Theoretisch kader: Multilateralisme en Bilateralisme

In de studie van Hoogeveen en Perlot worden multilaterale en bilaterale spelers als volgt onderscheiden: „Multilaterale actoren focussen hun buitenlands beleid op integratie in

multilaterale instituties en samenwerking in collectieven, terwijl bilaterale actoren autonomie van hun buitenlands beleid prefereren, wat kan resulteren in toenemende internationale competitie.‟88

In deze paragraaf wordt duidelijk wat het belang en de betekenis is van dit onderscheid.

De geldigheid van de laatste bijzin kunnen we pas beoordelen als we de exacte betekenis van multilateralisme en bilateralisme in de Internationale Betrekkingen nader bestuderen. Een van de grondlegger van het institutionalisme Keohane hanteert een minimale beschrijving van multilateralisme: „de aanwending van coördinatie van nationaal beleid in groepen van drie of meer staten‟.89

Met deze kwantitatieve definitie van Keohane behoren bijvoorbeeld de OPEC, als energieaanbieder, of de EU, als energieafnemer, zeker tot de multilaterale instituties. Echter het vormen van een aanbodkartel van olie zoals de OPEC of een vraagkartel van gas zoals de EU soms wordt beschouwd, verminderd misschien de

88

Femke Hoogeveen en Wilburt Perlot, „Tomorrow‟s Mores: The International System´ , p. 19-22

89

Robert O. Keohane, „Multilateralism: An Agenda for Research‟, International Journal, Vol. 45, No. 4 (1990), p. 731

competitie binnen het blok, maar kan deze vis-à-vis andere partijen natuurlijk evengoed vergroten. Hetzelfde geldt natuurlijk voor andere regionale handelsinstituties zoals de

Mercosur of de NAFTA, indien deze invloed uitoefenen op de energiehandel van de lidstaten. Multilateralisme kan, afhankelijk van de interpretatie van het begrip, dus weldegelijk tot meer handelscompetitie voor energie leidden, zij het tussen supra- of interstatelijke blokken in plaats van afzonderlijke staten.

Wat is dan het achterliggende belang van Hoogeveen en Perlot voor de bijzin over het mogelijke competitieve werking van bilateralisme? Grote opkomende afnemers van energie zoals China en India kiezen ervoor zich te richten op hun bilaterale relaties met

energieproducenten om hun energievoorziening veilig te stellen in tijden van schaarste.⁹⁰ Door de groeiende onzekerheid over de daden van andere spelers door gebrek aan

multilaterale coördinatie, kan hierdoor de schaarser wordende en internationaal verhandelde energie de concurrentie vergroten. Wanneer er hierdoor internationale druk ontstaat kunnen beleidsmakers in de belangrijke energielanden de energiemarkt als een zero sum game gaan benaderen. Dit heeft consequenties voor alle individuele staten en energiebedrijven actief op deze energiemarkt. In plaats van de consequenties van de schaarste breed te dragen, kunnen staten geneigd zijn hun economische, diplomatieke of zelfs militaire machtspositie te gebruiken om hun eigen energiepositie te verbeteren. Multilaterale samenwerking zoals het Internationaal Energie Agentschap (IEA) kan deze druk en competitie verminderen voor haar leden ten tijde van interrupties in de energiehandel, zoals de Eerste Golfoorlog en orkaan Katrina.⁹¹ Hieruit blijkt dus de potentiële invloed van multilateralisme en bilateralisme op de mores op de internationale energiemarkt.

Maar wat zijn de verschillen tussen multilateralisme en bilateralisme volgens Perlot en Hoogeveen? Welke landen vallen onder welke noemer? Als multilateraal worden landen als Nederland, Duitsland en Noorwegen genoemd die via de EU en VN proberen hun

energiebeleid te coördineren. Zij zien de beste wijze om hun energieveiligheid te garanderen door regionale en mondiale integratie en coördinatie van beleid. Daartegen worden

bijvoorbeeld China (staatsgedreven) en de Verenigde Staten (marktgedreven) als bilaterale of unilaterale staten beschouwd, zij het om verschillende redenen. China door de diplomatieke ondersteuning van hun NOC‟s, zoals CNOOC en CNPC, in het buitenland door

government-to-government deals. De Chinese staat biedt financiële steun voor infrastructuur of

ontwikkelingsgeld, zoals in Angola, of diplomatieke steun (en wapens) zoals in het geval van

90

Femke Hoogeveen en Wilburt Perlot, „Tomorrow‟s Mores: The International System´, p. 43,

91

Soedan, in ruil voor olieleveringen om aan de groeiende Chinese vraag te kunnen voldoen.⁹² De Verenigde Staten wordt ook als uni- of bilateraal georiënteerd beschouwd, omdat het een dominante positie inneemt in de internationale instituties en hun handelswijze daarbinnen zouden laten bepalen door binnenlandse factoren niet door regels die door de instituties zijn gesteld.⁹³ De omschrijving van samenwerking tussen drie of meer staten is klaarblijkelijk niet voldoende.

Ruggie stelt dat „coördinatie van beleid in groepen van drie of meer‟, dus multilateralisme, eigenlijk onder imperialisme valt wanneer één van deze landen een

dominante positie in de institutie hebben en daarmee de autonomie van hun buitenlands beleid niet prijs hoeven geven.⁹⁴ Wanneer we deze laatste analyse van deze studie volgen kunnen we met de uitleg van Ruggie stellen dat volgens Hoogeveen en Perlot de Verenigde Staten in de categorie imperialisme valt, zonder te letten op de negatieve associaties die met deze term gepaard gaan. In de Hoogeven en Perlot studie wordt dit dan weer met de neutrale term uni- of bilateralisme aangegeven. We kunnen hieruit dus concluderen dat multilateralisme twee kenmerken heeft: coördinatie tussen drie of meer landen én de inperking van autonomie van het buitenlandsbeleid door alle partijen. Dit laatste maakt dat multilateralisme niet enkel een kwantitatieve kwestie is, dus hoeveel staten, maar ook een kwalitatieve, in hoeverre wordt de autonomie ingeperkt door de institutie. Dit zorgt er tegelijk voor dat de toepasbaarheid van het label multilateralisme altijd een discussiepunt is. Om bij ons voorbeeld te blijven: De VS wordt enerzijds ook gewoon gebonden door het most-favored nation principe van het WTO en het collectieve veiligheidsprincipe van de NAVO, ondanks dat het anderzijds een dominante positie in deze instituties heeft. Terugkomend op de casus Brazilië betekent dit dat het een stuk zinvoller is de verandering in buitenlands beleid richting één van de twee labels te bestuderen en de achterliggende redenen daarvoor, dan de absolute toepasbaarheid van deze labels op Brazilië.

Vanzelfsprekend is in dit hoofdstuk de lineaire indeling tussen bilateralisme en multilateralisme van het Braziliaanse buitenlandse beleid daarom een kunstmatige. In de realiteit bestaan beide vormen altijd in meer of mindere mate naast elkaar. Het nut echter van deze dichotomie hangt af vanuit welk paradigma uit de Internationale Betrekkingen men de wereld beschouwt. Waar vanuit het realistisch perspectief het onderscheid minder belangrijk is, omdat multilaterale instituties enkel in zoverre werken als het de belangen van de machtige

92

Campos, Indira, Alex Vines, „Angola and China, A Pragmatic Partnership‟, CSIS, (2008), p. 12-14

93

Femke Hoogeveen en Wilburt Perlot, „Tomorrow‟s Mores: The International System, p. 46-47

94

John Gerard Ruggie, „Multilateralism: The Anatomy of an Institution‟, in: Paul R. Viotti en Mark V. Kauppi, International Relations Theory, Realism, Pluralism, Globalism, and Beyond, (3e druk, 1999), p. 331-339

staten dient, ziet de Engelse School multilaterale samenwerking en instituties en de daaruit voortvloeiende normen en regels als een invloedsfactor op staatsgedrag in zichzelf. In de uitspraak van Hoogeveen & Perlot dat meer multilateralisme tot minder internationale competitie kan leiden, schuilt dus een zekere aanname van de Engelse school.⁹⁵ Het lineaire onderscheid heeft dus tot doel de relatieve trends richting multilateralisme in deze tijdspanne te onderzoeken.

Duidelijk moet worden uit dit hoofdstuk in hoeverre Brazilië meer gebruik maakt van zowel economische als politieke instituties om energiebelangen veilig te stellen; kiezen ze hierbinnen voor samenwerking, door afspraken te maken in multilateraal verband om

energiehandel en daar aan gerelateerde sectoren te coördineren of wordt er voor bilateralisme gekozen om zo één op één met afnemers en aanbieders van energie hun belangen te

behartigen?