II. Brazilië: Multilateralisme en bilateralisme?
4. President Henrique Cardoso: ‘Autonomie door integratie’
Met zijn aantreden als President van Brazilië, zette Fernando Henrique Cardoso de
multilaterale koers voort, die hij als minister van Buitenlandse zaken onder voorganger Collor had ingezet. Behalve vanuit Cardoso‟s eigen overtuigingen, is deze ontwikkeling ook te verklaren door veranderende interne opvattingen in Brazilië met het einde van de Koude Oorlog. Door twee belangrijke veranderingen in het mondiale politieke systeem, werd
Brazilië genoodzaakt internationaal een nieuwe positie in te nemen. De eerste verandering lag in de verschuiving van de aandacht op de tegenstellingen tussen Oost-West naar de
verschillen tussen Noord-Zuid ofwel tussen de economisch ontwikkelde en ontwikkelende landen. Waar gedurende de Koude Oorlog er in Brazilië een houding bestond zich het beste internationaal te kunnen vertegenwoordigen buiten één van de twee machtsblokken, groeide na de Val van de Muur de overtuiging dat Brazilië een actievere positie in mondiale en regionale instituties moest nemen om zo invloed te krijgen over de nieuwe mondiale regimevorming.
De tweede verschuiving in de internationale betrekkingen was de groei van het belang van de zogenaamde soft issues te opzichte van de klassieke hard issues ten tijde van de Koude
105
Oorlog. Niet langer lag de nadruk op het vormen van militaire allianties om de veiligheid van de staat te garanderen, maar op het verkrijgen van een goede handelspositie binnen een globaliserende wereldeconomie. Afbreuk van traditionele handelsbarrières en de vorming van regionale handelsblokken werden de dominante thema‟s op de politieke agenda.
„Autonomie door integratie‟ in plaats van „autonomie door afstand‟ werd door Cardoso als het nieuwe paradigma voor buitenlandsbeleid in brede zin gehanteerd.106 De wens om buiten conflicten te blijven door afstand te houden van internationale instituties werd ingeruild voor actieve deelname van Brazilië binnen deze organisaties om invloed te krijgen op de nieuwe internationale orde die aan het ontstaan was. Daarmee zou de wereldvisie van de toenmalige President Cardoso en zijn ministers van Buitenlandse Zaken Lampreia (1995-2000) en Lafer (2001-2002) meer kunnen worden getypeerd als één van de Engelse School, waarbij geloof in internationale instituties en normen de kans op conflicten zou dempen en grootmachten gebonden konden worden aan de heersende regels en normen. En hoewel de sterkere positie van de Westerse landen in deze instituties erkend werden, zou Brazilië internationaal een betere positie verkrijgen, dan wanneer het in bilateraal apart met deze landen zou
onderhandelen.107
Deze nieuwe koers uitte zich zowel in meer regionale als mondiaal multilateralistische initiatieven. Regionaal met pogingen tot verdere economische integratie binnen de Mercosur en mondiaal met de ondertekening van het Verdrag van Marrakesh in 1994, waarmee Brazilië medeoprichter en lid van het WTO werd. De belangrijkste reden voor de steun voor de oprichting van het WTO was het geloof dat het binnen een relatief neutrale institutionele omgeving met bijbehorende regels voor zwakkere landen makkelijker zou zijn om nadelig beleid door de machtigere handelslanden tegen te gaan.108 Met name de Dispute Settlement
Body, het geschillen orgaan van de WTO, zou de willekeur van de grote landen kunnen
inperken. Voor de grote landbouwnatie Brazilië was het al lang doel om de subsidies en handelsbarrières van de EU en de VS tegen te gaan, omwille van de eigen export
mogelijkheden, waaronder ook ethanol en andere biobrandstoffen. Deze strategie wierp inderdaad zijn vruchten af met onder andere de gewonnen zaak in 1996 tegen de VS, welke discriminatoire regelgeving zou hebben te aanzien van benzine en ethanol importen uit
106
Vigevani en Oliveira „Brazilian foreign policy in the Cardoso era: search for autonomy‟, p. 58-59
107
Ibidem, p. 71
108
Jeffrey W. Cason en Timothy J. Power, „Presidentialization, pluralization, and the rollback of Itamaraty: Explaining change in Brazilian foreign policy making in the Cardoso-Lula era‟, International Political Science Review, Vol. 30, Nr. 2 (2009), p. 129-130
Venezuela en Brazilië in strijd met het WTO-Verdrag. 109 Dit vroege succes ondersteunde de al actieve houding van Brazilië bij de oprichting van dit handelsorgaan.
Ook binnen de Free Trade Area of the Americas (FTAA) was Brazilië een actief onderhandelaar welke coalities met andere Zuid-Amerikaanse landen zocht om een ander aanpak voor vrijhandel in de westelijke hemisfeer te bewerkstelligen.110 Ook hier was de eis dat een vrijhandelszone pas bespreekbaar zou zijn als de VS zijn landbouwsubsidies zou opschorten. Echt warm liep Cardoso, evenals veel van zijn Zuid-Amerikaanse ambtgenoten uiteindelijk niet voor deze organisatie, welke gedreven werd door de Verenigde Staten. Maar de actieve houding van Brazilië en de pogingen tot afstemming met de andere Mercosur landen bij de onderhandelingen met de VS tonen wel het belang van multilateralisme in het Braziliaanse buitenlandse handelsbeleid.
Op regionaal vlak vormde de Mercosur nog steeds het belangrijkste podium voor multilaterale samenwerking. Carlos Menem, President van Argentinië en Ferando Henrique Cardoso, waren in deze periode de drijvende krachten achter het initiële integratieproces en hadden mede mogelijk gemaakt door de grote handelsvrijheid die ze hadden ten opzicht van hun nationale parlementen en de kleinere landen Uruguay en Paraguay.111 Na de
aanvankelijke successen, verkeerde de organisatie anno 1998 echter in een crisis en werd getwijfeld of het ooit boven de status van een incomplete douane-unie zou komen. Na eerdere handelsconflicten, hielp de onaangekondigde devaluatie van de Braziliaanse Real in 1999 niet bij de onderlinge relaties met de andere leden, in het bijzonder Argentinië. Het maakte
Braziliaanse producten namelijk competitiever ten opzichte van de partnerlanden in het handelsblok, welke al te kampen hadden met aanzienlijke economische problemen. De wens van de Braziliaanse overheid om van Mercosur een gemeenschappelijke markt te maken in plaats van een incomplete douane-unie kwam hierdoor verder buiten bereik. 112 Met name de zwakke autonome instituties van de organisatie vormde een belemmering voor verdere integratie. Het belangrijkste orgaan was nog steeds de Common Market Council (CMC), welke bestond uit intergouvernementeel overleg door de Ministers van Economische Zaken, Handel en Buitenlandse Zaken. Het had daarmee geen supranationale organen zoals de Europese Unie met de Europese Commissie, het Europees Parlement of het Europese Hof .113
109
http://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/edis07_e.htm (geraadpleegd 01-07-2010)
110
Sean W. Burges, „Consensual hegemony: Theorizing Brazilian foreign policy after the Cold War‟, International Relations, Vol. 22, Nr.1, (2008), p.76-77
111
Malamud, Andrés, „Presidential diplomacy and the institutional underpinnings of Mercosur: An empirical examination‟, Latin American Research Review, Vol. 40, Nr. 1, (2005), p. 141-142, 156-158
112
Vigevani en Oliveira „Brazilian foreign policy in the Cardoso era: search for autonomy‟, p. 69-71
113
Conflicten zoals genoemd hier werden daardoor vaak tussen Presidenten bilateraal buiten het institutionele kader van de Mercosur uitgevochten. Om dit in het vervolg tegen te gaan werd door President Cardoso in 2000 de Speciale Ambassadeur voor de Mercosur benoemd om zo als President direct via deze ambassadeur geschillen binnen het kader van de Mercosur te beslechten. 114
Ondanks de problemen binnen de Mercosur werd op voorspraak van President Cardoso wel tot een belangrijke stap naar een multilaterale aanpak voor het energiebeleid in de regio besloten. Op de in 2000 in Brasília gehouden top voor Zuid-Amerikaanse
Presidenten werd overgegaan tot de oprichting van het IIRSA (Initiative for the Integration of Regional Infrastructure in South America), waarvan alle Zuid-Amerikaanse landen lid
werden. Deze organisatie had een ambitieuzere doelstellingen dan de initiatieven genomen ten tijde van het militaire regime en genoot ook het hernieuwde momentum van de regionale samenwerking binnen de Mercosur. De doelstellingen omvatte het aanleggen van een netwerk voor energie, vervoer en ICT om de economische centra van het continent aan elkaar te koppelen.115 Belangrijke reden voor Brazilië als drijvende kracht achter dit initiatief was de geografische ligging van Brazilië die als vanzelf als een spin in het web binnen dit netwerk zou fungeren. Infrastructurele integratie zou de eerste stap zijn naar een gemeenschappelijk energiebeleid naar buiten toe, aangezien dit pas werkelijk zinvol zou zijn wanneer de leden onderling energie konden uitwisselen. Een aantal grote projecten werden binnen dit instituut gerealiseerd zoals de verbinding tussen elektriciteitsnetwerken en gasleidingverbinding tussen de zuidelijke Latijns-Amerikaanse landen Bolivia, Argentinië, Paraguay Uruguay, Chili en Brazilië.116
Bilaterale relaties met vooral landen in de regio en de Verenigde Staten en de EU bleven in deze periode nog steeds zeer belangrijk, maar waren in tegenstelling tot de
voorgaande periode onder het militaire regime niet het enige centrale middel om het energie en buitenlandse handelsbeleid te voeren. Verder was door de politieke en economische crises die de Mercosur leden in de tweede helft van de jaren 90 de regionale handelsintegratie wel vertraagd, maar kreeg met het nieuwe millennium een nieuwe impuls zeker wat betreft de integratie van de energiestructuur. Met het groeiende belang van multilaterale instellingen op het gebied van handel en energie en een houding van de centrale beleidsmakers waarbij het opgeven van autonomie door bilateralisme ten faveure van een sterkere multilaterale positie
114
Ibidem, p.160-161
115
Burges, „Consensual hegemony: Theorizing Brazilian foreign policy after the Cold War‟, p. 76
116
niet langer ondenkelijk was, kan worden gesteld dat Brazilië een aanzienlijke verschuiving richting multilateralisme heeft doorgemaakt in deze periode. Een actieve integrerende houding binnen het WTO en de IIRSA en de pogingen tot consensusvorming binnen de Mercosur en de FTAA geven het een