II. Brazilië: Multilateralisme en bilateralisme?
3. Internationale samenwerking voor Cardoso: Streven naar autonomie
Hoe zag het Braziliaanse buitenlandse beleid eruit voor 1995, bezien vanuit voorgaand theoretisch kader? Welke strategie werd er gekozen om de energiebelangen internationaal te ondersteunen? Lag hiervoor de nadruk op bilaterale betrekkingen met andere staten of samenwerking binnen internationale instituties? De beantwoording van deze vragen dient als beginpunt voor het resterende hoofdstuk. De geschiedenis wat betreft buitenlandsbeleid vóór President Henrique Cardoso kan in twee delen worden verdeeld: De periode van het militaire regime vanaf 1964 en de periode van democratisering in 1985-1995.
Na de militaire coup in Brazilië in 1964 streefde het regime naar een onafhankelijke koers ten opzichte van de twee grootmachten van de Koude Oorlog, de Verenigde Staten en Sovjet-Unie. Het internationale buitenlandsbeleid van Brazilië in bredere zin was erop gericht om buiten ieder conflict tussen beide machtsblokken te blijven door geen onderdeel te vormen van één van beide allianties en voornamelijk zich te richten op bilaterale banden met landen van Zuid. Het doel hiervan was om koste wat kost de absolute autonomie over het eigen buitenlandsbeleid te behouden en zo de belangen van de staat het beste te kunnen na streven.
95
Deze veronderstelling is gebaseerd op de benadering van de studie van Hoogeveen en Perlot. Eventueel zou ook kunnen worden betoogd dat de dempende werking van conflicten door multilateralisme een voorbeeld is van hegemoniale stabiliteit. Hierbij dwingt een grootmacht, de hegemoon, stabiliteit af, in dit geval via een
multilaterale institutie en zou dus in het geval van energieschaarste zorgen dat dit niet tot onderlinge conflicten tussen andere staten leidt.
Deze strategie werd ook wel gelabeld als „autonomie door afstand‟, oftewel autonomie door afstand te houden van internationale organisaties en allianties.96
Er werd in deze periode wel in beperkte mate gebruik gemaakt van multilaterale samenwerking middels instituties zoals de G 77 en G 24. Deze organisaties met een sterk intergouvernementeel karakter waren opgericht om de belangen van ontwikkelingslanden te verdedigen die zich niet wensten aan te sluiten aan één van beide machtsblokken. Door het sterke intergouvernementele karakter en de grote uiteenlopendheid van de leden bij beide organisaties betekende dit in de praktijk maar een zeer beperkte afstemming en vormde voor de Braziliaanse overheid geen belemmering om een eigen internationaal koers te varen.
Na aanvankelijke steun door de Verenigde Staten na de coup om Brazilië in het Westerse kamp te houden, begon het regime mede door economische successen zich steeds autonomer op te stellen in zijn buitenlands beleid. Met de oliecrisis in 1974 werd de wens om een onafhankelijker internationaal energiebeleid te voeren ten opzichte van de Verenigde Staten vergroot, omdat belangrijke strategische belangen, voornamelijk veiligheid van energietoevoer en exportmarkten welke cruciaal waren voor de economische ontwikkeling van het land, niet langer gesteund en soms zelfs bedreigt werden door de VS. 97 Kernenergie werd bijvoorbeeld door het militaire regime namelijk gezien cruciaal onderdeel om de kwetsbaarheid van de olietoevoer te compenseren, maar de Verenigde Staten wilde uit angst voor nucleaire proliferatie hiervoor niet langer de middelen leveren. 98
Daarnaast werd in 1972 Braspetro opgericht, de internationale tak van Petrobras, om internationaal olietoevoer veilig te stellen.99 Ook hier werd de onafhankelijke strategie van Brazilië duidelijk door grote oliedeals met Irak in 1972 af te sluiten , welke door het Westen geboycot werd vanwege de Irakese nationalisatie van de Iraqi Petroleum Company, en vervolgens ook tot olieovereenkomsten met Angola te komen, mede dankzij het feit dat de Braziliaanse overheid als eerste de nieuwe onafhankelijke marxistische regering erkende.100 Daarnaast werd uranium en kerntechnologie geïmporteerd buiten de Verenigde Staten om. Autonomie van buitenlandsbeleid, ook in energie, was dus de kenmerkende eigenschap in de periode van het militaire regime. Bilaterale banden met andere ontwikkelende landen en landen die op energiegebied bereid waren zaken te doen, cruciaal voor de voortgaande economische ontwikkeling van Brazilië, stonden in deze periode centraal.
96
Tullo Vigevani en Marcelo Fernandes de Oliveira, „Brazilian foreign policy in the Cardoso era: The search for autonomy through integration‟, Latin American Perspectives, Volume 34, Nr. 5, (2007), p. 58-59
97
Riordan Roett, Brazil: Politics in a patrimonial society, (5e druk, 1999), p. 190-192
98
Antonio Dias Leite , ‟Energy in Brazil‟, p. 108-111
99
Andrea Goldstein, „The emergence of multilatinas‟, p. 103
100
Hoewel de houding van Brazilië ten aanzien van de bovengenoemde voorbeelden vanuit strategisch oogpunt begrijpelijk was, werd er duidelijk voor gekozen het lot niet te verbinden aan de andere grote consumerende en importerende landen. Als niet-lid van de OECD, werd Brazilië ook geen lid van het Internationaal Energie Agentschap (IEA) en bleef zo buiten een groot internationaal mechanisme om de effecten van de twee opvolgende oliecrises tegen te gaan. Op regionaal niveau vond er wel enige samenwerking plaats met de oprichting van ARPEL (Association of Petroleum Enterprises of Latin America), CIER (Regional Electrical Integration Commission) en OLADE (Latin American Energy Organization), welke allen integratie van regionale energiebeleid tot doel hadden om
aanvoerveiligheid van energie te stimuleren. Deze intergouvernementele organisaties hebben echter als hoofdtaken informatie-uitwisseling en het figureren als podium voor ministeriële ontmoetingen van Latijns-Amerikaanse overheden en industrie. Behalve dat de energierelaties voor de regio geïnstitutionaliseerd werden, was van een geïntegreerd veiligheidsmechanisme voor energie of coördinatie van beleid naar buiten toe geen sprake.101Mede door de grote tegenstrijdige belangen van aangesloten partijen en onderlinge diplomatieke verdeeldheid bleek intensieve integratie of coördinatie van energiebeleid binnen deze organisaties een ondoenlijke of wenselijke opgave. Mogelijke samenwerking werd verder bemoeilijkt door de geografische afstand en obstakels tussen potentiële energiebronnen en consumerende
stedelijke en industriële gebieden.
Onder de aanhoudende maatschappelijke druk en economische stagnatie, volgde van 1985 tot 1995 een transitieperiode van democratisering, waarin het buitenlandsbeleid in bredere zin terughoudend was en binnen de Verenigde Naties voornamelijk gericht was op de solidariteit tussen ontwikkelingslanden en bilaterale banden met Portugees sprekende
ontwikkelingslanden.102 Daarnaast was er nog steeds een grote afkeer tegen mondiale instituties die door het Westen werden gedomineerd, zoals het IMF en de Wereldbank. Ondanks dat het land met grote fiscale problemen en economische instabiliteit kampte, werden in deze periode de stabilisatiepakketten van het IMF afgewezen.
Wel werden er in deze periode de eerste stappen voor serieuze regionale integratie gezet middels de oprichting van de Mercosur in 1991 door Brazilië, Argentinië, Paraguay en Uruguay. Det doel van deze organisatie was een ambitieus programma om handelsbarrières af
101
Caro, Ariela Ruiz, „Energy integration and security in Latin America and the Caribbean‟, Americas Policy Program Column, Center for International Policy, (27 maart 2008), http://americas.irc-online.org/am/5109
(Geraadpleegd 29 juni 2010)
102
Baeck, Louis, „Brazilië: een heterodoxe en frivole kolos‟, Internationale Spectator, jaargang 54, afl. 4, (2000), p. 199
te breken en een gemeenschappelijk handelsbeleid met niet-leden te ontwikkelen. Onder toeziend oog van de Wereldbank en de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank werd de Mercosur opgericht, als onderdeel van de nieuwe neoliberale agenda van vrijhandel, zei het in regionaal verband. Pogingen om tot regionale handelsintegratie te komen waren geenszins nieuw en waren eerder ook al in de militaire periode van Brazilië ondernomen. Onder het „oude regionalisme‟ was onder andere eerder de Latin America Free Trade Association (LAFTA, later ALADI) tot stand gekomen. Evenals andere pogingen tot handelsintegratie in de regio, zoals het Andean Pact, bleek verregaande handelsintegratie echter een lastige
opgave. Doordat hetnoelijk was de voordelen van handelsliberalisatie gelijk te verdelen en tot overeenkomst te komen over de belangrijkste producten bleven verregaande successen en integratie uit en bleef de regio‟s zich kenmerken door hoge buitentarieven. 103
Waarom de Mercosur wel successen boekte met regionale integratie en dit bij voorgaande pogingen uitbleef kwam met name doordat destijds de staatsgedreven Import Substitutie Industrialisatie (ISI) , zoals eerder beschreven, de heersende
ontwikkelingsstrategie in Latijns-Amerika was. De eigen industrie werd met het infant
industry argument met hoge buitentarieven beschermd. Deze strategie was voor de
Zuid-Amerikaanse overheden moeilijk te rijmen met regionale handelsintegratie zonder tarieven. Begin jaren negentig werd echter duidelijk dat de (Aziatische) landen die het beleid van importsubstitutie hadden laten opvolgen door exportgeleide groei, waar handel met het buitenland juist gestimuleerd werd en barrières geleidelijk afgebouwd, meer economische groei kende. Gelijktijdig kampten vrijwel alle Zuid-Amerikaanse landen, inclusief Brazilië met grote schuldencrises. Hierdoor en de heersende neoliberale gedachte na het einde van de Koude Oorlog, maakte dat de Zuid-Amerikaanse leden voor het eerst serieus mogelijkheden zochten om meer export te creëren door afbraak van barrières. Dit monde in deze periode uit in een verlaging van het buitentarief van gemiddeld 40% naar minder dan 12 %.104 Vanzelf sprekend is regionale handelsintegratie slechts één vorm van multilateralisme, maar het laat zien hoe in de aanloop naar Cardoso‟s eerste termijn als president, Brazilië bereid was bepaalde vormen van autonomie op te geven voor regionale handelsintegratie en gepoogd werd als één handelsblok te opereren op een globaliserende wereldmarkt.
Wat betreft energie betreft bleef in deze regio de bilaterale dimensie echter wel de boventoon voeren, met het gereedkomen van de Itaipudam in 1984 en afspraken voor een
103
Robert Devlin en Antoni Estevadeoral, „What‟s new in the New Regionalism in the America‟s?‟, Inter-American Development Bank, Working Paper 6 (2001), 3-5
104
gasleiding tussen Brazilië en Bolivia, welke pas in 1999 gereedkwam.105 Beide projecten zouden voor het grootste gedeelte verantwoordelijk zijn voor de energievoorziening van het dichtbevolkte zuiden van Brazilië en daardoor essentieel voor politieke steun en economische groei van dit gebied.
Samengevat was het militaire regime van 1964 tot 1985 overwegend bilateraal gericht om zo zoveel mogelijk autonomie van buitenlandsbeleid te behouden. Dit gold zowel voor het Braziliaanse energiebeleid als het buitenlandsbeleid in bredere zin. Vanaf de democratische transitieperiode werd er meer gekeken naar regionale integratie resulterend in de Mercosur in 1991. Verdere stappen om ook het energiebeleid regionaal te integreren of om de
energiebelangen via multilaterale instituties te verdedigen werden echter niet genomen. Met de oprichting van de Mercosur in 1991 werd er gedurende de transitieperiode naar
democratie wel een belangrijke stap richting regionale integratie en multilateralisme gezet. Grote energieprojecten en samenwerking bleven zich voornamelijk in bilaterale
onderhandelingen ontwikkelen.