III. Brazilië binnen de internationale energiemarkt: Rule setter of rule
3. Economische structuur van de internationale energiemarkt
In deze paragraaf zullen kort de onderliggende economische eigenschappen van de internationale energiemarkt en de Braziliaanse energiesector uiteen worden gezet. Na het introduceren van de economische dynamiek van de verschillende energiebronnen en de recente ontwikkelingen daarvan, zal er specifiek op de Braziliaanse energiepositie worden ingegaan. Vervolgens wordt deze energiepositie kort in mondiaal perspectief geplaatst. Deze paragraaf vormt vervolgens de onderliggende economische speling voor de Braziliaanse energiepolitiek. Aan welke economische realiteiten is de Braziliaanse energiepolitiek gebonden? Hoe moeten de nieuwe Braziliaanse energiereserves worden gezien in mondiaal perspectief? Hoewel het niet de bedoeling is om te gedetailleerd in te gaan op de vele
economische dynamieken die achter de energiesector schuil gaan, dient deze paragraaf om de politieke keuzes in het resterende hoofdstuk te begrijpen vanuit de economische beperkingen en mogelijkheden die er voor Brazilië en andere landen bestaan.
3.1. Soorten en belang van energiebronnen voor internationale handel
Het aantal verschillende soorten energiebronnen die voor de mores op de internationale energiemarkt van belang zijn, wordt begrenst door economische en fysieke beperkingen. Doordat verplaatsing van energie niet altijd fysiek mogelijk of economisch haalbaar is, worden de beleidsmogelijkheden en strategieën voor landen beperkt. De nadruk in dit
onderzoek ligt dan ook op de energiebronnen welke op grote schaal internationaal verhandeld kunnen worden en tot competitie kunnen leiden; voornamelijk olie en in mindere mate gas en biobrandstof. Elektriciteit geproduceerd door nucleaire centrales, hydrokracht of andere duurzame bronnen is slechts enkele honderden kilomaters verplaatsbaar en kan niet worden opgeslagen. Hierdoor is het niet internationaal verhandelbaar, op zeer regionale schaal uitgezonderd, zoals de gedeelde Itaipudam tussen Paragay en Brazilië. Kolen, welke een zeer belangrijke rol spelen in de mondiale energiemix, zijn zo wijdverspreid en in grote mate aanwezig dat hevige internationale competitie rondom deze grondstof vooralsnog
onwaarschijnlijk is.132 Daarbij lijkt de bruikbaarheid op nog grotere schaal uit klimaat- en milieuoverwegingen vooralsnog beperkt.133 Hieronder zullen kort de recente ontwikkelingen
132
BP, Statistical Review of World Energy, (2010), p.34, 43
133
Met onderzoek naar het afvangen en opslaan van CO2, Carbon Capture and Storage(CCS), zou hier verandering in kunnen komen.
van de drie belangrijkste en strategische energiebronnen op de internationale markt besproken worden:
Olie: Omdat de opslag en transport van olie makkelijk en goedkoop transporteerbaar en
veruit de belangrijkste energiebron voor de transportsector is, is het een van de meest mondiaal verhandelde energiebronnen.134 Het belang van olie in de economie van
ontwikkelde en opkomende landen is zeer groot, maar is tegelijkertijd zeer ongelijk verdeeld over de landen die het consumeren en produceren.135 De afhankelijkheid van de opbrengsten en investeringen bij producenten enerzijds en de afhankelijkheid van olie bij de consumenten anderzijds beheerst de dynamiek in de internationale energiemarkt. De landen die grote reserves en productiecapaciteiten bezitten ontlenen hieraan zowel politieke status en invloed als een belangrijk deel van hun nationaal inkomen. Productiecapaciteit duidt het aantal vaten olie dat een land per dag kan produceren, reserves worden afgemeten aan de hoeveelheid olie die bewezen economisch rendabel gewonnen zouden kunnen worden. Dit is een belangrijk verschil met de aanduidingen potentiële reserves en resource endowment. Oil endowment omvat alle olie die in de aardkost van een land gevonden kunnen worden, maar zegt niets over de praktische en economische haalbaarheid om deze te winnen. Potentiële reserves zijn de reserves die bij prijsstijging of technische innovatie wel economisch gewonnen zouden
kunnen worden, maar niet onder de huidige omstandigheden.136 Een voorbeeld hiervan zijn de Canadese teerzanden die met de hoge olieprijzen begin 2008 rendabel waren en van Canada een potentieel grote olieproducent zou maken, maar nu door de gedaalde prijzen verre van rendabel zijn en dus niet als bewezen reserves kunnen worden aangeduid. Dit onderscheid is van wezenlijk belang, omdat zoals zal blijken in volgende paragraaf, de grote potentiële reserves van Brazilië enkel „bewezen‟ zijn op korte termijn, wanneer de olieprijs hoog genoeg staat.
Gas: Gas was van oudsher een energiebron die enkel via pijpleidingen op grote schaal
vervoerd kon worden. De pijpleidingnetwerk bepaalde dus de relatie tussen consument en producent en beperkte de mogelijkheid om te wisselen van leverancier of afnemer. Twee recente ontwikkelingen hebben verandering gebracht in de structuur van de gashandel: Liquefied Natural Gas (LNG) en onconventioneel gas. De LNG handel is de afgelopen jaren significant is toegenomen. LNG biedt aanbieders en afnemers tegen hogere transportkosten de mogelijkheid om de handelspartners te diversificeren. Door de mondiale opkomst van LNG is
134
Ibidem, p. 20, 42
135
Hoogeveen en Perlot, „Tomorrow‟s Mores: The International System´, p. 28-29, BP, Statistical Review of World Energy, (2010), p. 6-7
136
er voor het eerst een zekere mate van prijsarbitrage mogelijk tussen verschillende markten in de wereld. Onderbrekingen in de gastoevoer door politieke of economische crises kunnen daardoor steeds meer een internationaal effect krijgen.137 Van gas wordt verwacht dat het door de lagere CO2 uitstoot en groeiend aandeel van internationale LNG handel een belangrijke energiebron op de internationale energiemarkt zal worden, met de daarbij gepaard gaande competitie. Recente ontwikkelingen in onconventioneel gas, aardgas in poreus gesteente, hebben er voor gezorgd dat er nieuwe gasbronnen te winnen zijn die geografisch meer
verspreid liggen. Hierdoor is het voor consumerende landen mogelijk uit andere gebieden dan de traditionele gasproducenten hun gas te kunnen verkrijgen. Het heeft er al toe geleid dat voor dat de voorheen groeiende gasimporteur, de Verenigde Staten, nu nagenoeg
zelfvoorzienend is in aardgas. 138 De twee bovengenoemde ontwikkelen zouden in de toekomst ook de gasvoorziening van Brazilië kunnen veranderen Maar het beïnvloedt nu al, zoals uit volgende paragraaf zal blijken, de relatie met de huidige leverancier van gas aan Brazilië: Bolivia
Biobrandstof: Biobrandstof neemt nog een bescheiden rol in de internationale
energiehandel, maar omdat verwacht wordt dat het aandeel in de mondiale energiemix zal groeien en Brazilië daarin een belangrijk plaats inneemt. Na de Verenigde Staten is Brazilië de grootste producent van ethanol in de wereld.139 Zoals in vorig hoofdstuk te lezen was staat de bescherming van de Amerikaanse ethanolindustrie centraal in de relaties tussen Brazilië en de Verenigde Staten. Biobrandstof is evenals olie goed op te slaan en transporteren en zou in de toekomst ook een toenemende bijdrage kunnen leveren aan het verlagen van CO2 uitstoot. Dit samen met het teruglopen van goedkoop te winnen oliebronnen, zou kunnen betekenen dat biobrandstof belangrijker wordt in de brandstofvoorziening van de transportsector. Wel bestaat er kritiek dat productie van biobrandstoffen de voedselprijzen zou opstuwen, wat de bruikbaarheid van biobrandstof als alternatief zou beperken. Behalve deze kritiek heeft ethanol door de koppeling aan de internationale suikerprijzen een andere prijsontwikkeling dan fossiele brandstoffen. Wanneer suikerprijzen op de wereldmarkt stijgen, worden de kosten voor ethanolproductie ook hoger. Omdat het ethanol minder energiebevattend is dan benzine, mag de prijs per liter niet boven die van 70% de benzineprijs komen. 140
137
Polina Zhuravleva, „The nature of LNG arbitrage: An analysis of the main barriers to the growth of global LNG arbitrage market‟, Oxford Institute for Energy Studies (2009), p. iv, 1
138
Amy Myers Jaffe, „Shale gas will rock the world‟, The Wall Street Journal, (10 mei 2010),
http://online.wsj.com/article/SB10001424052702303491304575187880596301668.html (geraadpleegd 5 juli 2010)
139
PSI Media, 2010 Brazil Energy Handbook, (2009), p. 10
140
3.2 Energiepositie Brazilië
De energiepositie van Brazilië in de internationale energiemarkt is in de onderzochte periode significant veranderd. In de eerste jaren onder Cardoso worstelde het land met de nieuwe binnenlandse regulatiestructuur en problemen als gevolg van gebrekkige investeringen en diversificatie van energiebronnen in het verleden. Hierdoor kon het gebeuren dat er in 2001 door aanhoudende droogte een energietekort ontstond. Daarnaast werd Brazilië als olie-importerend ontwikkelingsland historisch gezien econmisch geteisterd door de fluctuaties in internationale olieprijzen. Dit zorgde voor onzekerheid van energietoevoer en
overheidstekorten in tijden van hoge prijzen. Lage prijzen zorgden er weer voor dat kostbare projecten van de staat voor alternatieve energiebronnen niet langer rendabel waren.
Mede door de technische innovatie van Braziliaanse energiebedrijven zoals Petrobras en het aantrekken van internationale investering als gevolg van de liberalisering en privatisering was het mogelijk nieuwe olievelden voor de kust van Brazilië te vinden en te ontwikkelen. Dit culmineerde in het historische moment in 2006 waarop Brazilië voor het eerst
zelfvoorzienend werd in olie sinds het land in 1953 was begonnen met het importeren van olie op grote schaal.141 In figuur 1 is te zien hoe de olieproductie groeide ten opzichte van de binnenlandse vraag. Het verschil tussen consumptie en productie in 2006, toen President Lula de zelfvoorzienendheid van het land verkondigde, komt door het eerder genoemde verschil in soorten olie. Maar commercieel had het land voor het eerst een netto positieve balans.142
Figuur 1: Braziliaanse olieproductie
Bron: PSI Media, 2010 Brazil Energy Handbook, (2009), p. 9
141
International Energy Agency, The energy situation in Brazil: An overview, (2006), p. 3-4
142
Echter schuilt er bij deze schijnbare successen wel een addertje onder het gras: 90% procent van de gewonnen olie in Brazilië komt uit diepzeeboringen.143 Alle toekomstige potentiële oliebronnen die ontwikkeld kunnen worden, bevinden zich in gebieden die worden
aangemerkt als diepzee of ultradiepzee. De kosten voor winning van deze offshore bronnen zijn hoger dan die van reguliere onshore bronnen, zie figuur 2.
Figuur 2: Productiekosten per type oliewinning
Bron: International Energy Agency, World Economic Outlook 2008, (2008), p. 218
Zoals hier te zien is kunnen de productiekosten van diepzeeboringen alleen al oplopen tot boven de 65 dollar per vat. Dit heeft twee belangrijke consequenties: Allereerst is de
Braziliaanse productie hierdoor gevoeliger voor prijsfluctuaties om kosteneffectief te blijven. Productiekosten in Venezuela en met name de landen in het Midden-Oosten zijn een stuk lager en daardoor langer rendabel bij een lagere prijs. Overigens hebben deze landen weer het nadeel dat hun staatsbudget voor een groot deel afhankelijk is van de inkomsten van fossiele brandstoffen door de beperkte diversificatie van de economie. Daarbij vraagt uitbreiding van de Braziliaanse productiecapaciteit voor de nieuw gevonden reserves om grotere
investeringen. Het aantrekken van voldoende kapitaal is dus cruciaal en zal ook internationaal gevonden moeten worden. Bij een langdurige lage prijs van olie zal het dus lastig zijn om investeringen in de productiecapaciteit voor de toekomst op pijl te houden. Vooral wanneer het onzeker is of de olieprijs in de toekomst voldoende zal stijgen.
Zoals blijkt uit figuur 3 dat de bedrijven met hoge productiekosten, dus veel activiteiten aan de bovenzijde van figuur 2, beter in staat zijn kapitaal aan te trekken wanneer deze op zijn minst gedeeltelijk geprivatiseerd zijn. Het Angolese Sonangol en Chinese CNPC zijn hierop
143
een uitzondering door de grote kapitaal investeringen van de Chinese overheid in deze bedrijven. NOC‟s in de regio zoals PDVSA (Venezuela) en PEMEX (Mexico), hebben meer moeite met het aantrekken van kapitaal, met gevolgen voor investeringen in hun
productiecapaciteit van dien. Door grote overheidsbemoeienis en lasten om sociale
doelstellingen te halen in plaats van maximale winst, maakt het lastig voor deze bedrijven om internationaal kapitaal aan te trekken. Door de gebrekkige investeringen en technische kennis van IOC‟s daalt de productie van Mexico al jaren en haalde Venezuela haar quota niet die het van de OPEC gekregen had gedurende de hoge olieprijzen in 2007-2008.144 Behalve voor productie zal Brazilië ook voor het zoeken naar nieuwe bronnen en raffinagecapaciteit veel kapitaal moeten aantrekken om zelfvoorzienend te blijven.145
Figuur 3: Kapitaal intensiviteit en aantrekking NOC’s
Bron: KPMG, The National Oil Company Investment Challenge, (2009), p.6
De onafhankelijkheid van buitenlandse energie is de afgelopen jaren sterk gegroeid in Brazilië. In tabel 1 is te zien dat dit voornamelijk komt door het verdwijnen van de olie-importen. De afhankelijkheid van aardgas is daarentegen sterk toegenomen, maar heeft nog een bescheiden deel in de totale energiemix van het land. De afhankelijkheid is het resultaat van de groeiende gas-importen uit Bolivia. Met deze onafhankelijkheid is Brazilië dus minder gevoleig voor internationale energiecrises.
144
Fidelis, Marco A.B. and Melissa C.P. Mathias, „Brazil and the OPEC cartel‟, Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás e Biocombustívei, (2010), p. 5-6
145
Tabel 1: Afhankelijk van importen per energiebron (% van totale Braziliaanse consumptie) Bron 1990 2000 2007 Elektriciteit 12 13 8 Olie 49 24 0 Kolen 67 79 71 Aardgas 0 13 45 Totaal 37 32 8
Bron: Antonio Dias Leite, Energy in Brazil, (2009), p. 41146
Andersom is Brazilië door zijn groeiende bewezen en potentiële reserves en
productiecapaciteit steeds belandgrijker voor de internationale oliemarkt. De bewezen reserves zijn nu rond de 12,5 miljard vaten olie, wat ongeveer 1% van de totale
energiereserves in de wereld vertegenwoordigd. De grootte van de reserves is de afgelopen 10 jaar met 40% gegroeit, terwijl de reserves in de wereld slechts met 14% gegroeit zijn en de meetse landen een daling zagen in hun reserves, behalve ook Kazachstan en Angola.
Schattingen van de reserves met de nieuw gevonden velden voor de kust lopen uiteen van het dubbele tot wel 40 miljard vaten olie. Hiervan zou het veld Carioca met potentieel 33 miljard vaten olie veruit de grootste zijn en de grootste vondst in één veld sinds de jaren 70.147 Hoewel deze laatste schatting misschien erg gunstig is, zou dit van Brazilië een speler van het formaat van Nigeria of Venezuela maken en daarmee in de top tien van oliereserves van landen komen.148