Wettelijk kader natuurgebiedsplannen

2.7.1. Bevoegdheid en inhoud

Het natuurgebiedsplan vindt zijn grondslag in de Subsidieregeling natuurbeheer 2000 (hierna ook: SN 2000). De figuur van het natuurgebiedsplan komt ook voor in de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer. Deze regeling bouwt ter zake echter voort op het de eerstgenoemde regeling en komt daarom in dit kader niet meer (afzonderlijk) ter sprake. Zowel de Subsidieregeling natuurbeheer 2000 als de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer zijn gebaseerd op de Kaderwet LNV-subsidies, die de Minister van LNV de bevoegdheid geeft om

subsidies te verstrekken met betrekking tot activiteiten welke passen in het beleid inzake onder meer de landbouw, de natuur en het landschap. De Kaderwet bepaalt tevens dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling nader kan worden bepaald voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt en welke criteria voor die verstrekking gelden. De hier bedoelde regels kunnen ook betrekking hebben op – onder meer – de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover, het bedrag van de subsidie dan wel de manier waarop dit bedrag wordt bepaald, de voorwaarden waaronder de subsidie kan worden verleend en dergelijke.

Ingevolge artikel 13 SN 2000 moeten voor de uitvoering van de regeling natuurgebieden worden begrensd met de vaststelling van natuurgebiedsplannen. Onder

‘natuurgebied’ verstaat de SN ook ‘een gebied dat als zodanig is begrensd in een natuurgebiedsplan’. Onder ‘natuurgebiedsplan’ verstaat de regeling ‘een plan als bedoeld in artikel 13’.

De bevoegdheid tot vaststelling of wijziging van een natuurgebiedsplan berust bij gedeputeerde staten van de provincie waarin het desbetreffende gebied is gelegen. Ligt het gebied binnen twee of meer provincies, dan wordt het natuurgebiedsplan vastgesteld door gedeputeerde staten van die provincies, aldus artikel 14 lid 2 SN, die hiermee naar mag worden aangenomen het oog heeft op wat een interprovinciaal natuurgebiedsplan zou kunnen worden genoemd.

De SN 2000 bevat een aantal gedetailleerde minimumeisen aan de inhoud van het natuurgebiedsplan. Zo moet een natuurgebiedsplan in ieder geval een kaart (met een bepaalde schaal) met een topografische ondergrond bevatten, waarin de grenzen van het natuurgebied zijn opgenomen. Voorts moet een omschrijving worden opgenomen van de in het natuurgebied nagestreefde doelen op het gebied van natuur en bos, moeten de in het gebied om te vormen of te ontwikkelen zogenaamde basis- of pluspakketten en de daarbij behorende quota worden opgenomen en moeten de in het gebied aan te leggen, te herstellen of in stand te houden landschapspakketten en de bij die onderscheiden pakketten behorende quota worden opgenomen.⁴⁸ Bij de twee eerstgenoemde pakketten gaat het blijkens de regeling met name om een in bijlagen bij de SN beschreven samenstel van in een terrein(in de zin van de regeling) voorkomende flora en/of fauna, beheersvoorschriften of terreinkenmerken. Bij een landschapspakket gaat het om in een bijlage beschreven samenstel van in een terrein voorkomende en karakteristiek voor het landschap zijnde landschappelijke elementen. Tevens moet het natuurgebiedsplan het aantal hectares ten behoeve waarvan in het natuurgebied overgangsbeheersubsidie kan worden verleend op grond van de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer worden opgenomen.

De Minister van LNV kan aan gedeputeerde staten per basis-, plus- of recreatiepakket richtlijnen en aanwijzingen geven ten aanzien van het aantal hectares waarop het totaal van de natuurgebiedsplannen in een provincie betrekking kan hebben. Gedeputeerde staten moeten deze richtlijnen en aanwijzingen in acht nemen bij de vaststelling of wijziging van een natuurgebiedsplan. Ook moeten zij hierbij het Structuurschema Groene Ruimte en het natuurbeleidsplan als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998 in acht nemen. Hierbij

48 Hierbij moet wel worden vermeld, dat ingevolge een bij wijziging van 21 september 2004 aan artikel 13 SN toegevoegd lid 5 bij de beoordeling van subsidieaanvragen geen rekening (meer) mag worden gehouden met in een natuurgebiedsplan opgenomen quota.

moet worden opgemerkt, dat het SGR inmiddels is vervangen door de Nota ruimte. In ieder geval waar het gaat om de EHS, bouwt deze nota voort op het SGR, al zijn er ook wel wijzigingen in het beleid opgetreden. Wat betreft de natuurbeleidsplannen verdient opmerking dat er thans geen geldend plan is. De Nbw 1998 verplicht de rijksoverheid tot vaststelling van een natuurbeleidsplan en bepaalt dat dit plan eens in de acht jaar moet worden vastgesteld. De Nota Natuur voor mensen, mensen voor natuur dateert uit 2000. Tot op heden heeft de rijksoverheid geen nieuw natuurbeleidsplan vastgesteld en voor zover wij hebben kunnen vaststellen is er ook nog geen nieuw plan in zicht.

2.7.2. Juridische status

De rol van een natuurgebiedsplan is met name die van aanknopingspunt bij subsidieverstrekking. De SN legt op diverse plaatsen een verband tussen de beslissing omtrent subsidie en het natuurgebiedsplan. Zo bepaalt artikel 7 lid 8 SN dat subsidieaanvragen worden verleend aan de hand van natuurgebiedsplannen zoals die door gedeputeerde staten van een provincie zijn vastgesteld en van kracht zijn gedurende uiterlijk 25 dagen voor openstelling van de aanvraagperiode. Artikel 9 bevat een voorrangsregeling waarin eveneens een verband met het natuurgebiedsplan wordt gelegd. Zo moet een door een beheerder (als bedoeld in de SN) aangevraagde beheerssubsidie of een inrichtingssubsidie bij voorrang worden verstrekt indien hij beheerssubsidie respectievelijk inrichtingssubsidie aanvraagt voor een basis- of pluspakket dat is opgenomen in een natuurgebiedsplan, of de ontwikkeling van een in het natuurgebiedsplan opgenomen basis- of pluspakket mogelijk maakt. Het natuurgebiedplan is met name ook van belang bij de verstrekking van een subsidie functieverandering (als gedefinieerd in de SN). Deze subsidie kan alleen worden verstrekt voor terreinen die zijn gelegen in natuurgebieden, dat wil zeggen een gebied dat als zodanig is begrensd in het natuurgebiedsplan. Is het gebied dus niet opgenomen respectievelijk begrensd in het natuurgebiedsplan, dan kan daarvoor geen subsidie functieverandering worden verstrekt.

Het voorgaande betekent dat de beslissing tot vaststelling van een natuurgebiedsplan een besluit in de zin van de Awb is.

2.7.3. Voorbereiding

Op het punt van de voorbereiding bevat de SN een onmogelijke eis, nu zij bepaalt dat op de voorbereiding van een besluit tot vaststelling of wijziging van een natuurgebiedsplan de in afdeling 3.5 Awb geregelde procedure van toepassing is. De hier bedoelde afdeling 3.5, die de zogenaamde uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure bevatte, is evenwel met ingang van juli 2005 vervallen, althans samengevoegd met de voorheen bestaande openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 (oud) Awb tot een uniforme openbare voorbereidingsprocedure (opgenomen in afdeling 3.4 Awb nieuw; afdeling 3.5 Awb bevat thans een regeling betreffende (de voorbereiding van) samenhangende besluiten). Wij nemen aan, dat met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure materieel aan de voorbereidingseis van de SN wordt voldaan, in ieder geval als in aanvulling hierop in voldoende mate een overleggelegenheid wordt geboden aan betrokken en belanghebbende bestuursorganen. Toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure betekent met name dat een ontwerp-plan ter inzage moet worden gelegd voor een periode van minimaal zes weken en dat in ieder geval aan belanghebbenden de gelegenheid moet worden

geboden gedurende deze periode naar keuze schriftelijk of mondeling zienswijzen omtrent dit ontwerp naar voren te brengen.

2.7.4. Rechtsbescherming

Het natuurgebiedsplan kan worden aangevochten bij de bestuursrechter. Er vanuit gaande dat het wordt voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb, kan tegen het plan geen bezwaar worden gemaakt bij gedeputeerde staten, maar moeten belanghebbenden zich rechtstreeks tot de rechter wenden. Dat is in eerste instantie de administratieve kamer van de rechtbank.

Tegen haar uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zoals al aangegeven, kan het beroep alleen door belanghebbenden worden ingesteld. Belanghebbend zijn ons inziens uitsluitend de beheerders van de betrokken (natuur)gebieden, met name degenen die het niet eens zijn met de begrenzing van het gebied, omdat deze tot gevolg heeft dat zij niet in aanmerking komen voor een subsidie functieverandering. Volledigheidshalve zij vermeld, dat deze begrenzing bij de rechter alleen kan worden aangevochten als zij ook reeds tijdens de voorbereidingsprocedure middels een zienswijze aan de orde is gesteld, dan wel wanneer het de belanghebbende niet kan worden verweten dat hij ter zake geen zienswijze kenbaar heeft gemaakt, bijvoorbeeld omdat het ontwerp-besluit nog een andere begrenzing bevatte.

2.7.5. Het Gebiedsplan Natuur en Landschap Gelderland 2006

GS van de provincie Gelderland hebben in 2006 een Natuurgebiedsplan vastgesteld.⁴⁹ Hoewel in het Natuurgebiedsplan niet wordt verwezen naar het Reconstructieplan is het doel wat betreft de realisatie van de EHS sterk vergelijkbaar, zij het dat eerstgenoemde plan slechts betrekking heeft op het grondgebied van de provincie Gelderland. Het Natuurgebiedsplan is in 2008 gedeeltelijk herzien.⁵⁰ Het Natuurgebiedsplan regelt de subsidiëring van het beheer en de inrichting van natuur, bos en landschap door de provincie. Het plan is in belangrijke mate gericht op het tot stand brengen van de EHS, waarvan de begrenzingen in het Streekplan Gelderland 2005 zijn vastgesteld en zijn herbegrensd tijdens de herziening van dat streekplan in 2008 (zie paragraaf 2.8 en 2.9). De reeds genoemde robuuste verbinding⁵¹ is bij de herziening van het streekplan in 2008 (de structuurvisie)⁵² in de nieuwe EHS verwerkt.⁵³ De omvang van het oppervlak van de EHS en de ecologische verbindingszones is in deze nieuwe structuurvisie overigens wel aanzienlijk kleiner dan in het Streekplan Gelderland 2005.

49 Zie Gebiedsplan Natuur en Landschap Gelderland 2006, oktober 2006, te raadplegen op

www.gelderland.nl/gebiedsplannen. De wettelijke basis van dit Natuurgebiedsplan ligt in de Subsidieregeling Natuurbeheer 2000 (SN) en de Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer (SAN), Stb. 1999, 252. Deze regeling verplichten GS onder meer om een Natuurgebiedsplan op te stellen.

50 Zie Partiële herziening ‘Gebiedsplan natuur en landschap Gelderland’, oktober 2008.

51 Zowel in het Reconstructieplan als in het Natuurgebiedsplan wordt de verwezenlijking van een robuuste verbinding tussen de Veluwe en de Utrechtse Heuvelrug als een belangrijk doel gesteld.

52 De Wro (inwerkingtreding 1 juli 2008) voorziet niet meer in de mogelijkheid tot het opstellen van

streekplannen. Daarvoor is een vergelijkbaar instrument in de plaats gekomen, de structuurvisie. Op grond van het overgangsrecht worden reeds bestaande streekplannen beschouwd als structuurvisies in de zin van de Wro.

53 De omvang van het oppervlak van de EHS en de ecologische verbindingszones is in deze nieuwe structuurvisie aanzienlijk kleiner dan in het Streekplan Gelderland 2005.

Het Natuurgebiedsplan geeft duidelijkheid over de, vanuit het provinciale natuurbeleid wenselijke, ligging van EHS⁵⁴, en verschaft duidelijkheid over de financiële middelen die voor de aanleg daarvan vanuit het provinciale natuurbeleid beschikbaar zijn. Dit plan bevat geen nadere ruimtelijke afwegingen. Daarvoor wordt naar het streekplan/de structuurvisie verwezen.