Bevindingen en mogelijke strategieën

Op grond van bovenstaande blijkt dat het waterschap op grond van de Waterverordening waterschap Vallei en Eem verplicht is de resultaten voor het buitengebied van het gewenste grond- en oppervlaktewaterregime voor de aan het oppervlaktewater en freatisch grondwater toegekende functies uiterlijk eind 2010 op te nemen in het Waterbeheersplan. Deze resultaten kunnen gekenschetst worden als de doelen voor het grond- en oppervlaktewaterregime. Ze bieden daarmee het beleidskader voor wateraanvoer in gebieden met een geringe drooglegging en (uitvoerings)besluiten die door het waterschap worden genomen, zoals peilbesluiten en vergunningen voor drainage en grondwateronttrekking.

Uit de resultaten van het gebiedsproces blijken de belangrijkste knelpunten voor de verschillende functies.

Uit provinciaal beleid (ontwerp Provinciaal Waterplan Gelderland 2010-2015) blijkt dat de prioriteit voor het vaststellen van het GGOR en het nemen van herstelmaatregelen voor de korte termijn (tot 2014) ligt bij de TOP-gebieden. Het GGOR kan direct in het

137 In andere (vooral agrarische) gebieden blijkt dat het AGOR goeddeels overeenkomt met het OGOR, zodat de huidige situatie overeenkomst met de gewenste. Er hoeven in die gebieden geen of slechts zeer geringe

(herstel)maatregelen te worden genomen om om het bestaande waterregime te wijzigen.

138 Zie Ontwerp-Waterbeheersplan Waterschap Vallei en Eem, versie 23 oktober 2009, p. 38.

139 Het waterschap stelt voor om die gebieden van de TOP-lijst te verwijderen. Een andere optie zou zijn de natuurdoelen voor die gebieden (tijdelijk) bij te stellen, i.e. een lager gewenst grondwaterregime dan het optimale regime vast te stellen (daarmee bereik je vermoedelijk niet het gewenste resultaat: droogtebestrijding). Nog een andere optie is om de huidige natuurdoelen te behouden, maar de termijn waarbinnen die doelen moeten zijn bereikt te verlengen.

waterbeheersplan worden opgenomen, maar ook indirect door middel van een zogenaamde

‘lichte’ partiële herziening. Met betrekking tot het vaststellen van het GGOR bezit het waterschap een tamelijk ruime mate van beleidsvrijheid, aangezien daarvoor geen (procedurele) verplichtingen zijn vastgelegd. Bij het vaststellen van het waterbeheersplan (en dus ook het daarin opnemen van het GGOR) moet rekening worden gehouden met het provinciale waterplan. Hierin is het beleidskader ten aanzien van GGOR’s vastgelegd, en worden inhoudelijke richtlijnen gesteld. Hierin wordt tevens bepaald dat een GGOR wordt vastgesteld via een gebiedsproces, waarbij in dialoog met (lokale) belanghebbenden een afweging en vertaling wordt gemaakt van de functies naar het gewenste waterregime. Het waterschap kan in het waterbeheersplan gemotiveerd afwijken van de bepalingen in het provinciale waterplan. Wel moet het waterbeheersplan en het daarin opgenomen GGOR worden goedgekeurd door de provincie.

In beginsel is het waterschap trekker bij het doorlopen van het gebiedsproces en het nemen van de herstelmaatregelen. De provincie voorziet in gedeeltelijke financiering daarvan door middel van een subsidie. Voorheen kon die subsidie op projectbasis¹⁴⁰ worden verleend op grond van de Overeenkomst Waterthema’s (zie paragraaf 3.1 in deel I van dit rapport).¹⁴¹ In deze overeenkomst werd het GGOR als apart thema beschouwd, naast verdrogingsbestrijding.

Het is onduidelijk of op grond van die overeenkomst ooit een subsidie is verstrekt. Momenteel wordt voorzien in programmafinanciering op grond van de Overeenkomst Uitvoeringsprogramma (zie paragraaf 3.2 in deel I van dit rapport). In deze overeenkomst wordt het GGOR en verdrogingsbestrijding als één integraal thema beschouwd. Het Uitvoeringsprogramma 2009-2013 van het waterschap, waarop de bovenbesproken subsidiebeschikking betrekking heeft, voorziet in herstelmaatregelen in één TOP-gebied, namelijk de Putterpolder. De subsidie die voor die projecten binnen het uitvoeringsprogramma is verstrekt, geldt onder meer voor het nemen van de uit het GGOR voortvloeiende maatregelen.¹⁴² Behoudens de in het Uitvoeringsprogramma 2009-2013 opgenomen maatregelen heeft het waterschap nog geen concrete voornemens het GGOR en bijbehorende maatregelenplannen voor de overige gebieden vast te stellen.

Een belangrijke reden daarvoor is dat de provincie onlangs te kennen heeft gegeven niet over voldoende middelen te beschikken om alle herstelmaatregelen te financieren. Het waterschap stelt echter als voorwaarde voor het doorlopen van het gebiedsproces, het opstellen van het GGOR en het uiteindelijk nemen van herstelmaatregelen, dat er voldoende geld beschikbaar is om deze maatregelen te nemen. Op dit moment is verdrogingsbestrijding en het beleid voor de TOP-gebieden namelijk nog een provinciale taak in het kader van het

140 De kosten kwamen op grond van de tabel in art. 3 lid 5 Overeenkomst Waterthema’s voor 50% toe aan het Rijk, voor 25% aan de betrokken provincie, en voor 25% aan het waterschap.

141 Art. 7 van de Overeenkomst Waterthema’s bepaalde het volgende: Het opstellen van het GGOR vindt plaats door het waterschap, overeenkomstig het door het waterschap op te stellen plan van aanpak voor het opstellen van het GGOR (lid 1). De uitvoering van maatregelen wordt voorzien vanaf 2010 (lid 2). Het opstellen van het GGOR komt voor rekening van het waterschap (lid 3). De maatregel ‘stimuleren en langer vasthouden van kwel’ maakt deel uit van het thema GGOR (lid 4).

142 Het grootste project dat wordt uitgevoerd is het project Putterpolder. Voor dit project is E 8.122.000,-- begroot.

De provincie voorziet slechts in E 509.000,-- subsidie, omdat met het project (behoudens enkele GGOR-maatregelen waarmee natuurdoelen worden gediend) voornamelijk waterdoelen worden gediend. Indien de realisering van die waterdoelen niet samenvalt met de realisering van provinciale (natuur)doelen voorziet de provincie in beginsel niet in een subsidie.

grondwaterbeheer en het natuurbeheer. Na inwerkingtreding van de Waterwet (eind 2009) wordt het waterschap grondwaterbeheerder en is het waterschap verantwoordelijk voor het realiseren van de grondwaterpeilen die noodzakelijk zijn voor de verschillende functies.

Natuurbeheer blijft echter een rijks- en provinciale taak. Indien op voorhand blijkt dat er niet voldoende geld is om herstelmaatregelen te nemen, dan is het volgens het waterschap zinloos om een gebiedsproces te doorlopen en op grond daarvan verwachtingen te wekken bij belanghebbenden. Toch kan het doorlopen van het gebiedsproces ook bij het ontbreken van voldoende geld een waardevolle procedure zijn, omdat tijdens dat proces veel nader kan worden geregeld en afgestemd. Zo kan bijvoorbeeld worden besproken voor welke maatregelen eventueel wel voldoende geld beschikbaar is en met welke maatregelen dus (voorlopig) wordt volstaan. Ook kan worden bepaald dat het AGOR vooralsnog wordt aangemerkt als het GGOR en dat er (voorlopig) géén maatregelen worden genomen, een en ander dient in dat geval voorzien te worden van een goede motivering. In de periode na het vaststellen van het waterbeheerplan kan worden overlegd met de provincie hoe eventuele financiering van maatregelen kan worden geregeld, of natuurdoelen door de provincie worden bijgesteld, dan wel het gewenste waterregime wordt bijgesteld, zodat minder of minder kostbare maatregelen hoeven te worden genomen. Kortom: het gebiedsproces biedt een zekere dynamiek bij het vaststellen van het GGOR en het bepalen van welke herstelmaatregelen van geval tot geval nodig zijn. Daar tegenover staat wel dat het doorlopen van een gebiedsproces een tijdrovende en kostbare aangelegenheid kan zijn, vooral wanneer het een uitgebreide variant betreft. Het waterschap kan zich er hierdoor van weerhouden een gebiedsproces te doorlopen, of dit kan een reden zijn om een minder uitgebreid proces te laten plaatsvinden. Er bestaat geen absolute verplichting om daadwerkelijk een gebiedsproces te doorlopen. Het waterschap kan immers gemotiveerd afwijken van de bepalingen in het provinciale waterplan. Er dient echter wel een GGOR te worden vastgesteld, welk regime dient te worden gestoeld op een evenredige belangenafweging. In zoverre kan worden gesteld dat het doorlopen van een gebiedsproces een noodzakelijke stap is in de vaststelling van een GGOR.¹⁴³ Deze nadelen moeten van geval tot geval worden afgewogen tegen de voordelen die met het doorlopen van een (uitgebreid) gebiedsproces zijn te behalen. Bij het vaststellen van een GGOR wordt, onder meer met het oog op de evenredige belangenafweging en de zorgvuldige voorbereiding, bij voorkeur een uitgebreid gebiedsproces doorlopen.

Een volgende voorwaarde die het waterschap stelt aan het doorlopen van een gebiedsproces en het vaststellen van een GGOR is dat vooraf een redelijke kans moet bestaan dat er voldoende draagvlak wordt verkregen voor de te nemen maatregelen. Vaak zal bijvoorbeeld een peilverhoging negatieve consequenties hebben voor de landbouw, en zal dus de kans bestaan dat boeren niet zullen instemmen met de plannen. Dergelijke belangen kunnen in beginsel een reden zijn om geen herstelmaatregelen te nemen, om het grondwaterniveau niet te verhogen, om minder ingrijpende maatregelen te nemen of het grondwaterpeil minder te verhogen. Dit is een belangenafweging die het waterschap dient te maken bij de uiteindelijke besluitvorming. Het gebiedsproces dient er juist toe om de betrokken belangen naar voren te laten komen en bij de besluitvorming te kunnen betrekken.

143 Het waterschap is met andere woorden niet vrij om te bepalen of er een gebiedsproces wordt doorlopen, maar wel om te bepalen hoe uitgebreid dat proces is. Dit doet niets af aan de verplichting op grond van de

Waterverordening waterschap Vallei en Eem om het GGOR vast te stellen en de resultaten daarvan uiterlijk eind 2010 in het waterbeheersplan op te nemen.

Vaak zijn betrokken belangen al vooraf bekend, maar ook kunnen concrete belangen pas tijdens het gebiedsproces aan het licht komen. Het vergt tamelijk veel inspanning om dergelijke belangen vóór het doorlopen van het gebiedsproces (of het besluiten daartoe) aan het licht te brengen. Dat kan ook tijdens het gebiedsproces, zodat het doorlopen van dat proces geen verloren moeite is. Niet moet worden vergeten dat het gebiedsproces een procedureel

‘hulpmiddel’ is voor de feitelijke besluitvorming, i.e. het vaststellen van het GGOR. Het is uiteindelijk het waterschap dat het besluit tot vaststelling van het GGOR neemt. Dat besluit kan nadelig uitpakken voor bepaalde (categorieën) belanghebbenden. Waar betrokken belangen door de te nemen maatregelen worden benadeeld en waar schade wordt voorzien, kan reeds tijdens het gebiedsproces compensatie in het vooruitzicht worden gesteld. De verwachte vorm – het nemen van feitelijke maatregelen of schadevergoeding – van compensatie kan tevens een reden zijn te besluiten dat bepaalde maatregelen niet zullen worden uitgevoerd.

Er bestaan verschillende mogelijkheden voor het waterschap om inzake bovenstaande casus te handelen. De volgende opties kunnen worden onderscheiden. Een combinatie van opties is uiteraard mogelijk, tenzij die elkaar uitsluiten.

• Passiviteit: Ten eerste kan het waterschap ervoor kiezen om voor de TOP-gebieden waarvoor nog geen GGOR is vastgesteld af te zien van het doorlopen van het gebiedsproces en vaststelling van het GGOR. Dit brengt een hoog risico met zich, aangezien het waterschap dan in strijd handelt met de Waterverordening waterschap Vallei en Eem, geheel voorbij gaat aan provinciaal beleid waarmee rekening moet worden gehouden, en (mede daarom) tevens riskeert dat goedkeuring aan het waterbeheersplan wordt onthouden. Deze passieve benadering dient dus wat ons betreft niet als een reële optie te worden beschouwd.

• GGOR gelijkstellen aan AGOR en termijnen verlengen: Een reëlere optie lijkt ons om voor de TOP-gebieden wel een GGOR op te stellen. De volgende opties gaan daar dan ook van uit. Het waterschap heeft aangegeven dat de termijn voor het opnemen van de GGOR’s in het waterbeheersplan (eind 2010) vermoedelijk niet kan worden behaald. Datzelfde geldt voor de termijn waarop de herstelmaatregelen moeten zijn genomen (eind 2013). Voor de komende periode waarop het waterbeheersplan betrekking heeft kan er voor worden gekozen om het GGOR gelijk te stellen aan het AGOR. Daarmee wordt aan de formele verplichting om een GGOR vast te stellen voldaan, waarbij tevens met de provincie kan worden overlegd hoe op termijn wel aan de doelstellingen uit het provinciaal waterplan kan worden voldaan. Het is onduidelijk of de provincie wil meegaan in deze termijnverlenging. Gesteld kan zouden dat de provincie daar in beginsel goed aan doet, omdat zij meer gebaat is met kwalitatief goede, nauwkeurig tot stand gekomen GGOR’s, dan met inderhaast vastgestelde GGOR’s. Met termijnverlenging wordt niet tegemoetgekomen aan het probleem dat er niet voldoende middelen beschikbaar zijn om herstelmaatregelen te nemen.

• Schrappen van de TOP-lijst: Daarnaast kan het waterschap de provincie verzoeken om TOP-gebieden, waarvoor het niet haalbaar lijkt het optimale (grond)waterregime te bereiken, van de TOP-lijst te schrappen. Door gebieden van de lijst te schrappen, geldt daarvoor niet meer de doelstelling dat het gewenste waterregime overeenkomt met het optimale regime. Er zullen dus (indachtig het standstill-beginsel) in dergelijke

gebieden geen, dan wel minder herstelmaatregelen hoeven te worden genomen.

Hierbij dient overigens wel te worden bedacht dat deze gebieden niet voor niets op de TOP-lijst voor verdroogde natuurgebieden staan en dat aan het herstel daarvan prioriteit wordt gegeven. Het schrappen van TOP-gebieden van de lijst komt de natuurwaarde van deze gebieden niet ten goede. De natuurdoelen voor die gebieden zullen dan niet worden verwezenlijkt. Mede daarom zal de provincie niet snel geneigd zijn gehoor te geven aan een verzoek van het waterschap om TOP-gebieden van de lijst te schrappen. Met deze optie wordt wel (gedeeltelijk) tegemoet gekomen aan het probleem dat er niet voldoende middelen beschikbaar zijn voor het nemen van herstelmaatregelen.

• Prioritering aanbrengen: Een andere optie is dat in de lijst met TOP-gebieden een prioritering wordt aangebracht, en dat nadere afspraken worden gemaakt over het vaststellen van het GGOR per gebied¹⁴⁴ en (belangrijker) de uit te voeren herstelmaatregelen. Als het ware wordt het uitvoeren van herstelmaatregelen in TOP-gebieden en het ‘afwerken’ van de TOP-lijst gefaseerd. Hiermee kan door het waterschap rekening worden gehouden bij het vaststellen van toekomstige uitvoeringsprogramma’s (en subsidieaanvragen). De provincie kan daarmee rekening houden bij het reserveren van middelen voor het uitvoeren van herstelmaatregelen.

Hiermee groeit de kans dat voor toekomstige programma’s voldoende middelen beschikbaar zullen zijn. Het biedt echter geen uitkomst in de huidige situatie.

• De lat verleggen: Tevens kan het waterschap de provincie verzoeken om de doelstelling dat het gewenste waterregime overeenstemt met het optimale regime (dus de natuurdoelen) naar beneden bij te stellen, met behoud van de prioriteit van het nemen van herstelmaatregelen in alle TOP-gebieden op de lijst. Dat kan eventueel per TOP-gebied en in verschillende mate. Het bijstellen van doelstellingen zal ertoe leiden dat er minder of minder ingrijpende maatregelen hoeven te worden genomen, hetgeen eveneens invloed heeft op de kosten. Bij het verlagen van doelen moet uiteraard wel rekening worden gehouden met andere ecologische doelstellingen, zoals eventueel geldende Natura 2000-doelstellingen. Deze doelstellingen zijn richtinggevend.

144 Dat moet bij voorkeur zo snel mogelijk gebeuren.