de verplichting voor de provincies om in overleg te treden met de betrokken partijen, vooraleer het reconstructieplan te wijzigen (resp. artt. 10 t/m 13 Overeenkomst). De overeenkomst kon worden gewijzigd op voorstel van een van de partijen, mits alle partijen naar aanleiding van dat voorstel een gezamenlijk besluit tot wijziging zouden nemen (art. 16 Overeenkomst). Geschillen over de (wijze van) uitvoering van de overeenkomst dienden bij voorkeur in overleg te worden beslecht, waarna eventueel mediation kon plaatsvinden. Leidde dit niet tot een oplossing dan voorzag de overeenkomst in de mogelijkheid het geschil aan de bevoegde rechter voor te leggen (art. 18 Overeenkomst).
In de Overeenkomst Waterthema’s was onder meer in algemene zin afgesproken dat het waterschap vóór 2015 de aanleg van natte ecologische verbindingszones zou uitvoeren.
Althans, het waterschap zou actief het initiatief nemen voor de realisatie van natuurvriendelijke oevers en stapstenen en zou grondeigenaren en participanten actief benaderen (art. 6 lid 1 Overeenkomst). Het waterschap was tevens verantwoordelijk voor het beheer van de natuurvriendelijke oevers en stapstenen (art. 6 lid 2 Overeenkomst). De feitelijke uitvoering van het aanleggen van de natte ecologische verbindingszones geschiedde dus in beginsel door het waterschap.
Daarnaast waren afspraken gemaakt over de (gedeeltelijke) financiering van de aanleg van onder meer natuurvriendelijke oevers en stapstenen door de betrokken provincies door middel van subsidies (art. 3 lid 4 Overeenkomst).76 Op grond van de tabel in art. 3 lid 5 Overeenkomst gold dat de kosten voor de aanleg van natuurvriendelijke oevers in Gelderland voor de helft zouden worden gedragen door de provincie en voor de andere helft door het waterschap.77 De aanleg van stapstenen zou overeenkomstig deze tabel voor 50% worden gedragen door het Rijk, voor 25% door de betrokken provincie en voor 25% door het waterschap.78 De provinciale middelen zouden aan het waterschap beschikbaar worden gesteld in de vorm van subsidies, waarvoor het waterschap tijdig ontvankelijke aanvragen moest indienen.
Art. 13 lid 2 en 3 Overeenkomst bepaalden dat voor de periode 2007 de financiering van enkele van de in bijlage 2 opgenomen projecten zou plaatsvinden door middel van projectsubsidies, waarvoor een ontvankelijke aanvraag uiterlijk 1 september 2006 door het waterschap bij de provincies zou worden ingediend. De provincies zouden zich inspannen
74 De toegezonden versie van de Overeenkomst bevatte geen projectenlijst.
75 Het is onduidelijk of hier in de praktijk gevolg aan is gegeven.
76 Met het aanleggen van natuurvriendelijke oevers en stapstenen wordt immers niet alleen een KRW-doel nagestreefd, maar ook in belangrijke mate een provinciaal natuurdoel.
77 Voor de aanleg van natuurvriendelijke oevers op het Utrechtse gedeelte van het beheersgebied zou het Rijk voor 50% is de kosten voorzien, de provincie Utrecht voor 25% en het waterschap tevens voor 25%.
78 Bij de verdeling van de kosten van de aanleg van stapstenen bestond geen verschil tussen de verantwoordelijkheid voor beide provincies.
om, rekening houdend met de geldende procedures, over deze aanvragen uiterlijk in 2006 een beschikking af te geven. De subsidies werden per project of onderdeel daarvan op basis van een beschikking verstrekt.79 Het is onduidelijk of de Overeenkomst voor de periode 2008-2013 is aangepast. Evenmin is duidelijk of voor deze periode op grond van art. 13 Overeenkomst een subsidie is aangevraagd, dan wel verleend. Wij gaan daar voor het overige niet van uit. Op de subsidieverstrekking was de Awb en de Algemene subsidieverordening Gelderland 1998 van toepassing verklaard (art. 3 lid 4 Overeenkomst). Er werd in de Overeenkomst niet verwezen naar een andere subsidieregeling, waaraan subsidieaanvragen dienden te worden getoetst.
De provincie en het waterschap waren verplicht zich maximaal in te spannen om de geraamde kosten voor de geselecteerde projecten op te nemen in hun meerjarenprogramma’s (art. 3 lid 1 Overeenkomst). De (financiering van de) projecten die in het interprovinciale Reconstructieplan werden voorzien, gingen op die manier onderdeel uitmaken van het Meerjarenprogramma van de afzonderlijke provincies, in casu ook het Provinciaal Meerjarenprogramma 2007-2013 van de provincie Gelderland. Hiermee werd de (mede)financiering van de projecten in het Gelderse gedeelte van het beheersgebied die voortvloeien uit het Reconstructieplan gewaarborgd. Dit heeft tevens gevolgen gehad voor de financiering van het aanleggen van natte ecologische verbindingszones, omdat door deze
‘koppeling’ ook subsidies kunnen worden aangevraagd op grond van de subsidieregelingen ter financiering van projecten binnen het Meerjarenprogramma (in casu de Subsidieregeling Vitaal Gelderland 2007/2008). Het is ook niet uitgesloten dat voor het Meerjarenprogramma als geheel een programmasubsidie op grond van de Subsidieregeling Meerjarenprogramma’s Gelderland kon worden aangevraagd.80 Op grond van dergelijke subsidieregelingen is (kennelijk) een andere verdeling van de kosten mogelijk, dan formeel in de Overeenkomst was vastgelegd.
De partijen bij de overeenkomst waren verplicht om al wat binnen hun mogelijkheden lag te doen, om gezamenlijk fondsen van externe instanties te verwerven. Voor het tijdig verkrijgen van voldoende rijksmiddelen lag het trekkerschap bij de provincies. Mocht blijken dat de rijksmiddelen lager zouden uitvallen dan voorzien, dan zou de ambitie van de Overeenkomst Waterthema’s worden bijgesteld. Dat kon betekenen dat er minder projecten zouden worden uitgevoerd, dan wel dat projecten soberder zouden worden uitgevoerd (art. 3 lid 2 en 3 Overeenkomst). De uiteindelijke beschikbaarheid van middelen was afhankelijk gesteld van de bestuurlijke en politieke besluitvorming door PS of door het AB betreffende de begrotingsbehandelingen. De Overeenkomst stelde dat partijen in overleg zouden treden, indien de besluitvorming in dit kader afweek van de gemaakte afspraken (art. 3 lid 7 Overeenkomst).
Wat betreft de financiële afspraken die voortvloeien uit de Overeenkomst Waterthema’s werd onderscheid gemaakt tussen vier perioden (art. 3 lid 7 Overeenkomst), namelijk de periodes 2005/2006, 2007, 2008-2013 en 2014/2015. De hier relevante perioden zijn het jaar 2007 en de periode 2008-2013. Voor beide perioden zijn eind 2006 door de provincies en het Rijk middels een uitvoeringscontract afspraken gemaakt binnen het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Op 18 december 2006 hebben GS van de provincie Gelderland met het Rijk een bestuursovereenkomst gesloten over de gezamenlijke inzet van het ILG voor de
79 Het gaat hier dus om projectfinanciering en niet om zogenaamde programmafinanciering.
80 Althans vanaf het moment van inwerkingtreding van de Subsidieregeling meerjarenprogramma’s Gelderland.
periode 2007-2013. Deze overeenkomst verplicht de provincie om de doelen te realiseren, die zijn uitgewerkt en vastgelegd in het Provinciaal Meerjarenprogramma 2007-201381. Deze bestuursovereenkomst is overigens ook van belang voor de Overeenkomst Uitvoeringsprogramma. Bij het sluiten van deze overeenkomst is echter een verkeerde kostenraming gemaakt. De werkelijke kosten van (onder meer) het aanleggen van natte ecologische verbindingszones bleken veel hoger te zijn dan het Rijk en de provincies in de bestuursovereenkomst hadden geraamd.
Het is al gesteld dat de Overeenkomst Waterthema’s op korte termijn zal worden vervangen door de Overeenkomst Uitvoeringsprogramma. Indien het de bedoeling is de eerstgenoemde overeenkomst ook formeel te beëindigen, dan moeten alle partijen gezamenlijk een daartoe strekkend besluit nemen (art. 15 lid 3 Overeenkomst). Nadat de overeenkomst formeel is beëindigd, kan géén van de partijen nog rechten ontlenen aan bepalingen uit de overeenkomst, noch worden gehouden aan de verplichtingen die voor hem golden op grond van de overeenkomst, tenzij de nakoming van dergelijke verplichtingen reeds ten tijde van de gelding van de overeenkomst afdwingbaar is geworden. Heeft het waterschap bijvoorbeeld reeds een aantal hectaren ecologische verbindingszone aangelegd, maar daarvoor nog geen subsidie ontvangen, terwijl de overeenkomst daarin wel voorzag, dan kan het waterschap de uitkering van deze middelen door de betrokken provincie afdwingen. Andersom kan een provincie de realisering van ecologische verbindingszones afdwingen, indien daarvoor onder het regime van de overeenkomst reeds een subsidie was verstrekt. In dat geval kan de provincie overigens ook terugbetaling vorderen. De rechten en verplichtingen vervallen voor de projecten waarop de Overeenkomst betrekking had, maar die nog niet zijn uitgevoerd en waarvoor nog geen subsidie is vertrekt. Er komen in casu nieuwe vergelijkbare rechten en verplichtingen voor in de plaats.