Energiemarkt van de toekomst

Faculteit Der Letteren

Energiemarkt van de toekomst

Energiemarkt van de toekomst

De invloed van Brazilië op de internationale energiemarkt

Paul de Waard Begeleider:

Brugstraat 25A Prof. Dr. H.W. Hoen

9712 AB Groningen Studentnr.: 1398644 31 juli 2010

Masterscriptie IB/IO

Abstract

Deze scriptie onderzoekt de ontwikkelingen van het Braziliaanse energiebeleid en de invloed daarvan op de mores van de internationale energiemarkt in de periode 1995-2009. Het onderzoekt daarvoor de wijze van regulatie van de energiesector en op welke manier de Braziliaanse staat zich internationaal manifesteert om zijn energiebelangen te verdedigen. Na deze analyse, bespreekt het onderzoek de belangrijkste economische ontwikkelingen in de energiesector en de implicaties hiervan zowel regionaal als mondiaal. De conclusie van dit onderzoek is dat Brazilië zich heeft ontwikkeld van een staatsgecontroleerde, naarbinnen gerichte speler naar een meer efficiënte marktgedreven speler met een multilaterale strategie. De staatsinvloed is nog steeds een zeer belangrijke factor in de energiesector, evenals de bilaterale betrekkingen, maar beide zijn niet langer de dominante strategiëen. De invloed van Brazilië internationaal is groter en onafhankelijker, maar neemt nog een pragmatsiche

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 1: Brazilië: Een meer marktgedreven speler?...12

1.1. Inleiding...12

1.2. Theoretisch Kader...12

1.2.1. Markt of staat: regulering, buitenlands beleid en ideologie...13

1.2.2. Doel en middel...15

1.3. Van staatsgedreven naar marktgedreven...16

1.3.1. Beginpunt...16

1.3.2. Proces...21

1.4. Historische context...24

1.5. Periode President Cardoso...28

1.5.1. Binnenlandse structuur energiesector...28

1.5.2. Buitenland...30

1.5.3. Ideologie...32

1.6. Periode President Lula...33

1.6.1. Binnenlandse structuur energiesector...33

1.6.2. Buitenland...36

1.6.3. Ideologie...39

1.7. Plaatsing en verklaring binnen theoretisch kader...41

1.8. Conclusie...44

2. Brazilië: Bilateralisme en Multilateralisme………...45

2.1. Inleiding...45

2.2. Theoretisch Kader: Multilateralisme en Bilateralisme...45

2.3. Braziliaanse internationale samenwerking in historische context...48

2.4. President Cardoso: Autonomie door integratie...52

2.5. President Lula: Autonomie door assertiviteit...56

2.6. Plaatsing en verklaring in theoretisch kader...60

2.7. Conclusie...62

3. Brazilië binnen de internationale energiemarkt: Rule setter of Rule Follower?...…64

3.1. Inleiding...64

3.2. Theoretisch kader: Rule setting en rule following...64

3.3. Structuur internationale energiemarkt...66

3.3.1. Energiebronnen op de internationale energiemarkt...66

3.3.2. Positie Brazilië...69

3.5. Mondiale invloed...77

3.6. Conclusie...80

Conclusie………...……81

Afkortingen

ALBA : Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América

ANP: Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – National Petroleum, Natural Gas and Biofuels Agency

ARPEL: Association of Petroleum Enterprises of Latin America CIER: Regional Electrical Integration Commission

CMC: Common Market Council

IBSA : India, Brazil and South-Africa IEA : Internationaal Energie Agentschap

IIRSA: Initiative for the Integration of Regional Infrastructure in South America ISI: Importsubstitutie Industrialisatie

IMF : Internationale Monetaire Fonds IOC: International Oil Companies FTAA: Free Trade Area of the Americas LAFTA: Latin American Free Trade Association LNG : Liquified Natural Gas

MNC: Multinational Companies NOC: National Oil Companies

OAS: Organization of American States

OAPEC: Organization of Arab Petroleum Exporting Countries OECD: Organization for Economic Co-operation and Development OLADE: Latin American Energy Organization

OPEC: Organization of Petroleum Exporting Countries PSDB: Partido Social Democrático Brasileiro

POE: Privately-owned Enterprise PT: Partidodo dos Trabalhadores SOE: State-owned Enterprise SWF: Sovereign Wealth Funds

Inleiding

„Het eeuwige land van de toekomst‟, zo omschreef de bekende Oostenrijkse schrijver Stefan Zweig Brazilië in 1941. Deze beschrijving bleef nog lange tijd gepast, omdat Brazilië zich ondanks zijn grote rijkdom aan natuurlijke hulpbronnen niet wist te ontwikkelen tot een economische grootmacht in de wereld.

Ook de economische ontwikkeling na de Tweede Wereldoorlog was er één van vallen en opstaan waarbij economie herhaaldelijk in crises belande en geteisterd werd door inflatie en overheidstekorten. Brazilië kenmerkte zich in die periode, zoals veel Latijns-Amerikaanse landen, door een economische strategie van importsubstitutie industrialisatie (ISI) om te ontwikkelen. Sterke sturing en stimulering van de eigen industrie door de staat en een hoog buitentarief waren de belangrijkste ingrediënten van deze ontwikkelingsstrategie. Deze was gebaseerd op een onderliggende negatieve houding tegenover export en privaatgedreven markten. Doel van deze strategie was om zo door het vervangen van importen met de eigen industrie, de staat tegen buitenlandse concurrentie en invloed te beschermen. Begin jaren negentig echter kwamen de meeste landen met deze strategie die niet waren overgegaan op exportgeleide groei, in grote economische problemen en kregen te kampen met groeiende overheidstekorten met stijgende inflatie als gevolg.1Zo ook Brazilië, welke mede door de kwetsbaarheid voor sterk fluctuerende olieprijs geregeld in economische problemen kwam.

Vanaf 1995 vond er echter een trendbreuk plaats in Brazilië onder twee opvolgende presidenten; Fernando Henrique Cardoso en Luiz Lula da Silva. Ondanks het feit dat beide presidenten zich aan tegengestelde kanten van het binnenlandse politieke spectrum bevonden, lijkt de economische en energiestrategie van Brazilië onder hen wezenlijk veranderd ten op zichte van vroeger. Het land houdt zich niet langer afzijdig in internationale instituties om onafhankelijk te blijven en een groter belang aan marktwerking wordt nu gehecht in zowel de economie en als de energiesector.

Deze veranderingen zouden voor de internationale energiemarkt slechts een bijzaak zijn geweest ware het niet dat indezelfde periode het land zowel in econmische als energie opzicht een grootmacht begon te worden. De groeiende productiemogelijkheden van fossiele brandstoffen en biomassa en de ontwikkeling van Petrobras tot één van de efficiëntste en technisch hoogstaande Nationale Olie Bedrijven (NOC) in de wereld, maken dat Brazilië een

1

steeds grotere rol speelt in het beïnvloeden van de toekomstige structuur en mores van de internationale energiemarkt.2,3,4

In deze toenemende multipolaire wereld heeft de staat in de opkomende landen, zoals China en India, traditioneel een belangrijke rol in in de strategische sectoren zoals de

energiesector.5 Met zijn specifieke ontwikkeling en groeiende invloed zou Brazilië een

belangrijke factor kunnen worden in de balans tussen de staat- en marktgedreven landen op de internationale energiemarkt. De manier waarop in de toekomst ook door Westerse landen op deze markt zaken gedaan moet worden, heeft grotere implicaties dan enkel het economische belang van de energiebronnen. De energiemarkt is nauw verbonden met de belangrijke mondiale vraagstukken over het klimaat, veiligheid en de inrichting van de globaliserende economie. Omdat Brazilië anno 2010 Presidentsverkiezingen heeft en voor het eerst toetreed tot de energiemarkt als een energie-exporterend land, staat het land op een kruispunt in zijn geschiedenis. Daarom is het belangrijk om een goed begrip te hebben wat deze speler drijft en hoe het de internationale mores beïnvloedt.

Om dit te onderzoeken is deze scriptie verdeeld in drie hoofdstukken. Het eerste hoofstuk onderzoekt in hoeverre Brazilië zich heeft ontwikkeld van een staatgedreven naar een marktgedreven speler in de energiesector. Gekeken wordt hier of de Braziliaanse overheid een controlerende, sturende of slechts regulerende rol vervuld in deze sector. Vervolgens zal het tweede hoofdstuk onderzoeken of Brazilië internationaal zijn energiebelangen meer is gaan verdedigen via multilaterale of bilaterale betrekkingen. In het derde en laatste hoofdstuk zal de vraag aan bod komen in hoeverre Brazilië meer invloed heeft gekregen en als dit het geval is in welke richting Brazilië het systeem verandert. De chronologische verdeling in de eerste twee hoofdstukken tussen beide presidenten wl niet zeggen dat zij automaische de doorslaggevende factor zijn in de ontwikkelingen, tenzij dit expliciet vermeld is. Doel van de scriptie is om zowel inzicht te krijgen onder welke omstandigheden een actor zich ontwikkeld als hoe deze het systeem kan beïnvloeden, met in dit geval Brazilië als casus. Kortom wat betekent „het eeuwige land van de toekomst‟ voor „de energiemarkt van de toekomst‟?

2

Cassie Flemming, „Oil-rich Brazil eyes spot as top exporter‟, The Washington Times, (21 juli 2009)

3

Stephan Slingerland en Lucia van Geuns, „Drivers for an international biofuels market‟, Clingendael International Energy Programme, (2005), p. 2,4-5

4

Latin Business Chronicle, Petrobras: A Latin model?, (11 februari 2008)

5

Probleemstelling

De centrale vraagstelling die in deze scriptie onderzocht zal worden is:

Welke rol speelt Brazilië op de internationale energiemarkt sinds 1995 tot en met 2009 en in hoeverre beïnvloedt Brazilië de regimevorming van deze markt?

Het doel hierbij is om een analyse te maken hoe we de Braziliaanse rol op de internationale energiemarkt moeten categoriseren en hoe het bijdraagt aan de regimevorming op deze markt. Tegelijkertijd is het de bedoeling bestaande theoretische concepten te operationaliseren en aan te scherpen aan de hand van deze casus.

Door het in 1995 aantreden van toenmalig president Fernando Cardoso als beginpunt te nemen, kan er een goed beeld worden geschetst van de positie die Brazilië heeft in de internationale energiemarkt. Vanaf dat jaar werden de doelstellingen van de Braziliaanse staat expliciet veranderd van een streven tot zelfredzaamheid naar het bemachtigen van een

internationaal competitieve positie in de energie-industrie. 6 Dit resulteerde onder andere in het openstellen van de Braziliaanse thuismarkt voor buitenlandse partijen in 1997 en het grotendeels privatiseren van Petrobras en lijkt daarmee een belangrijke trendbreuk met het verleden te hebben gepleegd. Hiermee komen we op de eerste deelvraag:

1.) In hoeverre ontwikkelt de Brazilië zich van een staatsgedreven tot een marktgedreven

speler in de internationale energiemarkt?

Om deze vraag te beantwoorden moet er worden bepaald in hoeverre de Braziliaanse regering de markt verkiest boven de staat als beste middel ziet om zijn energiebelangen na te streven. Buiten de vraag welk middel de Braziliaanse overheid hier voor, zal ook worden welke doel bereikt tracht te worden. Om deze vraag te beantwoorden moet er dus worden gekeken in hoeverre Braziliaanse energiebedrijven, zoals Petrobras operationele en strategische vrijheid hebben en of deze is toegenomen. Ook de inrichting van de thuismarkt zal worden

onderzocht om de Braziliaanse energiesector te kunnen classificeren als danwel

marktgedreven danwel staatsgedreven. De tweede deelvraag is als volgt geformuleerd:

6

2.) In hoeverre maakt de Braziliaanse staat gebruik van multilaterale samenwerking op de

internationale energiemarkt?

De energiemarkt kent twee typen benaderingen door staten: Allereerst de staten die

grotendeels gebruik maken van bilaterale overeenkomsten in energiehandel en beleid en de staten die gebruik maken van internationale instituties om hun energiebelangen na te streven. Centraal staat hierin hoe de Braziliaanse staat zijn energiebelangen veilig probeert te stellen. Als laatste zal de volgende deelvraag beantwoord worden:

3.) In hoeverre beïnvloedt Brazilië de regimevorming van de internationale energiemarkt?

Deze vraag is belangrijk om de ontwikkelingen van Brazilië in perspectief met de andere spelers te zetten en in de internationale energiemarkt als geheel. Is de Braziliaanse staat en energiesector een rol van belang en neemt zijn invloed toe? Om dit te operationaliseren, moet onder andere de grootte en ontwikkeling van de Braziliaanse energiesector onderzocht

worden, welke zich zal concentreren op globaal verhandelbare energiebronnen: Met name olie, maar ook biomassa en aardgas. Daarbij zal er gekeken moeten worden naar het relatieve belang van Braziliaanse energiebedrijven in het buitenland en in hoeverre het Braziliaanse staat zijn invloed gebruikt om de handelswijze van andere landen op de internationale energiemarkt te veranderen.

Multilateraal

Politiek/ Economisch/

Staatsgedreven Marktgedreven

Bilateraal

Methodologie

De scriptie zal een kwalitatieve analyse zijn van de ontwikkelingen in de Braziliaanse energiesector en beleid vanaf het aantreden van President Cardoso in 1995 tot het heden. Dit onderzoek vormt een single case study, omwille van de voordelen om gedetailleerd op deze case in te kunnen gaan.

Het doel is om Brazilië te kunnen plaatsen binnen het theoretische kader van Hoogeveen en Perlot (2005). Dit theoretisch kader neemt soevereine natiestaten als

belangrijkste actoren in de politieke arena, welke gezamenlijk de mores van de internationale energiemarkt bepalen.7 De invloed van multinationale ondernemingen, non-gouvernementele organisaties, regionale overheden en internationale organisaties worden wel als belangrijk beschouwd, maar omdat beleid op het nationale niveau wordt gevormd, wordt hun invloed op het internationale niveau als indirect gezien.

Deze natie staten worden ingedeeld langs twee kwadranten (zie figuur), waarlangs de verschillende landen in de internationale energiemarkt kunnen worden geplaatst.

In de analyse is niet zozeer de positionering van Brazilië in absolute zin het

belangrijkst, maar de richting waarin het zich beweegt en hoe groot de invloed op het totale systeem kan worden beschouwd. Voor het onderzoek zal er gebruik worden gemaakt van een literatuurstudie van openbare bronnen. De literatuurstudie zal bestaan uit monografieën, essaybundels, artikelen en publicaties van internationale instituten of denktanks. De relevante elementen van het theoretisch kader zullen verder per hoofdstuk uitgewerkt worden.

7

I.

Brazilië: Een meer marktgedreven speler?

1. Inleiding

In dit hoofdstuk wordt onderzocht in hoeverre Brazilië zich in de periode 1995-2009 heeft ontwikkeld van een staatsgedreven tot een marktgedreven speler. Om deze vraag te kunnen beantwoorden ,wordt allereerst een duidelijk onderscheid gemaakt tussen een marktgedreven en een staatsgedreven land. Dit zal gebeuren door middel van een verdere uitwerking van het theoretisch kader van Hoogeveen en Perlot, aangevuld met concepten en theorieën om deze te kunnen operationaliseren. Dit theoretisch raamwerk zal vervolgens naast de Braziliaanse ontwikkelingen in de genoemde periode worden gelegd. Na het kort plaatsen in de historische context zullen allereerst de hervormingen in de periode van President Cardoso worden

behandeld, gevolgd door de voortzettingen en wijzigingen door President Lula hiervan. Tot slot zal op basis van voorgaande analyses de Braziliaanse positie en beweging op de

horizontale as van de matrix van Perlot & Hoogeveen bepaald worden. Doel van dit hoofdstuk is op de eerste plaats de ontwikkelingen in Brazilië uiteen te zetten en te verklaren. Daarnaast heeft het ook tot doel inzicht te geven in de verschillende elementen van staat- en

marktkapitalisme en hoe het proces verloopt van het ene naar het andere systeem.

2. Theorie: Staatskapitalisme en marktkapitalisme

2.1 Markt of staat: regulering, buitenlands beleid en ideologie

Met de centrale vraag of Brazilië zich heeft ontwikkeld van een staatsgedreven tot een marktgedreven speler rijst vanzelfsprekend de vraag op wat beide typen spelers precies inhouden. In de studie van Hoogeveen en Perlot wordt een aantal kenmerken op een rijtje gezet. Een typisch marktgedreven land omvat de volgende kenmerken:8

 Overheidsbeleid is georiënteerd op het bereiken van economische efficiëntie;  Kostenvoordelen gaan naar de consument;

 Economische drijfveren bepalen het staatsgedrag;

 Het doel van samenwerking in bilateraal verband, dan wel multilateraal verband is om nationale economische belangen te dienen;

 Energiebedrijven worden gestimuleerd om economische efficiëntie te maximaliseren;

Kortom het bereiken van absolute welvaarts-maximalisatie staat voor de overheid centraal. Om onze eerste deelvraag dus te kunnen beantwoorden, moeten we kijken in

hoeverre Brazilië aan deze kenmerken voldoet of is gaan voldoen. Deze kenmerken kunnen in drie onderdelen worden verdeeld: Allereerst de inrichting van de thuismarkt, daarnaast het buitenlandsbeleid en tot slot de achterliggende drijfveren van de overheid. Hier tegenover staan logischerwijs de kenmerken van een staatsgedreven land:9

 Overheidsbeleid is georiënteerd op het bereiken van nationaal-strategische belangen;  Kostenvoordelen gaan naar de staat;10

 Politiek/strategische drijfveren bepalen staatsgedrag;

 Het doel van samenwerking in bilateraal verband, dan wel multilateraal verband is om nationale politiek-strategische belangen te dienen;

 Energiebedrijven vormen een vehikel voor nationale belangen, zoals het garanderen van zekerheid van aanbod/vraag;

In dit geval is dus relatieve machts-maximalisatie voor het land ten opzichte van andere (statelijke) actoren de doorslaggevende drijfveer. Als beginpunt van de analyse moet dus eerst

8

Femke Hoogeveen en Wilburt Perlot, „Tomorrow‟s mores: The international system´, p. 19-21

9

Ibidem, p. 19-20, 22

10

Kostenvoordelen kunnen ook ten behoeve van het milieu worden herverdeeld (compensatie voor CO2 bijv.).

worden gekeken in hoeverre het Brazilië van vóór President Cardoso hieraan voldeed, om vast te stellen of en hoe dit sindsdien veranderd is. Om dit te operationaliseren zal er dus concreet gekeken moeten worden naar het drietal genoemde aspecten.

Allereerst moet gekeken worden naar de structuur en regulering van de eigen

energiesector. Deze is belangrijk voor de inrichting van de internationale energiemarkt, omdat het ook als basis kan dienen voor het buitenlands beleid; wanneer Brazilië openstaat voor buitenlandse private ondernemingen zullen zij dit in het buitenland voor hun energiebedrijven des te wenselijker achten. Ook kan het model en eventuele hervormingen als voorbeeld dienen voor andere landen die gelijksoortige energiesectoren hebben of ideologisch verwant met Brazilië zijn. Bij de inrichting van de energiemarkt kan de staat variëren tussen

verschillende strategieën. Deze worden hier in een notendop toegelicht, maar zullen verder in het hoofdstuk specifiek voor de energiesector worden uitgewerkt. Allereerst kan de staat absolute controle nemen over de energiesector. De sector is in bezit van en wordt besuurt door de overheid zelf. Een minder gecontroleerde rol, is wanneer de staat een aansturende rol inneemt. Het geeft bedrijven in de sector enige operationele vrijheid, maar deze blijft altijd ondergeschikt aan de grotere strategische doelen van de staat. Een andere vorm is wanneer de staat slechts een faciliterende rol speelt. Het helpt de energiesector middels subsidies of belastingkortingen op gang te komen en zich te ontwikkelen in de voor de staat gewenste richting. Individuele bedrijven krijgen hierbij wel de vrijheid om ernaast hun eigen doelen na te streven die niet altijd één op één met die van de staat gelijk lopen. Tot slot kan de staat slechts als regulator optreden, waarbij het zorgt dat concurrentie eerlijk verloopt en bedrijven zich aan milieu- en veiligheidseisen houden. Strategische keuzes laat men aan de markt over om tot het efficiëntste resultaat te komen. Overigens kan er ook voor een volledige

laissez-faire strategie gekozen worden, waarbij ook bovengenoemde voorbeelden aan de markt

overgelaten worden. De staat handhaaft hier enkel de eigendomsrechten en voorziet in publieke goederen die niet door de markt geleverd kunnen worden.11 Een absolute vorm hiervan is echter, zeker in de energiesector, zeer zeldzaam.Van bovengenoemde vormen bestaan natuurlijk vele voorbeelden van tussenvormen of verschillen binnen specifieke onderdelen van de sector. Zo kan bijvoorbeeld de biomassa -industrie geheel privaat zijn en de olieindustrie door de staat gecontroleerd.

Daarnaast bepaalt het buitenland de positie van een land als staat- of marktgedreven speler. In dit geval is dat vooral het economische beleid gericht op de internationale

11

energiepositie. De middelen die voor economische diplomatie bestaan kunnen langs de gegeven staat-markt lijn worden gelegd:12

De mate waarin de Braziliaanse overheid gebruikt maakt van bovenstaande typen economische diplomatie vormt een middel om zo te kunnen bepalen hoe marktgedreven Brazilië is. Naast het economische buitenland beleid, zal ook gekeken worden welke politiek-ideologische waarden naar buiten toe worden uitgedragen en dus in welke richting Brazilië de internationale energiemarkt probeert te bewegen. Dit zal ook in hoofdstuk 2 en 3 verder uitgewerkt worden.

Tot slot is de ideologie of filosofie van de regering van belang om de drijfveren vast te stellen. Zo kan bekekenen worden in welke richting zij het land zowel in het binnenland als buitenland proberen te bewegen. Daarnaast helpt het bij politieke keuzes van de staat

onderscheid te maken tussen middel en doel. Dit onderscheid komt in de volgende paragraaf aan bod.

2.2 Doel en Middel

Met de in de vorige paragraaf gegeven kenmerken komt tegelijk een schijnbaar lastig onderscheid naar boven: Omdat de economische en politiek-strategische doelstellingen geregeld een overlap kennen, is het belangrijk deze helder uit elkaar te halen. 13 Het is daarom zaak om doel en middel uit elkaar te houden, omdat het vanzelfsprekend kan voorkomen dat de markt als mechanisme (of een marktspelers) wordt gebruikt om politieke doelen te bereiken. Een voorbeeld hiervan is de aanleg van de North Stream gasleiding door Gazprom door de Oostzee, om op die manier politiek riskante transitlanden zoals de Oekraïne te omzeilen en zo politiek minder kwetsbaar te zijn ten opzichte van zijn buurlanden. Een ander voorbeeld is Sonatrach, het Algerijnse nationale olieconcern, die door de overheid wordt gebruikt om kunstmatig werkgelegenheid te creëren en overheidsinkomsten te genereren ten koste van de economische efficiëntie van het bedrijf. Een veel gebruikte term voor landen die

12

Maaike Okano-Heijmans, „Hantering van het begrip economische diplomatie‟, Internationale Spectator, Jaargang 64 nr.2, (februari 2010), p. 73-74 13 Ibidem, p. 73 Welvaartdimensie Commerciële Diplomatie Handels-Diplomatie Financiële

veelal gebruik maken van marktspelers of mechanismes met als doel de verbetering van de politiek-strategische positie worden met „staatskapitalisme‟ aangeduid.14

Ook een omgekeerde situatie is mogelijk, waarbij staatsinvloed wordt gebruikt om de economische positie van het land of de bedrijven die in het land hun oorsprong kennen te verbeteren. Politieke (en militaire) steun van de Verenigde Staten voor Saoedi-Arabië is een voorbeeld van het gebruik van politiek(-militaire) middelen voor economische doeleinden. Door middel en doel bij overheidsbeleid goed uit elkaar te houden kan er een beter beeld gegeven worden van hun invloed op de mores van de internationale energiemarkt.

3. Het proces: Van staats- tot marktgedreven

3.1 Uiteenzetting kenmerken

Hoe zouden de ontwikkelingen er in Brazilië uitzien, wanneer de eerste deelvraag positief beantwoord zou moeten worden? Als beginpunt zou Brazilië, aan het begin van President Cardoso‟s presidentschap, de kenmerken moeten bevatten zoals beschreven aan het begin van deze paragraaf door Hoogeveen en Perlot. Allereerst zou het overheidsbeleid georiënteerd moeten zijn op het bereiken van nationaal-strategische belangen. Het binnenland beleid is er dus op gericht de energiesector een aantal politieke belangen te laten dienen. Deze hoeven niet noodzakelijk overeen te komen met de economische belangen van de industrie en/of consument.

Zo kan de industrie worden gebruikt als symbool van nationalisme; steun van de bevolking aan de regering hangt dan af van de mate waarin het bedrijf wordt gezien als een

agent die dient om de sociale en economische positie van het land als geheel te verbeteren in

plaats van private belangen in binnen- en vooral buitenland.15

Wanneer de energiesector als agent van de staat opereert, kan de controle door de staat op verschillende vormen en gradaties plaatsvinden. Zo kunnen ze volledig of in meerderheid van aandelen in bezit zijn van de staat, simpelweg een staatsbedrijf dus

(State-Owned Enterprise, SOE). In de energiesector worden deze bedrijven met National Oil Companies (NOC) aangeduid. Een subtielere vorm is die van de semi-SOE, in welke de staat

niet de volledige, maar wel feitelijke controle over een bedrijf heeft. Door een dusdanige groot deel van de aandelen te bezitten, is de steun van de staat noodzakelijk bij alle cruciale

14

Ian Bremmer, „The Return of State Capitalism‟, Survival, (2008), p. 55-64

15

beslissingen. Dit kan ook in de vorm zijn van bezit van een meerderheid van stemaandelen of het in Nederland zo bekende gouden aandeel (aandeel met vetorecht). Hoewel de controle bij deze voorgaande twee voorbeelden evident en officieel is, bestaat er ook nog een derde vorm: het private, maar door de staat begunstigde, bedrijf (Privately-Owned Enterprise, POE). In dit geval krijgt het bedrijf een voorkeursbehandeling ten opzichte van zijn binnenlandse en buitenlandse concurrenten.16 Deze voorkeursbehandeling kan bestaan uit bijvoorbeeld gunstige kredietverlening, belastingvoordelen of subsidies. De tegenprestatie van het bedrijf bestaat uit steun aan de overheid en het aanpassen van zijn beleid aan de strategische belangen van de staat in binnen- en buitenland.

Een strategisch doel kan bijvoorbeeld het creëren van werkgelegenheid door de energiesector zijn, welke normaliter kapitaalintensief in plaats van arbeidsintensief is. Efficiëntie van het energiebedrijf wordt ondergeschikt gemaakt aan het doel om banen te creëren.17 Een goed voorbeeld hiervan is Algerije, waar het staatsbedrijf Sonatrach diende om de jonge bevolking, welke een potentieel vormde voor radicaal islamisme, werk te

verschaffen en zo afhankelijk te houden van het zittende seculiere regime.18 Patronage ten koste van meritocratie is hierbij dan ook een veel voorkomend bijverschijnsel; de politieke elite plaatst de hun gunstig gezinde achterban in belangrijke posities in de strategische sectoren, zoals de energie-industrie. Een voorbeeld hiervan is bijvoorbeeld de vervanging door Ahmadinejad op hoge posities binnen de Iranese staatsoliebedrijf NIOC om de greep op de belangrijkste inkomstenbron van de staat te vergroten.19 Het is dan ook niet verwonderlijk dat in staatskapitalistische landen degenen die het land besturen en die de energie-industrie leiden vaak door elkaar heen lopen. Ruslands Dmitri Medvedev de voormalig voorzitter van Gazprom en de huidige President van Rusland is daarvan misschien wel het bekendste voorbeeld.20

Tot slot is het subsidiëren van energieprijzen een veel voorkomend verschijnsel in staatsgedreven landen. NOC‟s worden geacht een lagere prijs voor de eigen bevolking te rekenen dan zij op de internationale markt kunnen krijgen door te exporteren. Dit om met het bezit van energiebronnen, de energievoorziening ook betaalbaar voor de lagere inkomens te houden. Dit kan voor veel landen begrijpelijkerwijs een belangrijk motief zijn om de publieke

16

Ian Bremmer, „State capitalism coming of age,‟ Foreign Affairs, Vol.88, Nr. 3, p.

17

Peter Hartley and Kenneth B. Medlock, „A model of the operation and development of a National Oil Company‟, James A. Baker III Institute, (2007), p.45-47

18

John P. Entelis, „Sonatrach: The Political Economy of an Algerian state institution‟, Middle East Journal, Volume 53, Nr. 1, (1999), p. 11

19

Brumberg, „The National Iranian Oil Company in Iranian politics‟, p. 23-26

20

opinie gunstig te stemmen. Hoge energieprijzen in een land dat beschikt over enorme energiereserves valt voor beleidsmakers vanzelfsprekend moeilijk uit te leggen aan het publiek. Er zijn echter twee belangrijke negatieve effecten van dit beleid: Allereerst kan de subsidiëring zeer kostbaar worden en zwaar drukken op de begroting van de overheid, zeker in tijden van hoge olieprijzen. Daarnaast neemt het de stimulans weg om efficiënt met energie om te gaan. Landen als Rusland en Saoedi-Arabië staan dan ook bekend om hun inefficiënt gebruik van energie per capita of in verhouding met hun Bruto Nationaal Product. Het inefficiënt gebruik kan daardoor de voordelen van een lagere energieprijs voor consumenten vaak grotendeels teniet doen.

Hiermee komen we op het tweede kenmerk voor een staatsgedreven speler van Hoogeveen en Perlot: De kostenvoordelen van energie gaan naar de staat. De inkomsten gegenereerd uit de winning van energiebronnen gaan dus naar de staat. Wanneer deze inkomsten het budget van de staat domineren, spreekt men ook wel van een rentier state. Deze inkomsten maken het vaak mogelijk kostbare programma‟s te financieren zonder daarvoor de nodige belastingen te hoeven heffen. Het gevaar schuilt er echter wel in dat het staatsbudget voor een groot gedeelte afhankelijk wordt van energie-inkomsten en dus

kwetsbaar is voor fluctuerende wereldprijzen.21 Deze inkomsten in de handen van de publieke sector betekenen gelijk ook een belangrijke machtsbron voor de staat ten opzichte van de samenleving, de economie en andere staten. 22

Dit brengt ons vervolgens op het derde kenmerk van Perlot en Hoogeveen: Het doel van samenwerking in bilateraal of multilateraal verband is om nationale politiek-strategische belangen te dienen. Zoals paragraaf 2.1 te zien was kan dit zich op verschillende manieren en gradaties uiten. Bij een staatsgedreven land zullen stimulansen en sancties in verschillende vormen het belangrijkste onderdeel van de buitenlandse politiek vormen met als doel er in relatieve macht op vooruit te gaan ten opzichte van andere staten. Bij een marktgedreven staat zullen eerder de commerciële en handelsdiplomatie de boventoon voeren.

Allereerst zullen staatsgedreven landen eerder geneigd zijn hun markt af te schermen. Met markt worden hier alle onderdelen van de value chain bedoeld: Van de ontdekking en winning van energiebronnen tot aan de levering aan consumenten. Het belangrijkste

onderdeel hierbij is wel het upstream gedeelte oftewel de ontdekking en winning van de bron, omdat dit het meest strategische en kapitaalintensieve deel is bij de winning van fossiele

21

Rolando Fuentes, „Mexico‟s energy dilemma: resource nationalism vs. market liberalization‟, Oxford Institute for Energy Studies, (2007), p.2

22

brandstoffen. Voorrang of zelfs een exclusieve monopolie wordt gegeven aan eigen

energiebedrijven in een staatsgedreven systeem. In veel energie nationalistische staten, zoals Mexico en Algerije, is dit monopolie expliciet in een Olie-wet (Hydrocarbon Law) bepaald. Buitenlandse bedrijven krijgen dan enkel in zeer beperkte mate toegang tot de markt en vaak enkel voor minderheidsbelangen. Het doel van de staat is zowel technologisch als kapitaal onafhankelijk te worden van buitenlandse partijen en daardoor een sterkere en onafhankelijke positie te hebben naar buiten toe.

Daarnaast worden door staatsgedreven regeringen internationale samenwerking en projecten op het gebied van energie primair op het politiek-strategisch nut beoordeeld en komen de economische belangen op een tweede plaats te staan. Zo kan samenwerking van de eigen NOC met andere NOC‟s gebaseerd zijn op politiek-symbolische overwegingen in plaats van technisch of economisch aanvullende eigenschappen.23 Daarnaast kan er kapitaal of technologische uitwisseling plaatsvinden tussen NOC‟s die logischer zijn vanuit strategisch dan economisch oogpunt. Samenwerking tussen Gazprom en Sonatrach, belangrijke

concurrenten op de Europese gasmarkt zou voor beide partijen gunstig kunnen zijn.

Één stap verder is het gebruik van energiebronnen of bedrijven als politiek wapen of dreiging tot gebruik ervan. Het olie-embargo tegen onder andere de Verenigde Staten en Nederland door de OAPEC (de Arabische OPEC-leden plus Egypte, Syrië en Tunesië) ten tijde van de Yom Kippoer-oorlog is daarvan wel het bekendste voorbeeld.24 Een meer recent voorbeeld is ook de afsluiting van de Oekraïne door Rusland van aardgas, welke volgens sommigen niet alleen een economisch motief heeft, maar dit ook als een politiek gedreven daad interpreteren. Zo zou het conflict niet enkel voortkomen uit de grote achterstallige betalingen van de Oekraïne die een beneden marktconforme prijs voor zijn gas betaalde, maar dat dit ook een politiek signaal was naar het pro-Europese regime in de Oekraïne en een afbakening van de Russische natuurlijke invloedssfeer ten opzichte van de EU en NAVO.25 Overigens moet worden opgemerkt dat het zogenaamde gebruik van energie als wapen niet geheel buiten discussie staat. Terecht wordt opgemerkt dat de afhankelijkheid bij

energiehandel vaak wederzijds is of negatieve lange termijn gevolgen kan hebben voor de dreigende energie-exporteur door een breuk in vertrouwen, met een vlucht door de

23

Baker Institute Policy Report 35, „The changing role of national oil companies in international energy markets‟, James A. Baker III Institute, (2007), p. 10-11

24

Daniel Yergin, The Prize. The epic quest for oil, money and power, (1991), p. 588-597

25

consumerende landen naar alternatieven.26,27 Het gebruik van energie als politiek wapen kan onder de categorie „sancties‟ geplaatst worden op de welvaart-machtslijn getoond in paragraaf 2.1 en behoort dus tot het uiterste in het staats/machtsgedreven spectrum. Een andere manier om energiebronnen als politiek wapen te gebruiken is door ze juist goedkoop of kostenloos te leveren aan bevriende landen om zo politieke invloed te verwerven in het buitenland.

Venezuela is met goedkope olieleveringen aan arme landen in de regio daarvan een goed voorbeeld. Dit zal ook verder besproken worden in hoofdstuk 3.

Tot slot zal de staat een actieve rol spelen in de buitenlandse projecten van hun NOC‟s om zo toegang te krijgen tot buitenlandse energiebronnen of markten. Dit kan variëren van diplomatieke druk tot het geven van voordelige leningen, aanleg van infrastructuur of het toekennen van donorgelden aan landen waar de NOC toegang probeert te krijgen. De steun van de Chinese staat aan Chinese NOC‟s in Afrika is een bekende ontwikkeling.

Ook wordt door Ian Bremmer, een vooraanstaand onderzoeker die een globale trend richting staatskapitalisme signaleert, ook het bestaan en groeien van Sovereign Wealth

Funds(SWF) genoemd als onderdeel van de opkomst van staatskapitalisme. Deze zogenaamde SWF‟s zijn kapitaal surplus als resultaat van energiebaten (olie en gasbaten) welke door de staat opnieuw geïnvesteerd worden in andere delen van de globale economie. Door het gebrek aan transparantie van deze SWF‟s kunnen staten een belangrijk aandeel krijgen in

buitenlandse bedrijven en zo ook invloed. Door de snelle groei van deze SWF‟s ziet Bremmer het gevaar dat ook andere delen van de globale economie onder controle van staatsgedreven landen komen te staan. Niet alleen veel landen in he Midden-Oosten kennen deze SWF‟s, maar ook een land als Noorwegen.28 Belangrijk verschil is echter de transparantie waarmee ze beheert worden en de wettelijke vereisten die er voor de overheid bestaan om deze fondsen te kunnen gebruiken. Hoewel Brazilië niet over een SWF beschikt, is het de moeite waard dit fenomeen te vermelden, omdat het een belangrijk onderdeel kan zijn van toenemende controle door staten binnen de globale economie. Dit staatskapitalisme kan dan weer gevolgen hebben voor hoe het economische systeem functioneert aangezien economische doelen ondergeschikt kunnen raken aan de politieke.

Het laatste punt van Hoogeveen en Perlot zegt dat politiek/strategische drijfveren het staatsgedrag bepalen. De gemene deler in de bovenstaande kenmerken van een

26

Chritoph Tönjes & Jaques de Jong, „Perspectives on security of supply on European natural gas markets‟, (2007), p. 11-12

27

Dit kan zijn door op zoek te gaan naar andere leveranciers, gebruik te maken van ander soort energiebronnen of een grotere focus op energieconservering te leggen.

28

staatsgedreven land zijn het gebruik van de energiesector om zowel intern als extern de machtspositie van de staat te maximaliseren ten opzichte van andere spelers. Beleidsbepalers kunnen voor het bereiken van dit doel wel gebruik maken van marktspelers en mechanismen, maar zolang deze de strategische doelen van de staat dienen. Met name in strategische

belangrijke sectoren zoals energie, behoudt de staat dus een zeer activistische en controlerende houding.

Alle bovengenoemde elementen en voorbeelden laten zien hoe de staat invloed kan hebben op verschillende energiespelers en zo ook op de internationale energiemarkt en zijn mores. Wanneer de internationale energiemarkt gedomineerd zou worden door staatsgedreven spelers heeft dit ook consequenties voor IOC‟s en marktgedreven landen. Zij zullen dan rekening moeten houden met de belangen en de wijze van zaken doen door NOC‟s en

staatsgedreven landen. De analyse van de genoemde elementen zal zich toespitsen op diegene die direct het belangrijkste zijn voor de internationale energiemarkt. Zo is het efficiënt

organiseren van de werkgelegenheid minder dan de aard van de bedrijven (NOC/IOC) of de inrichting van de markt voor het beantwoorden van onze hoofdvraag over de internationale energiemarkt.

3.2 Proces naar een marktgedreven land

Uit bovenstaande kenmerken blijken impliciet zowel de voor- als nadelen voor een staatsgedreven land en energiesector. Er kunnen dan ook verschillende aanleidingen zijn waarom een land zich ontwikkelt van een staatsgedreven naar een marktgedreven land of andersom. Zo kan de financiële ondersteuning van de energie een hoge tol eisen op de staatsbegroting, zeker wanneer deze veroorzaakt is door inefficiëntie en corruptie. Ook kan het zijn dat staatsbedrijven geen of beperkt toegang krijgen tot andere markten omdat ze door andere landen worden gezien als agenten van de controlerende staat. De „Gazprom clausule‟ van de Europese Unie is een voorbeeld van zo‟n beperking. Deze voorkomt dat Gazprom een meerderheidsaandeel kan krijgen in verschillende onderdelen van de energiesector binnen de EU.29 Ook kan het zijn om te voorkomen dat binnenlandse politieke rivaliteiten uitgevochten worden binnen of door middel van de lucratieve energiebedrijven, wat de nodige schade kan toebrengen aan beide instituties. Tot slot kan ook uit leveringszekerheid oogpunt besloten worden tot liberalisatie van de markt. Wanneer er onvoldoende kapitaal en technologie in eigen land aanwezig is om te investeren in de eigen energiesector, kan liberalisatie een

29

uitkomst zijn. Dit is vaak het geval na een periode van lage olieprijzen, waardoor de hoge investeringen om de productie op lange termijn op peil te houden, onbetaalbaar worden voor de overheid. Ook zijn bij lage olieprijzen de commerciële en non-commerciële doelstellingen van NOC‟s en hun regeringen steeds moeilijker te combineren. Ongeacht de vele

Staatskapitalisme

Binnenland Buitenland Ideologie/drijfveren

1. (Energie) Nationalisme

2. Bedrijven onder controle staat

3. Energie-inkomsten vormen spil in overheid budget (rentier state)

4. Werkgelegenheid creatie

5. Prijscontrole door staat

6. Verwevenheid beleid en bestuurders industrie en overheid

7. Staatsmonopolie/oligopolie

1. Afscherming eigen markt van buitenlandse partijen

2. Strategisch partnerschap

3. Energie als politiek wapen

4. Diplomatieke steun aan oliesector voor politieke doeleinden

5. (Sovereign Wealth Funds)

Staat zorgt voor beste

uitkomsten voor land als geheel

Markt mechanismes en spelers staan ten dienste van de staat

Energiesector als verlengstuk van buitenlandsbeleid van de staat

Marktkapitalisme

Binnenland Buitenland Ideologie/drijfveren

1. Energiesector politiek neutraal

2. Bedrijven in private handen

3. Energie-inkomsten (grotendeels) in private handen

4. Economisch efficiënte werkgelegenheid

5. Energie prijzen marktconform

6. Energie sector en overheid zijn gescheiden instituties

7. Vrije toegang tot de markt voor andere binnen en buitenlandse spelers, regulator neutrale arbiter

1. Vrije toegang tot binnenlandse markt voor buitenlandse partijen

2. Economische partnerschap

3. Energie buiten controle individuele staat

4. Diplomatieke steun enkel als economische garantie

Marktwerking bevorderd de algemene welvaart van de samenleving

Ontkoppeling van staat en economie maakt beide sectoren efficiënter

Overheid alleen actief om goede marktcondities te scheppen; volledige concurrentie, onderhoud infrastructuur

Transitie

Binnenland Buitenland Ideologie/drijfveren

1. Afbouwen nationalistische gevoelens rond energiesector

2. Privatisering bedrijven

3. Overdragen energie-inkomsten van publieke naar private sector

4. Compenseren belangengroepen

5. Afbouwen

energiesubsidies/belastingen voor marktconforme prijzen

6. Depolitiseren benoemingen in sector

7. Liberalisering interne energiemarkt, oprichting regulerende instantie

1. Afbouwen monopolies en heffingen

2. Ontkoppeling economische & politieke doelstellingen van de energiesector

3. Depolitisering van gebruik energie naar buiten toe

4. Enkel diplomatieke steun voor commerciële doeleinden

Tegengaan inefficiëntie

Ontkoppeling van staat en bedrijfsleven, tegengaan corruptie

Toegang tot buitenlandse markten

Begrotingstekort dichten

4. ‘O Petroleo e Nosso!’; Braziliaans energienationalisme in historische context

Als beginpunt van de moderne Braziliaanse energiegeschiedenis kan het jaar 1953 worden genomen. Dit is het jaar waarin het staatsbedrijf Petrobras werd opgericht als resultaat van toenemend nationalisme rondom de eigen bodemschatten, waaronder ook olie, in de voorgaande decennia.30 Brazilië was hiermee samen met Iran en Mexico een van de

voorlopers met de oprichting van een nationaal oliebedrijf (NOC), waarbij de energiesector een belangrijk symbool vormde voor nationalisme en onafhankelijkheid.31 Dit leidde in tegenstelling tot de twee andere landen niet tot heftige schokken in de internationale politiek, gezien het feit dat het belang van de Braziliaanse energiesector internationaal als zeer beperkt werd beschouwd en het hier om een olie importerend land ging.

Petrobras werd verantwoordelijk gemaakt om Brazilië onafhankelijk te maken voor zijn energievoorziening. Zij kreeg hierbij het monopolie voor de ontdekking en productie van fossiele brandstoffen op Braziliaanse bodem. Raffinage en distributie bleef wel open voor andere, ook buitenlandse, spelers. 32 De oprichting van Petrobras vormde een cruciaal onderdeel van de naar binnen gerichte staatsgedreven industrialisatiestrategie van de Braziliaanse overheid, met als doel het land onafhankelijk te maken van buitenlandse

energieleveringen.33 Deze nationale onderneming diende niet enkel om de fiscale tekorten van de overheid terug te dringen, maar fungeerde ook als belangrijk symbool van nationalisme en onafhankelijkheid. De populaire nationalistische kreet „O Petroleo e Nosso!‟ („de Olie is van Ons!‟) stammend uit deze tijd, geeft aan hoe gevoelig het gebruik van energiebronnen destijds lag en nu nog steeds ligt bij het publiek en beleidsmakers.3435

De daaropvolgende decennia werden gekenmerkt door autoritaire regimes die experimenteerden met verschillende maatregelen om de inflatie als gevolg van fiscale tekorten door olie-import en ook de onzekerheid van levering van brandstof tegen te gaan. Illustratief hiervoor is de invoering van alcohol als brandstof voor de transportsector, het

30

Fábio Brandão, „The Petrobras monopoly and the regulation of oil prices in Brazil‟, Oxford Institute for Energy Studies, (1998), p. 13-21

31

Yergin, Daniel, The Prize. The epic quest for oil, money and power, (1991), p. 271-277, 450-472

32

De energiesector wordt traditioneel in drie delen onderverdeeld: Upstream, de ontdekking en winning van olie en gas, midstream, de raffinage en transport en downstream welke de distributie en marketing omvat.

33

Lael Brainard en Leonardo Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower? Understanding Brazil’s changing role in the global economy, (2009), p. 209-210

34

Steven W. Lewis, „Deregulating and privatizing Brazil‟s oil and gas sector‟, James A. Baker III Institute, (2004), p. 1

35

programma genaamd „ProAlcool‟.36

Directe aanleiding hiervoor was de oliecrisis als gevolg van het OPEC embargo in 1973-1974 met als resultaat explosief stijgende olieprijzen. Het inzetten van de wijdverbreide suikerplantages voor de productie van alcohol moest hiervoor een oplossing brengen, maar werd begin jaren negentig alweer beëindigd door de inmiddels voortdurende lage stand van de olieprijs gedurende de jaren 80 en begin 90. Hierdoor was het programma niet langer economisch rendabel.37

Hoewel het experiment uiteindelijk dus geen blijvend succes bleek, kunnen er uit dit programma voor de toekomst wel drie belangrijke conclusies worden getrokken: Allereerst kenmerkte deze periode de activistische houding van de Braziliaanse regering in hun

zoektocht naar energieonafhankelijkheid, daar het gehele programma georganiseerd,

gefinancierd en gereguleerd werd door de overheid. Daarnaast toonde het de kwetsbaarheid van economieën van ontwikkelende landen zoals Brazilië om hun economische groei in stand te houden ten tijde van internationale instabiliteit en sterk fluctuerende energieprijzen. Het noopte de Braziliaanse overheid om vroegtijdig over te gaan tot een grote mobilisatie van politieke, institutionele, financiële en technologische middelen om de Braziliaanse strategie van industrialisatie te beschermen.38 Tot slot vormde het een belangrijk leerproces voor de latere (her-)ontwikkeling van de Braziliaanse biomassa-industrie.

Naast deze gebeurtenissen bleven grote successen, in de vorm van grote olievondsten, voor Petrobras lange tijd uit en bleef zo de binnenlandse productie van olie zeer beperkt. Enig belangrijk succes was de ontwikkeling van technologische kennis en ervaring in

diepzeeboringen door activiteiten in de Golf van Mexico in samenwerking met de technische faculteiten van Braziliaanse universiteiten.39 Deze kapitaalintensieve activiteiten waren echter moeilijk economisch rendabel te houden in een omgeving met lage internationale olieprijzen.

De jaren 80 werden gekenmerkt door de grote begrotingstekorten, mede veroorzaakt door de verliesmakende staatsbedrijven waaronder Petrobras. Dit had alles te maken met de strategie van Importsubstitutie industrialisatie die de overheid al enige deccenia hanteerde. Omdat overheidssubsidies en beperkte toegang tot de markt voor buitenlandse bedrijven door handelsbarrières niet gecombineerd werd met exportdoelstellingen, bleven de staatbedrijven inefficiënt werken. Succesvoller waren de landen die wel op tijd overgingen op exportgeleide

36

Brandão, The Petrobras monopoly, p. 7-11

37

http://www.mct.gov.br/clima/ingles/comunic_old/alcohol.htm#Index (Geraadpleegd 05-03-2010)

38

Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 27

39

groei, zoals bij Aziatische NIC‟s (Newly Industrialized Countries) het geval was.40 De handelstekorten leidde door de vaste wisselkoers tot hyperinflatie en zorgde voor een nagenoeg stilvallen van economische groei (Zie figuur 1 en 3).

Braziliaanse inflatie 1980-2008 0,0 500,0 1.000,0 1.500,0 2.000,0 2.500,0 3.000,0 3.500,0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Inflatie%

Figuur 1: Inflatie Brazilië Bron: IMF World Economic Outlook Database 2010

Figuur 2: Inflatie Brazilië vanaf Real plan Bron: IMF World Economic Outlook Database 2010

40

Figuur 2: Buitenlandse handelsbalans (in percentage van het BBP)

Bron: Antonio Dias Leite , Energy in Brazil: Towards renewable energy dominated system, (2009), p. 35

De Braziliaanse energiegeschiedenis kenmerkt zich dus door een traditioneel activistische overheid die zijn energie sector centraal zet om politiek-strategische doelen zoals

energieonafhankelijkheid na te streven. Tegelijkertijd bleken deze activiteiten vaak zeer kostbaar en kwamen dus met een economische prijs. De chronische inflatie en

begrotingstekorten, resulterend in economische stagnatie, noopte tot het heroriënteren van de Braziliaanse strategie. Bij deze heroriëntatie kon de overheid echter wel gebruik maken van de in het verleden behaalde successen, zoals de mobilisatie van universiteiten voor technische innovatie op het gebied van biobrandstof en diepzeeboringen.

Als we deze ontwikkelingen naast de kenmerken uit de vorige paragraaf zetten, kan worden geconcludeerd dat Brazilië in deze periode als een zeer staatsgedreven land getypeerd kan worden. Het staatsbedrijf Petrobras had een monopolie voor de winning van olie,

5. President Fernando Henrique Cardoso, 1995-2003: ‘Privatisering door deprivatisering’

Tegen deze achtergrond ontstond er een groeiend besef in Brazilië dat een nieuwe koers noodzakelijk was om zich te kunnen ontwikkelen tot een economische grootmacht. In deze paragraaf zal er worden gekeken hoe achtereenvolgens de interne structuur, het buitenland beleid en ideologie van Brazilië veranderde

5.1. Binnenlandse structuur energiesector

Bij zijn aantreden op 1 januari 1995 had Cardoso tot doel een breed programma van privatisering verder door te voeren, welke hij als Minister van Financiën onder voorganger President Collor begin jaren 90 had ingezet. Dit programma, het zogenaamde Real Plan, had tot doel om de aanhoudende inflatie tegen te gaan. De bron van de inflatie, de grote tekorten van de overheid, werden grotendeels veroorzaakt door de grote kostbare staatsbedrijven. Devaluatie van de munt, structurele economische hervormingen en privatisering moesten daarom van Brazilië weer een economisch stabiel en welvarend land maken. De resultaten volgden spoedig; was de Braziliaanse inflatie in 1994 nog 2000%, deze was gereduceerd tot 3% in 1998, zie figuur 2.41 Met de inflatie onder controle en structurele economische

hervormingen begon Brazilië een sterke economische groei te kennen en was het in staat privaat kapitaal uit binnen- en buitenland te halen voor de energiesector.42

Dit nieuwe plan stuitte echter in een vroeg stadium al op weerstand bij militairen en gepensioneerde ingenieurs uit de energie sector en resulteerde in twee grote stakingen in 1994 en 1995. Beiden waren echter onsuccesvol en vormde een vroege symbolische overwinning voor de nieuwe regering van Cardoso en zijn plannen om de economie en energiesector te liberaliseren.43

De aanname van de Braziliaanse Olie Investeringswet in 1997 betekende de liberalisering van de energiesector. De regulering van exploratie- en productierechten kwam hiermee in handen van het Nationale Petroleum Agentschap (ANP) en beëindigde daarmee Petrobras‟ monopolie op de Braziliaanse markt.44 Daarnaast moest er door middel van binnenlandse maar ook buitenlandse investeerders meer competitie komen op de energiemarkt. Tot slot

41

„Critical issues in Brazil‟s energy sector‟, James A. Baker III Institute, (2004), p.3-5

42

Ibidem p.5

43

Lewis, Deregulating and privatizing, p.17

44

beperkte deze wet het staatsbelang in Petrobras tot 51 procent van de aandelen.45 Het eerste liberalisatieproces werd in januari 2002 voltooid met de opheffing van prijscontrole op olie en de verwijdering van Petrobras‟ monopolie op de import van olieproducten.46

Ondanks deze duidelijke ontwikkelingen richting een meer marktgedreven beleid in het binnenland, moet er een aantal kritische punten worden toegevoegd. Zo bleef de meerderheid van de preferente aandelen van Petrobras in handen van de staat en behield dus de controle over dit bedrijf als semi-SOE. Buiten de operationele vrijheid die Petrobras kreeg, bleef de strategische autonomie afhankelijk van de mate waarin de staat zijn invloed wenste aan te wenden. Daarnaast bleef Petrobras ondanks de liberalisatie van de markt een dominant aantal houden in alle energiesectoren van de nationale markt. Zo controleerde het nog steeds 95 procent van de ruwe olieproductie.47 Daarentegen werd een toenemend aantal licenties voor de exploratie naar olie door het ANP toegekend aan private ondernemingen zonder inmenging van Petrobras met als hoogtepunt 65 % van alle licenties in 2000.48

Met de liberalisering van de Braziliaanse markt ontstond ook een nieuwe soort publieke actor op de markt, de regulator ANP. Hier schuilt echter het gevaar dat door de nog steeds dominante positie van de semi-SOE Petrobras dat deze regulator niet naar behoren

functioneert en er dus geen sprake is van een feitelijke vrije en eerlijke toegang tot de markt. Dit gevaar schuilt in twee elementen: Allereerst de mate waarin de regulator financieel en operationeel onafhankelijk van de centrale overheid zijn werk kan doen en ten tweede of de regulator en de (semi-)SOE elkaar niet beïnvloeden en de eerstgenoemde niet gecorrumpeerd is door de laatste.49 Maar bij de verdeling van belangrijke licenties van zowel de winning van olie en de distributie van brandstof werd deze als eerlijk beschouwd en versterkte competitie op de markten. Op de gasleveranties afkomstig uit Bolivia kwamen wel kritieken dat er te weinig pogingen waren gedaan om nieuwe marktspelers bij de bieding op licenties te betrekken. Dit omdat de operator van de gasleiding tussen Brazilië en Bolivia enkel

voldoende capaciteit bouwde om verplichtingen aan Petrobras te kunnen voldoen. Hierdoor was het voor andere partijen niet mogelijk toegang te krijgen tot gasleveranties uit Bolivia en

45

Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 40

46

Andrea Goldstein, „The emergence of Multilatinas: The Petrobras experience‟, Universia Business Review, kwartaal 1, (2010), p.101-2

47

Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 41

48

Antonio Dias Leite , ‟Energy in Brazil: Towards renewable energy dominated system‟, Earthscan, (2009), p. 84-86

49

zo te concurreren op de gasmarkt.50 Ook had ANP niet de verantwoordelijk en controle voor het reguleren van energieprijzen en de importtarieven van olie. Dit viel nog steeds onder het ministerie van Financiën en maakte het voor het ANP lastig om private partijen te overtuigen dat toekomstige marktcondities hetzelfde zouden zijn als tijdens de veiling van de licenties, wat ten koste ging van de markttoetreding van nieuwe partijen. 51 Kortom concurrentie op de gasmarkt was dus vrijwel afwezig, maar het gebied van olie was wel sterk verbeterd. Ook de reputatie van het ANP als neutrale arbiter was sterk.

Er kan gesteld worden dat in deze periode, hoewel de nationalistische gevoelens rondom de sector geenszins verdwenen waren, het door de instabiele economische situatie het mogelijk was voor Cardoso en zijn partij in deze periode de energiesector behoorlijk te hervormen tot een meer marktgedreven sector. Het monopolie van Petrobras op de winning werd officieel afgeschaft en het ANP behoorlijk succesvol ingevoerd als neutrale arbiter en stimulans voor toetreding van nieuwe marktpartijen.

Aangetekend dient wel te worden, dat de machtspositie van Petrobras op de markt nog steeds dominant was op verschillende punten; gasleveranties, olieraffinage en distributie. Op het punt van winning kwam er wel serieuze concurrentie. Ook de invloed van de staat bleef cruciaal met een verplichte meerderheid van de stemaandelen in het bedrijf, zij het dat de private belangen er wel significant in werd opgevoerd, wat voor het kapitaal kon zorgen voor de broodnodige investeringen. Verder was door de beperkte inkomsten en de relatief grote Braziliaanse economie nooit sprake dat de overheid zwaar afhankelijk werd van energie-inkomsten.

5.2. Buitenland beleid

Op welke manier werd de Braziliaanse energiesector gebruikt in het buitenland beleid in deze periode? Is deze veranderd naar een meer marktgedreven karakter? Hiervoor moeten we kijken in hoeverre in de periode onder President Cardoso de thuismarkt werd afgeschermd voor buitenstaanders, of de Braziliaanse energiesector in het buitenlands werd gebruikt als verlengstuk van de Braziliaanse overheid en of energie werd gebruikt als politiek wapen in het buitenland door Brazilië.

Te beginnen bij de thuismarkt: De vrije toegang tot de markt werd ook voor

buitenlandse partijen met de Oliewet van 1997 officieel mogelijk en moest zorgen voor de

50

Andrea Goldstein , „Brazilian regulatory agencies: Early appraisal and looming challenges‟, Centre on Regulation and Competition – Working Paper Series, (2002), p. 17, 26-27

51

nodige investeringen in de Braziliaanse energiesector. Onder de verkochte licenties voor de winning van olie bevonden zich ook buitenlandse partijen, daarnaast waren Shell en tijdelijk ook Enron betrokken bij de gashandel tussen Bolivia en Brazilië. De markt werd dus

inderdaad ook opengesteld voor buitenlandse partijen en naar het lijkt gelijk behandeld bij de toekenning van concessies.52 Echter ook hier geldt, met de gedeeltelijke privatisering van Petrobras en de liberalisatie van de markt, dat de dominante marktpositie van Petrobras niet ontmanteld was. Petrobras behield een dominante positie in de winning, raffinage, transport en distributie van olie en gas.53 Ondanks de overwegend efficiënte regulatie door het ANP, was vrije competitie in het land nog niet volledig gewaarborgd.

Dan komen we bij de vraag of de activiteiten van Petrobras in het buitenland door de Braziliaanse staat gestuurd werden. Deze waren in deze periode bescheiden en daardoor beperkt te karakteriseren.Voorbeelden van diplomatieke en financiële ondersteuning van projecten zijn talrijk, ook in de periode ver voor het aantreden van Cardoso.5455 Deze lijken zich echter te concentreren in landen met soortgelijke geologische exploratiegebieden, zoals Angola, Nigeria en in de golf van Mexico. Op al deze gevallen was toepassing en uitbreiding van hun kennis en capaciteiten voor deepwater drilling uitermate geschikt.56 Deze

internationalisatie kwam in een stroomversnelling toen Petrobras in 1997 zijn thuismonopolie verloor en daardoor gedwongen werd hun capaciteiten in het buitenland te verbeteren om blijvend de concurrentie aan te blijven gaan. Maar partnerschap met andere NOC‟s, welke voornamelijk op politiek-strategische gronden te verklaren zijn, lijken te zijn uitgebleven. De activiteiten van Petrobras concentreerde zich op politiek bevriende landen of gewenste internationale partners van de Braziliaanse staat.

Tot slot kon er door het olie-importerende karakter van Brazilië nog geen sprake zijn van een Sovereign Wealth Fund welke de Braziliaanse staat controle zou geven over

bedrijven in het buitenland. Een fonds voor energieopbrengsten zou pas aan het einde van President Lula‟s tweede termijn geopperd worden met de verbeterende energiepositie van het land, de status van importland belette de Braziliaanse overheid een dusdanig project te

overwegen.

52

Osmel Manzano en Fransisco Monaldi, „The Political Economy of oil production in Latin America‟, Economía, Vol. 9, Nr. 1, (2008), p. 92-93

53

Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 41

54

Ibidem, p. 27-29

55

Carvalho, Flavia en Andrea Goldstein „The „making of‟ national giants: the international expansion of oil companies from Brazil and China‟ in Wilfred Dolfsma, Geert Duysters en Ionara Costa, Multinationals and Emerging Economies, (2009), p 113-115

56

De internationalisatie van Petrobras, de belangrijkste Braziliaanse energiespeler kan dus als marktgedreven worden omschreven. Ook andere machtsprojectie in deze periode door de Braziliaanse staat via zijn energiesector bleef uit. Toegang voor buitenlandse spelers op de Braziliaanse markt was mogelijk, maar kon nog onvoldoende benut worden door de

dominante marktpositie van Petrobras.

5.3 Ideologie en drijfveren

De ideologie, tot slot, achter de verandering en hervormingen moet ons een idee geven wat het beoogde doel is van de hervormingen. Volgens de liberale President Cardoso was het noodzakelijk in het belang van zowel de democratische instituties als de energiesector zelf verregaand te „deprivatiseren‟. Het idee achter deze term was het teruggeven van beide instituties aan het publiek door ingebakken partij- en industriebelangen, die met elkaar vermengd waren, af te breken.57 Deze liberale president, in een tijd waar veel liberalisering mondiaal en regionaal plaatsvond onder de zogenaamde Washington consensus, had de markt dus daadwerkelijk als einddoel en zag daarin een oplossing om zowel de overheidsfinanciën op orde te krijgen, als de welvaart voor de consument in het algemeen te vergroten en de energievoorziening op langere termijn te garanderen. Privatisering was niet enkel een economisch doel, maar ook middel om de democratische instituties te verstevigen, omdat de staat niet langer een groot deel van de economie onder zijn controle had om ten voordele te gebruiken voor het zittende regime. Zeker in verhouding met andere belangrijke

olieproducerende Latijns-Amerikaanse landen zoals Venezuela en Ecuador was het

liberaliserings- en privatiseringsproces zeer sterk te noemen. Echter onder druk van oppositie in het Congres, Cardoso‟s partij PSDB (Partido Social Democrático Brasileiro) regeerde namelijk met grote verscheidenheid van partijen in het Congres, en de publieke opinie bleven hervormingen tot een verdergaande marktgedreven energiesector uit.58 Met name de

energiecrisis van 2001, verder uitgelegd in de volgende paragraaf, betekende uiteindelijk een belangrijke rem op zijn hervormingsplannen.

Wanneer we dus het schema van paragraaf 3 naast deze ontwikkelingen leggen kunnen we stellen dat er op de gebieden van werkgelegenheid en privatisering van de markt behoorlijke progressie richting een marktgedreven energiesector is gemaakt. Echter het feit dat de staat de meerderheid van de stemaandelen van Petrobras bezit en de dominante positie van dit bedrijf

57

Cardoso, Fernando Henrique, „Democracy as a starting point‟, Journal of Democracy, Vol. 12, Nr. 1, (2001), p. 12-13

58

op de Braziliaanse markt, is in die zin het marktgedreven karakter van Brazilië aan het einde van Cardoso‟s presidentschap nog beperkt.

6. Periode Luiz Lula da Silva, 2003-2009: ‘O presidente operário’, de arbeiderspresident

6.1. Binnenland

De energiekant van het verhaal onder de nieuwe president Lula, begint eigenlijk al voor zijn verkiezing in 2002 en aantreding in 2003. In 2001 werd er namelijk een belangrijke deuk geslagen in de geloofwaardigheid en steun van de hervormingen in de energiesector door zijn voorganger Cardoso. Door aanhoudende droogte was het niet mogelijk voldoende hydro-elektriciteit, verantwoordelijk voor 90 % van de totale elektriciteitsvoorziening, op te wekken. De overheid werd daarom genoodzaakt om strikte rantsoenen op te leggen aan huishoudens en commerciële gebruikers. De noodverordeningen werden voldoende nageleefd en voorkwamen black-outs in het elektriciteitssysteem, maar zorgden er wel voor dat de verwachte 4% groei in het BBP uitbleef en er grote onvrede onder de bevolking ontstond.59 De oorzaak hiervoor lag in het gebrek aan investeringen als gevolg van de slechte fiscale situatie in de voorgaande decennia. Daarnaast was de elektriciteitsopwekking onvoldoende gediversifieerd met andere energiebronnen zoals gas, om in tijden van droogte het gebrek aan energie te compenseren. Hoewel de zwakheden van het energienet al bekend waren bij beleidsmakers en de directe oorzaken stamden van voor de regeringsperiode van Cardoso, vormde het een belangrijk omslagpunt in de publieke opinie ten aanzien van zijn hervormingsprogramma.60

Een ander belangrijk onderwerp in de daarop volgende verkiezingsstrijd werd ook de zogenaamde plannen van Cardoso‟s beoogde opvolger, José Serra, om Petrobras volledig te privatiseren. Hoewel dit door de kandidaat zelf ontkend werd, speelde tegenkandidaat Lula hiermee in op de nationalistische gevoelens van het electoraat en probeerde Petrobras als symbool van onafhankelijkheid tegen zijn opponent uit te spelen.61 Voorstanders van

liberalisering waren daarom bang dat Lula de door Cardoso ingeslagen weg grotendeels weer zou terugdraaien. Diegenen die wel geloofden dat hij de hervormingen wenste door te zetten

59

Kingstone, Peter, „The long (and uncertain) march to energy privatization in Brazil‟, James A. Baker III Institute, (2004), p. 1

60

Andrea Goldstein , „Brazilian regulatory agencies‟, p. 27-28

61

vroegen zich af of hij wel het politieke kapitaal binnen zijn eigen socialistische partij en de coalitie in het congres zou hebben om dit te doen.62

Duidelijk werd bij de verkiezing van Lula in 2002, dat er een wijdverbreide weerstand tegen het neoliberale programma en een voorkeur was voor beperking van het

hervormingsproces in de energiesector.63 Aan het begin van Lula‟s eerste periode als

President bestond er veel onzekerheid, met name bij buitenlandse investeerders, welke koers hij zou voeren. Komend uit de activistische vakbondbeweging, bestond er angst dat „O presidente operário‟, de arbeiderspresident, een soortgelijke politiek zou voeren als Venezuela‟s Hugo Chavez. Dit zou voor de energiesector een hernieuwd nationalisme betekenen en toenemende fiscale en sociale eisen aan de industrie. De angst bij buitenlandse investeerders in de Braziliaanse energiesector werd duidelijk door de terugloop van het aantal oliewinninglicenties die verkocht werden aan private partijen, van 65% van het totaal in 2002 tot net 15 % in 2003 van het totaal aantal licenties. De rest werden allen noodgedwongen aan Petrobras toegekend.64 Er was op dat moment dus allerminst vertrouwen dat de nieuwe President de eigendomsrechten van de licenties zou respecteren.

Behalve de publieke opinie had Lula ook te maken met een kwetsbare coalitie in het congres en verdeeldheid in zijn eigen arbeiderspartij Partidodo dos Trabalhadores (PT). Deze verdeeldheid draaide om de vraag binnen de partij of er een meer socialistische koers moest worden gevaren waarbij een sterke overheid centraal staat en instituties zoals het IMF buiten de deur gehouden moesten worden. Aan de andere kant stond de rechtervleugel van de partij welke de integratie in de globale economie als een voldongen feit zagen en vrede hadden met het internationale kapitalisme. Zij geloofden dat het neoliberale systeem zo kon worden aangepast dat ook de armen ervan mee konden profiteren.65 Deze vleugel stond binnen de partij onder leiding van Antonio Palocci, welke door Lula werd benoemd tot de belangrijke post van minister van Financiën. Deze benoeming zorgde dan ook voor rust op de

internationale markten wat betreft de nieuwe Braziliaanse koers en trok opnieuw buitenlandse investeerders aan, ook in de energiesector.

Wat betreft het beleid ten aanzien van Petrobras was de PT partij van Lula alt ijd een tegenstander geweest van de gedeeltelijke privatisering op ideologische gronden en uit angst dat het zou leidden tot grootschalige ontslagen in de energiesector. Aan de andere kant waren

62

Steven W. Lewis „Critical issues in Brazils energy sector: Deregulating and privatizing Brazil‟s oil and gas sector‟, James A. Baker III Institute, (2004), p. 9

63

„Critical issues in Brazil‟s energy sector – Main study‟, p.4

64

Antonio Dias Leite , ‟Energy in Brazil: Towards renewable energy dominated system‟, Earthscan, (2009), p. 85

65