I. NATTE ECOLOGISCHE VERBINDINGSZONES LANGS DE BARNEVELDSE BEEK
2. P ROVINCIAAL WATER - EN NATUURBELEID EN RELEVANTE WETGEVING
2.8. Streekplan, streekplanherziening en structuurvisie
2.8.1. Bevoegdheid
Artikel 2.2 Wro verplicht tot de vaststelling ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening van een of meer structuurvisies voor het gehele grondgebied van de provincie. Deze structuurvisie kan worden gezien als de opvolgster van het streekplan, voor zover het het zuiver beleidsmatige deel van dat plan betreft. Ingevolge het bij de invoering van de nieuwe Wro vastgestelde overgangsrecht worden bestaande streekplannen ook gelijkgesteld met een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.2 Wro.
De verplichting tot vaststelling van een structuurvisie rust op provinciale staten. De vast te stellen structuurvisie moet de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van het betrokken gebied omvatten. Tevens moeten de hoofdzaken van het door de provincie te voeren beleid in de structuurvisie worden opgenomen. De structuurvisie moet ook ingaan op de manier waarop provinciale staten zich voorstellen de voorgenomen ontwikkeling te doen verwezenlijken.
Voor aspecten van het provinciaal ruimtelijk beleid kunnen provinciale staten een afzonderlijke structuurvisie vaststellen.55 Als zij dit doen, moet deze structuurvisie de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van die aspecten bevatten en moet zij ingaan op de wijze waarop provinciale staten zich voorstellen die voorgenomen ontwikkeling te doen verwezenlijken.
De bevoegdheid van provinciale staten van een bepaalde provincie strekt uiteraard niet verder dan het grondgebied van die provincie. Wel kunnen zij in samenwerking met de staten van aangrenzende provincies een structuurvisie vaststellen voor een gebied dat behoort tot het grondgebied van de betrokken provincies.
Het ligt in de rede dat provinciale staten bij de formulering van het ruimtelijke beleid in een structuurvisie ook het (voorgenomen) beleid en ontwikkelingen op andere terreinen in de beschouwing betrekken, zowel dat van de provincie zelf als van andere bestuursorganen.
Dit vloeit primair voort uit de eis van een zorgvuldige voorbereiding. Maar de Wro noch het Bro bevatten een bepaling die voorziet in de (meer of minder dwingende) doorwerking van ander beleid bij de vaststelling van een structuurvisie (en evenmin in een min of meer dwingende doorwerking van de structuurvisie op andere terreinen). Afstemming tussen het ruimtelijke beleid en het beleid op andere terreinen is derhalve primair de
54 Het plan is daarmee wat betreft de ligging en begrenzing van de EHS richtinggevend geweest voor de inhoud van het Streekplan Gelderland 2005, en is dat tevens (in herziene vorm) voor de inhoud van de Structuurvisie Gelderland 2008.
55 Daartoe bestaat op grond van de gekozen formulering (‘kunnen vaststellen’) dus geen verplichting. Het is ons onduidelijk of de provincie van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, of voornemens is hiervan op (korte) termijn gebruik te maken.
verantwoordelijkheid van het provinciebestuur zelf. In het kader van de voorbereiding van de structuurvisie (zie hierna) kan door anderen (bijvoorbeeld het waterschap) wel worden gewezen op de wenselijkheid casu quo de noodzaak van afstemming. De beslissing omtrent de structuurvisie is echter uiteindelijk aan provinciale staten.
2.8.2. Juridische status
Een van de uitgangspunten bij de totstandkoming van de nieuwe Wro was een strikte scheiding tussen beleid en normstelling. De Wro-wetgever wilde af van de situatie waarin een ruimtelijk plan (zoals onder de oude WRO het streekplan) naast in beginsel niet bindend beleid ook zogenaamde concrete beleidsbeslissingen kon bevatten, dat wil zeggen door het vaststellende bestuursorgaan als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht aangemerkte onderdelen van een ruimtelijk plan die bij de vaststelling van andere ruimtelijke plannen op grond van de WRO (zoals het bestemmingsplan) in acht moesten worden genomen, hetgeen betekende dat het ter zake bevoegde bestuursorgaan bij de vaststelling van dat andere ruimtelijke plan niet van deze onderdelen mocht afwijken.
Dit uitgangspunt heeft ertoe geleid dat voor de formulering van het beleid enerzijds en voor het stellen van anderen (primair andere bestuursorganen) bindende normen anderzijds verschillende instrumenten in de Wro zijn opgenomen. Wat betreft de normstelling op provinciaal niveau moet hierbij met name worden gedacht aan de provinciale ruimtelijke verordening (zie artikel 4.1 Wro), met behulp waarvan provinciale staten pro-actief dwingende eisen kunnen stellen aan de inhoud van een bestemmingsplan. Voor de formulering van het (in beginsel) niet bindende ruimtelijke beleid is het instrument van de structuurvisie in de Wro opgenomen.
Vooropgesteld moet dus worden dat de provinciale structuurvisie niet bindend is.
Men kan er van afwijken. Een nuancering is hier echter op haar plaats. Uit de eis dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid en deugdelijk moet worden gemotiveerd, vloeit voort dat men niet zomaar aan de inhoud van een structuurvisie voorbij kan gaan. Bij het vaststellen van andere (ook niet-ruimtelijke) plannen en bij het nemen van (andere) besluiten zal het bestuur gezien het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel wel degelijk rekening moeten houden met relevante (onderdelen van) structuurvisies. Met andere woorden:
structuurvisies zijn wel degelijk in enige mate bindend. Dat geldt met name voor het provinciebestuur zelf, maar in zekere mate ook voor andere bestuursorganen. Met name op provinciaal niveau moet in beginsel overeenkomstig de structuurvisie worden gehandeld.
Afwijking van het daarin verwoorde beleid is evenwel mogelijk, mits voor deze afwijking een draagkrachtige motivering kan worden aangevoerd.
De Wro-wetgever heeft het overigens zelfs niet helemaal uitgesloten geacht dat een structuurvisie besluiten kan bevatten, althans dat een rechter tot het oordeel zou komen dat een structuurvisie besluiten bevat. Om te voorkomen dat deze besluiten dan zouden kunnen worden aangevochten bij de bestuursrechter, is door een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht bewerkstelligd dat die besluitonderdelen alsdan niet bij de bestuursrechter kunnen worden aangevochten. Wellicht ten overvloede zij opgemerkt dat ook de (vaststelling van de) structuurvisie zelf niet appellabel is (zie hieronder).
Overigens zij er op gewezen dat concrete beleidsbeslissingen opgenomen in een streekplan dat reeds bestond op het moment van inwerkingtreding van de nieuwe Wro (op 1 juli 2008) of dat op dat tijdstip reeds in ontwerp ter inzage was gelegd, hun betekenis nog
gedurende een zekere tijd behouden. Gedurende deze tijd moeten deze concrete beleidsbeslissingen derhalve nog in acht worden genomen bij de vaststelling van bestemmingsplannen.56
2.8.3. Procedure
Dat een structuurvisie (in beginsel) niet bindend is, blijkt ook uit het feit dat niet of nauwelijks voorschriften zijn gesteld betreffende de bij de totstandbrenging van een structuurvisie te volgen procedure. De Wro zelf bevat in het geheel geen procedurevoorschriften ter zake. Wel bepaalt de wet dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld omtrent (onder meer) de voorbereiding van structuurvisies. Van deze bevoegdheid is tot nu toe echter maar in beperkte mate gebruik gemaakt. De amvb in kwestie, het Bro, bevat slechts enkele summiere en veel ruimte latende procedurebepalingen betreffende structuurvisies.
Het Bro verplicht het bestuursorgaan dat voornemens is een structuurvisie voor te bereiden waarbij sprake is van ruimtelijke ontwikkelingen ertoe om van dat voornemen kennis te geven met overeenkomstige toepassing van artikel 3:12 lid 1 en 2 Awb. De overeenkomstige toepassing van de genoemde Awb-bepalingen betekent, dat deze kennisgeving in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen moet worden geplaatst of dat zij op een andere geschikte wijze moet plaatsvinden, en dat zij in de Staatscourant moet worden geplaatst. Daarnaast moet de kennisgeving ook langs elektronische weg plaatsvinden.
Overigens geldt deze kennisgevingsverplichting niet voor zover bij de voorbereiding van een structuurvisie een milieueffectrapport wordt opgesteld (daarover hieronder meer), omdat in dat geval een bijzondere, in de Wm geregelde procedure geldt die reeds in een kennisgeving voorziet.
In de kennisgeving moet worden vermeld of stukken betreffende het voornemen ter inzage zullen worden gelegd en zo ja, waar en wanneer, of er gelegenheid wordt geboden om zienswijzen omtrent het voornemen naar voren te brengen en zo ja, wie dat dan kunnen doen en op welke manier en binnen welke termijn dat dan kan en, tot slot, of een onafhankelijke instantie in de gelegenheid wordt gesteld advies over het voornemen uit te brengen. Uit de redactie van deze bepaling blijkt duidelijk dat het bestuursorgaan hier een keuze heeft. Het mag een zienswijzemogelijkheid bieden, maar het is daartoe geenszins verplicht. Dat laat uiteraard onverlet dat de kennisgeving wel een aanleiding kan zijn voor belangstellenden en belanghebbenden om nadere informatie in te winnen respectievelijk langs informele wegen te pogen invloed uit te oefenen op het (aanstaande) beleidsvoornemen.
Uit het Bro blijkt voorts dat burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van een structuurvisie moeten worden betrokken, omdat het Bro ertoe verplicht om bij een structuurvisie aan te geven op welke wijze dat is gebeurd. Het Bro schrijft echter niets voor omtrent de wijze waarop men bij de voorbereiding wordt betrokken en ook de nota van toelichting bij het Bro zwijgt op dit punt. Het ter zake bevoegde bestuursorgaan heeft hier dus volledig de vrije hand. Niet uitgesloten kan worden dat bijvoorbeeld een enkele informatieavond voldoende is.
Een andere mogelijkheid is dat het bevoegde orgaan ter zake van het bij de voorbereiding betrokken zijn van burgers en maatschappelijke organisaties wijst op een
56 Zie artikel 9.1.2 lid 4 Invoeringswet Wro.
inspraakprocedure die is doorlopen. Op grond van de Provinciewet moeten provinciale staten immers een verordening hebben vastgesteld met regels betreffende de manier waarop ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van provinciaal beleid worden betrokken. Tenzij deze inspraakverordening anders bepaald, moet deze inspraak worden verleend door toepassing van afdeling 3.4 Awb (de uniforme openbare voorbereidingsprocedure). De provinciale inspraakverordening kan en zal in verreweg de meeste gevallen ook voorzien in inspraak betreffende het provinciale ruimtelijke beleid.
Overigens kan het provinciebestuur er sowieso toe besluiten om de uniforme openbare voorbereidingsprocedure te doorlopen ter voorbereiding van een structuurvisie. In dat geval moet het ontwerp voor de structuurvisie gedurende minimaal zes weken ter inzage worden gelegd, en moet er gedurende deze termijn in ieder geval voor belanghebbenden een mogelijkheid zijn om zienswijzen omtrent dat ontwerp naar voren te brengen. De beslissing om afdeling 3.4 Awb wel of niet toe te passen, kan echter niet bij de bestuursrechter worden aangevochten.
De Wro noch het Bro verplicht tot overleg met bijvoorbeeld de betrokken waterschappen bij de voorbereiding van een structuurvisie, waar een overlegverplichting wel geldt bij de voorbereiding van een bestemmingsplan. Het ontbreken van een overlegverplichting bij de voorbereiding van een structuurvisie betekent niet, dat de regelgever overleg niet nodig achtte. Blijkens de nota van toelichting op het Bro is men er echter vanuit gegaan dat het vanzelfsprekend is dat (ook) bij de voorbereiding van een provinciale structuurvisie informatie wordt verstrekt aan andere bestuursorganen en dat zij betrokken worden bij nieuwe beleidsvoornemens en knelpunten die een ander overheidsniveau raken. In dit verband wijst de nota van toelichting op de Code Interbestuurlijke Verhoudingen. “Structuurvisies komen dus tot stand in overleg en samenspraak met de verschillende bestuurslagen en overheidsorganen”, aldus de nota van toelichting.57
Opmerking verdient, dat ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) in bepaalde gevallen bij de voorbereiding van een provinciale structuurvisie een zogenaamde plan-milieueffectrapportage (plan-m.e.r.) moet plaatsvinden. Dat is het geval indien een plan (casu quo een structuurvisie) het kader vormt voor een m.e.r.-plichtig of een m.e..r.-beoordelingsplichtig besluit. Om welke besluiten het hierbij gaat, blijkt uit de Wm in combinatie met het Besluit milieu-effectrapportage 1994. Een plan vormt in ieder geval het kader voor een m.e.r.(beoordelings)plichtig besluit indien daarin een locatie of een tracé wordt aangewezen voor de m.e.r.(beoordelings)plichtige activiteit, of daarin een of meer locaties of tracés voor die activiteit worden overwogen. Overigens geldt de plan-m.e.r.-plicht dan alleen voor zover het gaat om de m.e.r.(beoordelings)plichtige activiteit. Andere onderdelen van het plan zijn niet plan-m.e.r.-plichtig. Voor zover een structuurvisie niet reeds vanwege het kaderstellende karakter ervan plan-m.e.r.-plichtig is, bestaat nog de mogelijkheid dat bij de voorbereiding ervan een plan-m.e.r. moet plaatsvinden omdat daarvoor, in verband met de daarin voorziene activiteit, een passende beoordeling als bedoeld in de Habitatrichtlijn en de Natuurbeschermingswet 1998 moet worden gemaakt omdat zij mogelijk significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied.
57 Stb. 2008, 145, p. 26 (nota van toelichting).
De plan-m.e.r.-procedure is geregeld in de Wm en bestaat uit een aantal stappen, die zoveel mogelijk in de bestaande procedure ter voorbereiding van het plan moeten worden geïntegreerd. Voor zover dat niet kan, vult de m.e.r. de gewone procedure aan.
2.8.4. Rechtsbescherming
Uit het voorgaande kwam al naar voren dat er tegen structuurvisies geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. Gegeven de juridische status van de structuurvisie en de inhoud ervan (die kort gezegd beperkt is tot hoofdlijnen en hoofdzaken) zou het nut van een bestuursrechtelijke rechtsbeschermingsmogelijkheid ook uiterst beperkt zijn. De kans dat de bestuursrechter tot vernietiging van een (onderdeel van een) structuurvisie zou overgaan, zou bijzonder gering zijn, gezien ook de beleidsvrijheid die provinciale staten bij de vaststelling van een structuurvisie hebben en de terughoudendheid die de bestuursrechter ten opzichte daarvan in acht moet nemen. Wel is het mogelijk dat de inhoud van de structuurvisie aan de orde wordt gesteld in een procedure bij de bestuursrechter tegen een besluit van het provinciebestuur waarbij – naar het oordeel van de rechtzoekende partij – onvoldoende rekening is gehouden met de structuurvisie. Ook dan geldt echter dat afwijking van de structuurvisie mogelijk is, mits deze afwijking goed is gemotiveerd. Betoogt de rechtzoekende dat ten onrechte niet is afgeweken van het in de structuurvisie neergelegde beleid, dan zal hij daartoe goede argumenten moeten aanvoeren. In dat geval zal de rechter echter veelal tot het oordeel komen dat in beginsel overeenkomstig het in de structuurvisie neergelegde beleid moet worden gehandeld, althans dat het bestuursorgaan in redelijkheid overeenkomstig dat beleid kon handelen.
2.8.5. Conclusies
De formele mogelijkheden om bij de voorbereiding van een structuurvisie invloed daarop uit te oefenen, zijn zeer beperkt. Dat geldt ook voor de rechtsbeschermingsmogelijkheden. Het waterschap is dus aangewezen op het meer informele circuit, dat wil zeggen het overleg met het provinciebestuur. Een (vermeend) onvoldoende overlegmogelijkheid kan echter niet bij de bestuursrechter ter discussie worden gesteld, nu tegen de structuurvisie als zodanig geen beroep openstaat.