Wettelijk kader decentraal waterbeheersplan (Wwh)

4.1.1. Bevoegdheid en inhoud

Artikel 9 Wet op de waterhuishouding (Wwh) verplicht de waterkwaliteits- of waterkwantiteitsbeheerder, niet zijnde het Rijk, ertoe om een beheersplan op te stellen voor de oppervlaktewateren onder zijn beheer. Wel kunnen provinciale staten bij verordening beheerders van deze verplichting uitzonderen. Bij de vaststelling van het decentrale waterbeheersplan moet rekening worden gehouden met het provinciale waterhuishoudingsplan, hetgeen betekent dat het waterbeheersplan in overeenstemming moet zijn met het provinciale waterhuishoudingsplan, tenzij er goede redenen kunnen worden aangevoerd om daarvan af te wijken. In dit verband is van belang dat het waterbeheersplan aan de goedkeuring van gedeputeerde staten is onderworpen (zie hieronder), tenzij het is vastgesteld door provinciale staten.

Een beheersplan moet aangeven wat de beheerder ter vervulling van zijn taak verricht, aldus artikel 9 lid 2 Wwh. Aldus waarborgt de beheersplanverplichting dat, rekening houdende met het beleid van de provincie zoals neergelegd in het provinciale waterhuishoudingsplan, de waterbeheerder een overwogen en samenhangend beleid betreffende de inzet van de hem ter beschikking staande instrumenten ontwikkelt en inzichtelijk [wordt ge]maakt. Voorts moet de kwaliteitsbeheerder in het beheersplan, gerangschikt naar stroomgebieddistrict en voor zover niet opgenomen in het provinciale waterbeheersplan, de aanwijzing opnemen van regionale oppervlaktewateren of onderdelen daarvan als kunstmatige of sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen overeenkomstig artikel 4 lid 3 van de Kaderrichtlijn water (KRW), dan wel als natuurlijk waterlichaam, en moeten, eveneens gerangschikt naar stroomgebieddistrict en voor zover niet opgenomen in het provinciale waterbeheersplan, de maatregelen bedoeld in artikel 11 KRW in het waterbeheersplan worden opgenomen, met uitzondering van de maatregelen betreffende het kwantiteitsbeheer. Wordt het beheersplan vastgesteld door een kwantiteitsbeheerder, dan moet hij in zijn plan de maatregelen, bedoeld in artikel 11 KRW opnemen, voor zover deze maatregelen het kwantiteitsbeheer van oppervlaktewateren betreffen.

Blijkens de parlementaire geschiedenis⁹⁶ behelst een waterbeheersplan een vastlegging van het beleid van de waterbeheerder dat op de belangen en omstandigheden die zich op feitelijk beheersniveau voordoen een samenhangend en doelmatig antwoord moet bieden. Een waterbeheersplan heeft vooral een functie als instructienorm voor de waterbeheerder zelf, maar het zal tevens aan belanghebbenden inzicht bieden in hetgeen zij mogen verwachten van het te voeren beheer. Door het opnemen van doelstellingen met betrekking tot bijvoorbeeld de hoeveelheid stikstof die mag voorkomen in de door het waterschap beheerde oppervlaktewateren, geeft het waterbeheersplan inzicht in wat belanghebbenden op dit punt mogen verwachten van het door het waterschap te voeren beheer. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op basis hiervan geoordeeld dat “[g]elet op het beleidsmatig

96 Zie Kamerstukken II 1981-1982, 17 367, nr. 3 (memorie van toelichting), p. 39 en 40.

karakter van het waterbeheersplan. [niet kan] worden staande gehouden dat daarin alle concrete uitvoeringsmaatregelen behoren te zijn opgenomen die nodig zijn om de gestelde doelen te bereiken.”⁹⁷

4.1.2. Juridische status

Wat betreft de juridische status van het decentrale waterbeheersplan geldt mutatis mutandis hetzelfde als voor het provinciale waterhuishoudingsplan. Dat een beheersplan veelal concreter is dan een provinciaal waterhuishoudingsplan, doet hieraan niet af. Zoals ook uit het bovenstaande blijkt, is een waterbeheersplan in de eerste plaats richtinggevend voor de waterbeheerder. Dit richtinggevende karakter impliceert dat met het plan rekening moet worden gehouden. Voorop staat dat de waterbeheerder in overeenstemming met het plan moet handelen, maar hij kan daarvan afwijken, mits daarvoor een deugdelijke motivering kan worden aangevoerd. Men zie in dit verband ook de parlementaire geschiedenis van de hier aan de orde zijnde bepalingen, waar wordt opgemerkt dat “hoewel de plannen voor de beheerders een zekere mate van verbindendheid hebben, (…) afwijking ervan door de beheerders in beginsel mogelijk [blijft].”98

De verplichting om rekening te houden met het waterbeheersplan is op diverse plaatsen ook expliciet in de Wwh opgenomen. Zo moet bij de aanwijzing bij provinciale verordening van gevallen waarin op de watergebruiker een meldingsplicht rust, als bedoeld in artikel 12 Wwh, rekening worden gehouden met het waterbeheersplan (artikel 13 Wwh).

Datzelfde geldt bij de vaststelling van peilbesluiten (artikel 16 Wwh), bij het stellen van bepalingen in het waterakkoord over de manier waarop waterbeheerders de af- en aanvoer van water ten opzichte van elkaar in het belang van de waterhuishouding regelen (artikel 17 Wwh), bij de verlening van een vergunning tot lozing of onttrekking als bedoeld in artikel 24 Wwh, en bij de wijziging of de intrekking van een vergunning (artikel 30 Wwh). Particulieren worden door het waterbeheersplan niet gebonden.⁹⁹ Het plan kan hen geen verplichtingen opleggen en zij kunnen er evenmin aanspraken aan ontlenen. Dat met het beheersplan rekening moet worden gehouden bij bijvoorbeeld de verlening van vergunningen ex de Wwh, doet hieraan niet af.

Een en ander betekent dat het beheersplan niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb kan worden aangemerkt. Voor zover het plan al bindend is, is de mate van binding onvoldoende om van een besluit te kunnen spreken. Zou al geoordeeld moeten worden dat het plan beleidsregels in de zin van artikel 1:3 Awb bevat, dan is weliswaar wel sprake van een besluit in de zin van die bepaling, maar is er nog steeds geen sprake van een volledige binding van het bestuur, laat staan van particulieren.

Zie voor meer hieromtrent het gestelde in paragraaf 2.1 over de juridische status van het provinciale waterhuishoudingsplan.

4.1.3. Procedure

De Wwh draagt de regeling van de voorbereiding van het decentrale waterbeheersplan op aan provinciale staten, die daartoe in een provinciale verordening regels moeten stellen. De Wwh

97 Zie ABRvS 16 juni 2004, M en R 2005, 10 en JOM 2006, 1111.

98 Zie Kamerstukken II 1986-1986, 17 367, nr. 6 (memorie van antwoord), p. 34.

99 Aldus ook Kamerstukken II 1986-1987, 17 367, nr. 6 (memorie van antwoord), p. 34.

schrijft wel voor dat deze regels in ieder geval ook betrekking moeten hebben op de manier waarop kwantiteitsbeheerders en kwaliteitsbeheerders bij de voorbereiding van een plan samenwerken, op het betrekken van de in het beheersgebied woonachtige personen en in het beheersgebied belanghebbenden bij de voorbereiding van het plan, op overeenkomstige wijze als voorzien in de provinciale inspraakverordening, en, als het plan betrekking heeft op grensvormende of grensoverschrijdende wateren, op de raadpleging van de ten aanzien van die wateren bevoegde Duitse of Belgische autoriteiten. Uit dit wettelijke voorschrift blijkt ook dat er bij de voorbereiding van een waterbeheersplan in ieder geval sprake moet zijn van samenwerking tussen waterkwantiteits- en waterkwaliteitsbeheerders, van betrokkenheid van derden en in voorkomende gevallen van raadpleging van buitenlandse autoriteiten.

4.1.4. Rechtsbescherming

Het beheersplan als zodanig kan, gegeven zijn karakter (zie hierboven) niet worden aangevochten bij de bestuursrechter, nu het geen besluit is (zie hierboven). Men zie in dit verband ook de parlementaire geschiedenis betreffende (onder meer) het beheersplan, waar wordt opgemerkt dat bij (onder meer) de beheersplannen geen sprake is van rechtsgevolgen en dat “[i]n overeenstemming met het indicatieve en programmatische karakter van de plannen [niet is] voorzien in de mogelijkheid van [Kroon]beroep tegen de plannen, noch in een schadevergoedingsregeling.”¹⁰⁰ Zo al geoordeeld zou moeten worden dat een beheersplan beleidsregels bevat als bedoeld in artikel 1:3 Awb, dan nog is er geen mogelijkheid van beroep op de bestuursrechter, omdat artikel 8:2 Awb beroep tegen besluiten, inhoudende beleidsregels uitsluit.

Het beheersplan is evenwel, als het niet is vastgesteld door provinciale staten, aan de goedkeuring van gedeputeerde staten onderworpen (zie artikel 9 lid 5 Wwh). De goedkeuring aan een waterbeheersplan kan alleen worden onthouden wegens strijd met het recht of strijd met het algemeen belang. De beslissing van gedeputeerde staten omtrent goedkeuring is wel een appellabel besluit.¹⁰¹ Dat betekent dat zowel een onthouding van goedkeuring als de verlening van goedkeuring bij de rechter ter discussie kan worden gesteld. In het kader van de procedure tegen het besluit omtrent goedkeuring kan (uiteraard) ook het aan goedkeuring onderworpen beheersplan aan de orde worden gesteld. Wel verdient daarbij opmerking dat de bestuursrechter zich bij de toetsing van het goedkeuringsbesluit terughoudend dient op te stellen, in die zin dat hij zich uitsluitend kan uitlaten over de rechtmatigheid van het goedkeuringsbesluit en niet (rechtstreeks) over de rechtmatigheid van het handelen waarop de goedkeuring betrekking heeft.

Voorts kan het beheersplan in voorkomende gevallen (indirect) aan de orde worden gesteld in het kader van een procedure bij de bestuursrechter tegen andere besluiten. Betoogd kan dan worden dat bij dat besluit ten onrechte wel of geen rekening is gehouden met het beheersplan. Hiervoor geldt mutatis mutandis hetzelfde als wij opmerkten bij de behandeling van de rechtsbescherming tegen het provinciale waterhuishoudingsplan (zie paragraaf 2.1), waarnaar wij hier kortheidshalve verwijzen.

100 Zie Kamerstukken II 1986-1987, 17 367, nr. 6 (memorie van antwoord), p. 8 en p. 34.

101 Zie hiervoor ook ABRvS 16 juni 2004, M en R 2005, 10 en JOM 2006, 1111.

4.1.5. Conclusies

Het decentrale beheersplan moet in beginsel worden vastgesteld in overeenstemming met het provinciale waterhuishoudingsplan, maar er is een zekere ruimte voor de planvaststeller om van dit waterhuishoudingsplan af te wijken. Een afwijking kan evenwel tot gevolg hebben dat gedeputeerde staten goedkeuring aan het beheersplan onthouden. In het kader van de voorbereiding kan hierover met de provincie worden gesproken, zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau. Wel moet worden opgemerkt dat de goedkeuring een bevoegdheid is van het college van gedeputeerde staten, en dat dit college niet gebonden is aan eventuele toezeggingen van ambtenaren of van (individuele) leden van provinciale staten of gedeputeerde staten.

De afstemming van het voor het beheersplan relevante beleid van de onderscheiden bestuursniveaus moet primair plaatsvinden bij de voorbereiding van het beheersplan. Van een dwingende doorwerking van beleid bij de vaststelling van een beheersplan is geen sprake. De Wwh zelf voorziet slechts in een ‘rekening houden met’-constructie betreffende het provinciale waterhuishoudingsplan. Voor ander beleid dat relevant is bij de bepaling van de inhoud van het beheersplan ontbreekt een dergelijk bijzonder-wettelijk voorschrift geheel. Dat doet er overigens niet aan af dat uit de eis van een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering voortvloeit dat bij de vaststelling van een beheersplannen ook rekening moet worden gehouden met ander relevant beleid dan dat neergelegd in het provinciale waterplan.

De planvaststeller is niet volledig aan het beheersplan gebonden. Het plan kan particulieren geen verplichtingen opleggen en particulieren kunnen er geen aanspraken aan ontlenen. Het plan als zodanig is niet appellabel. Het kan wel aan de orde worden gesteld in een rechterlijke procedure tegen het besluit omtrent goedkeuring ervan of tegen een ander besluit. Dan kan de rechter het plan indirect toetsen, waarbij hij zich echter (zeer) terughoudend zal opstellen.