Bevoegdheid en inhoud

De nieuwe Waterwet die binnen afzienbare tijd in werking zal treden, kent een planstelsel dat in hoge mate vergelijkbaar is met het zojuist besproken planstelsel van de Wet op de waterhuishouding. Daarom blijft de bespreking ervan hier beperkt.

Ingevolge art. 4.4 Waterwet moeten PS in een of meer regionale waterplannen²⁷ de hoofdlijnen vastleggen van het in de provincie te voeren waterbeleid, alsmede de daartoe behorende aspecten van het provinciale ruimtelijke beleid. De waterplannen zijn voor de

27 In dit rapport worden de termen regionale en provinciale waterplannen door elkaar gebruikt. De Waterwet spreekt van regionale waterplannen, omdat zij moeten aansluiten bij de stroomgebieddistricten uit de KRW, die nu eenmaal geen rekening houden met provinciegrenzen. De plannen worden evenwel op provinciaal niveau

vastgesteld, hetgeen de aanduiding provinciaal waterplan rechtvaardigt. Wij bedoelen geen onderscheid te maken tussen beide aanduidingen.

ruimtelijke aspecten die erin staan tevens structuurvisies in de zin van art. 2.2 lid 2 Wro.

Hierdoor wordt de afstemming tussen waterbeleid en ruimtelijk beleid geregeld.

De hoofdlijnen van het in de provincie te voeren waterbeleid omvatten ten minste a. de vastlegging van de functies van de regionale wateren; b. een aanduiding, in het licht van de wettelijke doelstellingen en normen en in samenhang met de vastgelegde functies, van de gewenste ontwikkeling, werking en bescherming van de regionale wateren, alsmede van de bijbehorende termijnen; c. een uiteenzetting van de maatregelen en voorzieningen die met het oog op de genoemde ontwikkeling, werking en bescherming nodig zijn; en d. een aanduiding van de redelijkerwijze te verwachten financiële en economische gevolgen van het te voeren beleid. Het is de bedoeling van de wetgever dat het gehele Nederlandse grondgebied wordt gedekt door regionale waterplannen. Daarom is in de wet de plicht opgenomen dat PS die een plan vaststellen er in samenwerking met PS van de aangrenzende provincies zorg voor dragen dat de waterplannen tezamen betrekking hebben op het totale grondgebied van alle provincies.

Voor de inhoud van de afzonderlijke regionale waterplannen kan ook van belang zijn wat daarover in een provinciale verordening wordt bepaald. PS moeten immers bij verordening regels stellen met betrekking tot de voorbereiding, vormgeving en inrichting van regionale waterplannen. Deze verordening hoeft overigens géén concrete voorschriften omtrent de inhoud van een waterplan te bevatten. Daarnaast kunnen, indien internationale verplichtingen of bovenregionale belangen dat noodzakelijk maken, bij amvb regels worden gesteld met betrekking tot de voorbereiding, vaststelling, wijziging en inhoud van door besturen van provincies in het kader van het waterbeheer vast te stellen plannen en besluiten.

PS hoeven bij het opstellen van hun waterplannen formeel geen rekening te houden met de inhoud van het nationale waterplan. Dat staat immers niet in de wet.

2.2.2. Juridische status

Met betrekking tot de juridische status van provinciale waterplannen geldt hetzelfde als voor de waterhuishoudingsplannen onder de Wwh. Dit betekent hoofdzakelijk dat derden (burgers en bedrijven) er niet door worden gebonden. Het plan legt hen geen verplichtingen op, en zij kunnen er ook geen aanspraken aan ontlenen. Wat betreft het bestuur is tot op zekere hoogte wel sprake van binding. Deze binding geldt in de eerste plaats het provinciebestuur, dat zich bij het nemen van besluiten terdege rekenschap moet geven van relevante onderdelen van het provinciale waterhuishoudingsplan. Het moet in beginsel in overeenstemming met dit plan handelen, tenzij er goede (zwaarwegende) redenen zijn om ervan af te wijken. Een willekeurige afwijking is ontoelaatbaar. Hetzelfde geldt voor andere overheden, zoals waterschappen. In dit kader is het van belang te melden dat de waterschappen bij de vaststelling van hun waterbeheersplannen op grond van art. 4.6 lid 1 Waterwet rekening moeten houden met het regionale waterplan (zie ook paragraaf 4.2).

2.2.3. Voorbereiding

De Waterwet zelf bevat geen regels betreffende de voorbereiding van regionale waterplannen.

Deze regels dienen te worden afgeleid uit de verplicht op te stellen provinciale verordeningen (zie in casu het ontwerp van de Waterverordening provincie Gelderland). Art. 4.5 Waterwet bepaalt immers dat PS bij verordening regels stellen met betrekking tot de voorbereiding, vormgeving en inrichting van het regionale waterplan. Deze regels moeten op grond van de

wet in ieder geval betrekking hebben op de wijze waarop het ontwerp van het plan in gemeenschappelijk overleg met de beheerders van de betrokken watersystemen in de provincie, alsmede de gemeentebesturen wordt voorbereid. Daarnaast moeten die regels betrekking hebben op de raadpleging van de Minister van V en W, GS van de aangrenzende provincies en, met betrekking tot grensvormende of grensoverschrijdende watersystemen, de ten aanzien van die watersystemen bevoegde Duitse of Belgische autoriteiten. Ten slotte moeten zij betrekking hebben op de inspraak van belanghebbenden en ingezetenen van de provincie. Bij de inspraak worden de verplichtingen uit de KRW en de Richtlijn inspraak milieuaangelegenheden gevolgd.²⁸

Voorts bepaalt de wet dat een vastgesteld regionaal waterplan wordt toegezonden aan de Minister van V en W. De wet beperkt zich echter tot een verplichte toezending; het plan wordt niet aan de Minister toegezonden ter goedkeuring, enkel ter kennisneming.

2.2.4. Rechtsbescherming

Voor de rechtsbescherming met betrekking tot waterplannen volstaan wij met een verwijzing naar hetgeen wij daaromtrent hebben opgemerkt bij de bespreking van de rechtsbescherming aangaande provinciale waterhuishoudingsplannen. Kortheidshalve stellen wij hier dat er tegen provinciale waterplannen géén rechtsbescherming open staat.

2.3. Het Ontwerp Waterplan Gelderland 2010-2015

Op 15 december 2004 hebben PS het derde Waterhuishoudingsplan Gelderland 2005-2008 vastgesteld. Medio 2008 is de planperiode verlengd tot en met 2009. Dit plan wordt eind 2009 opgevolgd door het Waterplan Gelderland 2010-2015.²⁹ Het Ontwerp Waterplan Gelderland 2010-2015 heeft van eind 2008 tot begin 2009 ter inzage gelegen; de inspraaktermijn is momenteel reeds gesloten. Het waterschap heeft haar bedenkingen tegen dit plan ingebracht.³⁰ GS zijn bevoegd het Waterplan uit te werken, mits over het ontwerpbesluit tot uitvoering overleg wordt gevoerd met belanghebbenden, onder wie het waterschap. De herzieningstermijn van het plan bedraagt zes jaar. Tussentijdse herzieningen zijn in beginsel mogelijk onder dezelfde eisen als voor de gewone periodieke herziening. De functies of waterhuishoudkundige doelstellingen kunnen niet worden gewijzigd zonder een herziening van het plan.³¹ In het Ontwerp Waterplan Gelderland 2010-2015 wordt verwezen naar het Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost (zie paragraaf 2.5). Het beleid in het waterplan bevat alle waterdoelen die tot 2015 voortvloeien uit het Reconstructieplan.

In het waterplan worden de hoofdlijnen van het in de provincie te voeren waterbeleid en de daartoe behorende aspecten van het provinciale ruimtelijke beleid vastgelegd. Deze

28 Deze richtlijn is gebaseerd op het Verdrag van Aarhus.

29 Dit plan wordt, evenals zijn voorganger, nog opgesteld onder het regime van art. 7 Wet op de waterhuishouding, maar zal na inwerkingtreding van de Waterwet onder het regime van die wet vallen. Dit betekent onder meer dat het Waterplan voor wat betreft de ruimtelijke aspecten wordt beschouwd als structuurvisie in de zin van de Wro.

30 Deze bedenkingen hielden in dat nu het aantal hectaren ecologische verbindingszones in het herziene Streekplan Gelderland 2005 (de Structuurvisie Gelderland 2008) is teruggebracht en daar ook geen provinciale financiering voor meer voor beschikbaar is, het waterschap wil dat de KRW-doelen in het Ontwerp Waterplan Gelderland 2010-2015 naar beneden worden bijgesteld. Het lijkt erop dat de provincie hiertoe bereid is.

31 Zie Ontwerp Waterplan Gelderland 2010-2015, versie 9 december 2008, pp. 16-17.

hoofdlijnen omvatten onder meer de vastlegging van de functie van de regionale wateren binnen het plangebied, en een uiteenzetting van de maatregelen en voorzieningen die met het oog op de gewenste ontwikkelingen, werking en bescherming nodig zijn.³² In casu wordt veel van het huidige beleid in het nieuwe Waterplan Gelderland voortgezet.³³ Toch vinden er ook enkele belangrijke aanpassingen plaats.³⁴ De voor dit onderzoek belangrijkste aanpassing is dat in het Waterplan Gelderland 2010-2015 zogenaamde KRW-doelen (vooral ecologische doelen) worden opgenomen, evenals een (zeer globale) uiteenzetting van de maatregelen die nodig zijn om die doelen te bereiken. De betrokken waterschappen dienen in hun waterbeheersplannen rekening te houden met het Waterplan Gelderland 2010-2015. Zo moeten zij in hun waterbeheerplannen onder meer een programma van maatregelen en voorzieningen opnemen, eventueel in aanvulling op en ter uitwerking van hetgeen in het provinciale plan over maatregelen is opgenomen.³⁵ Aangezien er geen concrete maatregelen in het Ontwerp Provinciaal Waterplan 2010-2015 worden beschreven, kan worden gesteld dat het waterschap in casu tamelijk veel beleidvrijheid heeft ten aanzien van het inrichten van het maatregelenprogramma. Het ontwerp-Waterplan stelt immers slechts dat de waterschappen de maatregelen uitvoeren die zijn afgesproken in de KRW-gebiedsprocessen voor oppervlaktewateren en die zijn opgenomen in het maatregelenprogramma in de waterbeheersplannen.³⁶ Het waterschap dient er evenwel rekening mee te houden dat de provincie het waterbeheersplan met de daarin opgenomen maatregelen programma’s moet goedkeuren.

Een belangrijke doelstelling in het Waterplan Gelderland 2010-2015 is het realiseren van natte ecologische verbindingszones. Het streven van de provincie is dat alle geplande ecologische verbindingszones in 2015 (door de waterschappen met gedeeltelijke financiering door de provincie) zijn aangelegd. Dit wordt overigens wel afhankelijk gesteld van de beschikbaarheid van voldoende financiële middelen. Indien er niet voldoende financiële middelen beschikbaar zijn, worden de ecologische verbindingszones niet meer ruimtelijk gereserveerd en zal er geen subsidie worden verleend voor de uitvoering van projecten. In het Ontwerp Waterplan Gelderland 2010-2013 wordt reeds gesteld dat de kosten voor de aanleg van ecologische verbindingszones te laag zijn ingeschat. Bij de voorbereiding van een meerjarige overeenkomsten met de betrokken waterschappen³⁷ is namelijk gebleken dat het aanleggen van natte ecologische verbindingszones veel duurder is dan in de bestuursovereenkomst ILG 2007-2013 met het Rijk werd voorzien. Deze verkeerde raming is het gevolg van onder meer door het Rijk te laag geraamde normkosten en bijdragen.

Deze bestuursovereenkomst ILG 2007-2013 is op 18 december 2006 gesloten op grond van art. 7 Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG). Deze bestuursovereenkomst tussen de provincie Gelderland en het Rijk regelt de gezamenlijke inzet van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) en verplicht GS om de doelen die zijn

32 Vgl. art. 4.4 lid 1 en 2 Waterwet.

33 Zie Ontwerp Waterplan Gelderland 2010-2015, versie 9 december 2008, te raadplegen op http://www.gelderland.nl/eCache/DEF/6/507.html.

34 Deze aanpassingen zijn beschreven in de Hoofdlijnennota “Actualisatie van het derde waterhuishoudingsplan Gelderland, 8 januari 2008.

35 Vgl. art.4.6 lid 1 en 2 Waterwet.

36 Het is ons onduidelijk of deze gebiedsprocessen reeds hebben plaatsgevonden.

37 In casu is dat de Overeenkomst Uitvoeringsprogramma, eindconcept d.d. 6 mei 2009

vastgelegd en uitgewerkt in het Provinciaal Meerjarenprogramma Vitaal Gelderland 2007-2013 te verwezenlijken. Hoewel de provincie verantwoordelijk is voor de regie en de uitvoering van dit programma, vindt de feitelijke uitvoering daarvan plaats door het waterschap.

Uit bovenstaande kan worden geconcludeerd dat voor het geplande aantal hectaren ecologische verbindingszone in het Gelderse gedeelte van het beheersgebied (meer dan 32 ha) niet voldoende financiële middelen beschikbaar zijn, terwijl het ontwerp-Waterplan Gelderland 2010-2015 wel uitgaat van de realisering van dit aantal van meer dan 32 hectaren.

Althans, om de KRW-doelen die erin zijn vastgelegd te bereiken is de realisering van meer dan 32 ha. verbindingszones nodig. Nu is gebleken dat slechts financiële middelen beschikbaar zijn voor de realisering van 26 ha. ecologische verbindingszone in het beheersgebied en dat in de provinciale structuurvisie (de herziening van het Streekplan Gelderland 2005) maar voor 32 ha. ruimte is gereserveerd. Indien het waterschap aan de KRW-doelen dient te voldoen, kan worden geconcludeerd dat daarvoor op grond van de bestuursovereenkomst ILG te weinig middelen zijn gereserveerd, terwijl ook de ruimtelijke reserveringen niet stroken met de vastgestelde doelen. Dit plaatst het waterschap voor een lastige opgave. Daarom heeft het waterschap in de bedenkingen tegen het provinciale waterplan naar voren gebracht dat de KRW-doelen naar beneden bijgesteld moeten worden.

De provincie lijkt hiertoe bereid te zijn, maar heeft nog geen formele toezeggingen gedaan. Er moet dus ook rekening mee worden gehouden dat de KRW-doelen niet (op korte termijn) worden bijgesteld.

2.4. Bevindingen

Het waterschap is voor het daadwerkelijk realiseren van de natte ecologische verbindingszones afhankelijk van de financiële bijdrage en de ruimtelijke reserveringen daarvan door de provincie. Hoewel het waterschap vrij staat alle maatregelen zelf te financieren, is het praktisch gezien in sterke mate afhankelijk van de financiële bijdrage van de provincie. Het waterschap heeft de keuze tussen twee strategieën, die vanzelfsprekend ook kunnen worden gecombineerd of gefaseerd kunnen worden uitgevoerd:

1. Het waterschap kan blijven aandringen op het bijstellen van de KRW-doelen in de Waterplan Gelderland 2010-2015, zoals het ook heeft gedaan in de bedenkingen tegen het plan. Bij deze bijstelling van de doelen moet rekening worden gehouden met het aantal hectaren dat met de huidige beschikbare financiële middelen te realiseren is (26 ha.). Dit leidt ertoe dat ook de maatregelen in het waterbeheersplan van het waterschap naar beneden kunnen worden bijgesteld. Er zijn in dat geval voldoende financiële middelen beschikbaar om de resterende hectaren natte ecologische hoofdstructuur te realiseren. Deze realisering wordt deels gefinancierd door het waterschap zelf (25%) en deels door de provincie op basis van de bestuursovereenkomst ILG 2007-2013 (75%). Wel zij hierbij opgemerkt dat het provinciebestuur voor de bijstelling van zijn doelen afhankelijk is van de bereidheid van de rijksoverheid (de Ministers van V en W, VROM en LNV) om hieraan mee te

werken, omdat hierbij ook de nationale ecologische doelen, zoals die worden opgenomen in het Nationaal Waterplan, moeten worden bijgesteld.

2. Indien het waterschap de ambitie van de realisatie van meer dan 26 ha. of zelfs de volledige oppervlakte van 32 ha. (ingevolge het ontwerp-Waterplan zelfs meer dan 32 ha.) natte verbindingszones wil handhaven, omdat zij dit ook als een belangrijk waterbelang ziet, dan zijn er verschillende opties mogelijk. De meest vergaande optie is de KRW-maatregelen die zijn afgeleid van de provinciale doelen in het waterbeheersplan te handhaven en zelf te zorgen voor de financiering. In dat geval zal het waterschap dus zelf moeten voorzien in de financiering van het nog benodigde aantal hectaren natte ecologische verbindingszone, bovenop de 25% die het waterschap meebetaalt aan de realisering van de wel subsidiabele hectaren.³⁸ Mocht dat een te grote druk op de financiën van het waterschap leggen, dan kan ervoor worden gekozen een groter aantal hectaren verbindingszone dan de 26 ha. aan te leggen, maar minder dan de oorspronkelijk (in de Overeenkomst Uitvoeringsprogramma) afgesproken 32 ha. Het aantal hectaren boven de 26 ha. komt dan volledig voor rekening van het waterschap. Een laatste optie is om te kiezen voor een gefaseerde en niet onvoorwaardelijke vastlegging van het doel van 32 ha. (Het is deze keuze die bij het ‘ter perse gaan’ van dit onderzoek (eind augustus 2009) was gemaakt.) Voor de laatste mogelijkheden is noodzakelijk dat de provincie ofwel de KRW-doelen in het provinciaal waterplan naar beneden bijstelt, of akkoord gaat met een waterbeheersplan dat wat betreft de te nemen maatregelen voor de verbindingszones niet aansluit c.q. niet in overeenstemming is met het provinciale waterplan. Bij goedkeuring door de provincie kan deze laatste optie een risico met zich brengen en is derhalve goed bestuurlijk overleg noodzakelijk.

2.5. Het Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost

Op 17 maart 2005 is het Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost (“Van wet naar werkelijkheid”) in werking getreden.³⁹ Dit plan is in opdracht van de provincies Utrecht en Gelderland (hierna: de provincies) opgesteld door de in 2003 opgerichte Reconstructiecommissie Gelderse Vallei/Utrecht-Oost.⁴⁰ In 2010 wordt een herziening van het reconstructieplan voorzien, waarbij eventuele beleidsmatige ontwikkelingen in het Waterplan Gelderland 2010-2015 kunnen worden meegenomen.

In het reconstructieplan komt provinciaal gebiedsbeleid van de provincies Utrecht en Gelderland samen, en wordt aandacht besteed aan verschillende aspecten van de provinciale reconstructieopgave binnen het plangebied. Natuur speelt een aanzienlijke rol; het plan voorziet in de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en in het vergroten en

38 Het bestuur van het waterschap heeft reeds te kennen gegeven niet voor deze optie te willen kiezen.

39 Zie Reconstructieplan Gelderse Vallei/Utrecht-Oost, Van wet naar werkelijkheid, 17 maart 2005, te raadplegen op

http://www.gelderland.nl/Documenten/Themas/Landelijk_Gebied/Landbouw/deftekst_Recronstructieplan_GVUO .pdf.

40 Instelling van deze reconstructiecommissie vond plaats op grond van art. 6 Reconstructiewet

concentratiegebieden (Wet van 31 januari 2002, Stb. 2002, 116). Op grond van art. 14 lid 2 van deze wet is een bestuursovereenkomst gesloten met het waterschap, over de wijze waarop onder meer de betrokkenheid van het waterschap bij het plan is gewaarborgd.

‘ontsnipperen’ van natuurgebieden. Concreter voorziet het plan in de aanleg van een robuuste ecologische verbinding tussen de Veluwe en de Utrechtse Heuvelrug. Hieronder valt eveneens het realiseren van natte ecologische verbindingszones op het Gelderse gedeelte van het beheersgebied (en dus tevens langs de Barneveldse Beek), zij het dat hierop in het plan niet in concrete zin wordt ingegaan. Voor de uitvoering van de waterthema’s in het Reconstructieplan zijn tussen de provincie Utrecht en Gelderland en het waterschap op 30 juni 2006 project- en procesafspraken, waaronder ook financiële afspraken, vastgelegd in een overeenkomst (Overeenkomst Waterthema’s; zie paragraaf 3.1). Op basis van die overeenkomst kan subsidie worden aangevraagd voor de uitvoering van projecten op grond van het reconstructieplan. Deze overeenkomst komt met het van kracht worden van de Overeenkomst Uitvoeringsprogramma (zie paragraaf 3.2) tussen het waterschap en de provincie Gelderland te vervallen. Vermoedelijk sluit het waterschap ten aanzien van het uitvoeren van projecten op het Utrechtse gedeelte van het beheersgebied tevens een vergelijkbare overeenkomst met de provincie Utrecht, met dien verstande dat in deze overeenkomst weliswaar de wederzijdse prestaties worden vastgelegd, maar dat de financiering projectgebonden blijft.

Aan de uitvoering van het Reconstructieplan wordt tevens aandacht geschonken in een apart thema van het Provinciaal Meerjarenprogramma 2007-2013 van de provincie Gelderland. Daarmee is de realisatie van projecten op grond van het Reconstructieplan een onderdeel van het Gelderse Meerjarenprogramma geworden, hetgeen onder meer van belang kan zijn voor de financiering van de aanleg van ecologische verbindingszones. Financiering van dit programma vindt tegenwoordig (na van kracht worden van de Overeenkomst Uitvoeringsprogramma) plaats op grond van Subsidieregeling Meerjarenprogramma’s Gelderland en de in dit Meerjarenprogramma opgenomen subsidiekader.⁴¹ Het is niet op voorhand uit te sluiten dat voor afzonderlijke projecten een subsidie kan worden aangevraagd op grond van verschillende andere subsidieregelingen, zoals de Subsidieregeling Vitaal Gelderland (2007 en) 2008.

2.6. Wettelijk kader instrumenten inrichting landelijk gebied

2.6.1. Inleiding

Voor het gebiedsgericht beleid is met name de Wet inrichting landelijk gebied (WILG) van belang. Deze wet bevat regels over de verdeling van bevoegdheden tussen Rijk en provincies bij de vaststelling, financiering en uitvoering van het gebiedsgerichte beleid. Onder

‘gebiedsgericht beleid’ verstaat de wet het ‘beleid, gericht op de verbetering van de kwaliteit van het landelijke gebied, in elk geval ten aanzien van natuur, recreatie, landschap, landbouw, sociaal-economische vitaliteit, milieu en water, voor zover het betreft inrichting, gebruik en beheer van daarvoor specifiek in aanmerking komende delen van het landelijke gebied, met inbegrip van de reconstructie van de concentratiegebieden, bedoeld in artikel 4 van de reconstructiewet concentratiegebieden’ (artikel 1 lid 1 onder b WILG). De WILG stelt voorop dat gedeputeerde staten verplicht zijn zorg te dragen voor de realisatie van het

41 Zie Provinciaal Meerjarenprogramma 2007-2013 Provincie Gelderland, Vitaal Gelderland, december 2006. Zie vooral thema 7: Reconstructie. Zie ook Provinciaal Meerjarenprogramma Provincie Gelderland, Deel 3: Het Subsidiekader, 4 september 2007.

gebiedsgerichte beleid. De Minister van LNV en de ministers ‘wie het mede aangaat’ dragen zorg voor de bevordering en de ondersteuning van de realisatie van het gebiedsgerichte beleid. Zij doen dit primair door de verstrekking van een investeringsbudget (artikel 2 WILG).

2.6.2. Inhoud en bevoegdheid

De WILG behelst in essentie een regeling betreffende de beschikbaarstelling van gelden ten behoeve van het gebiedsgerichte beleid door het Rijk, en door en vanwege de provincies. De

De WILG behelst in essentie een regeling betreffende de beschikbaarstelling van gelden ten behoeve van het gebiedsgerichte beleid door het Rijk, en door en vanwege de provincies. De