Tegen deze achtergrond ontstond er een groeiend besef in Brazilië dat een nieuwe koers noodzakelijk was om zich te kunnen ontwikkelen tot een economische grootmacht. In deze paragraaf zal er worden gekeken hoe achtereenvolgens de interne structuur, het buitenland beleid en ideologie van Brazilië veranderde
5.1. Binnenlandse structuur energiesector
Bij zijn aantreden op 1 januari 1995 had Cardoso tot doel een breed programma van privatisering verder door te voeren, welke hij als Minister van Financiën onder voorganger President Collor begin jaren 90 had ingezet. Dit programma, het zogenaamde Real Plan, had tot doel om de aanhoudende inflatie tegen te gaan. De bron van de inflatie, de grote tekorten van de overheid, werden grotendeels veroorzaakt door de grote kostbare staatsbedrijven. Devaluatie van de munt, structurele economische hervormingen en privatisering moesten daarom van Brazilië weer een economisch stabiel en welvarend land maken. De resultaten volgden spoedig; was de Braziliaanse inflatie in 1994 nog 2000%, deze was gereduceerd tot 3% in 1998, zie figuur 2.41 Met de inflatie onder controle en structurele economische
hervormingen begon Brazilië een sterke economische groei te kennen en was het in staat privaat kapitaal uit binnen- en buitenland te halen voor de energiesector.42
Dit nieuwe plan stuitte echter in een vroeg stadium al op weerstand bij militairen en gepensioneerde ingenieurs uit de energie sector en resulteerde in twee grote stakingen in 1994 en 1995. Beiden waren echter onsuccesvol en vormde een vroege symbolische overwinning voor de nieuwe regering van Cardoso en zijn plannen om de economie en energiesector te liberaliseren.43
De aanname van de Braziliaanse Olie Investeringswet in 1997 betekende de liberalisering van de energiesector. De regulering van exploratie- en productierechten kwam hiermee in handen van het Nationale Petroleum Agentschap (ANP) en beëindigde daarmee Petrobras‟ monopolie op de Braziliaanse markt.44 Daarnaast moest er door middel van binnenlandse maar ook buitenlandse investeerders meer competitie komen op de energiemarkt. Tot slot
41
„Critical issues in Brazil‟s energy sector‟, James A. Baker III Institute, (2004), p.3-5
42
Ibidem p.5
43
Lewis, Deregulating and privatizing, p.17
44
beperkte deze wet het staatsbelang in Petrobras tot 51 procent van de aandelen.45 Het eerste liberalisatieproces werd in januari 2002 voltooid met de opheffing van prijscontrole op olie en de verwijdering van Petrobras‟ monopolie op de import van olieproducten.46
Ondanks deze duidelijke ontwikkelingen richting een meer marktgedreven beleid in het binnenland, moet er een aantal kritische punten worden toegevoegd. Zo bleef de meerderheid van de preferente aandelen van Petrobras in handen van de staat en behield dus de controle over dit bedrijf als semi-SOE. Buiten de operationele vrijheid die Petrobras kreeg, bleef de strategische autonomie afhankelijk van de mate waarin de staat zijn invloed wenste aan te wenden. Daarnaast bleef Petrobras ondanks de liberalisatie van de markt een dominant aantal houden in alle energiesectoren van de nationale markt. Zo controleerde het nog steeds 95 procent van de ruwe olieproductie.47 Daarentegen werd een toenemend aantal licenties voor de exploratie naar olie door het ANP toegekend aan private ondernemingen zonder inmenging van Petrobras met als hoogtepunt 65 % van alle licenties in 2000.48
Met de liberalisering van de Braziliaanse markt ontstond ook een nieuwe soort publieke actor op de markt, de regulator ANP. Hier schuilt echter het gevaar dat door de nog steeds dominante positie van de semi-SOE Petrobras dat deze regulator niet naar behoren
functioneert en er dus geen sprake is van een feitelijke vrije en eerlijke toegang tot de markt. Dit gevaar schuilt in twee elementen: Allereerst de mate waarin de regulator financieel en operationeel onafhankelijk van de centrale overheid zijn werk kan doen en ten tweede of de regulator en de (semi-)SOE elkaar niet beïnvloeden en de eerstgenoemde niet gecorrumpeerd is door de laatste.49 Maar bij de verdeling van belangrijke licenties van zowel de winning van olie en de distributie van brandstof werd deze als eerlijk beschouwd en versterkte competitie op de markten. Op de gasleveranties afkomstig uit Bolivia kwamen wel kritieken dat er te weinig pogingen waren gedaan om nieuwe marktspelers bij de bieding op licenties te betrekken. Dit omdat de operator van de gasleiding tussen Brazilië en Bolivia enkel
voldoende capaciteit bouwde om verplichtingen aan Petrobras te kunnen voldoen. Hierdoor was het voor andere partijen niet mogelijk toegang te krijgen tot gasleveranties uit Bolivia en
45
Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 40
46
Andrea Goldstein, „The emergence of Multilatinas: The Petrobras experience‟, Universia Business Review, kwartaal 1, (2010), p.101-2
47
Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 41
48
Antonio Dias Leite , ‟Energy in Brazil: Towards renewable energy dominated system‟, Earthscan, (2009), p. 84-86
49
Andrea Goldstein, „Brazilian privatization in international perspective: The rocky path from state capitalism to regulatory capitalism‟, p. 699
zo te concurreren op de gasmarkt.50 Ook had ANP niet de verantwoordelijk en controle voor het reguleren van energieprijzen en de importtarieven van olie. Dit viel nog steeds onder het ministerie van Financiën en maakte het voor het ANP lastig om private partijen te overtuigen dat toekomstige marktcondities hetzelfde zouden zijn als tijdens de veiling van de licenties, wat ten koste ging van de markttoetreding van nieuwe partijen. 51 Kortom concurrentie op de gasmarkt was dus vrijwel afwezig, maar het gebied van olie was wel sterk verbeterd. Ook de reputatie van het ANP als neutrale arbiter was sterk.
Er kan gesteld worden dat in deze periode, hoewel de nationalistische gevoelens rondom de sector geenszins verdwenen waren, het door de instabiele economische situatie het mogelijk was voor Cardoso en zijn partij in deze periode de energiesector behoorlijk te hervormen tot een meer marktgedreven sector. Het monopolie van Petrobras op de winning werd officieel afgeschaft en het ANP behoorlijk succesvol ingevoerd als neutrale arbiter en stimulans voor toetreding van nieuwe marktpartijen.
Aangetekend dient wel te worden, dat de machtspositie van Petrobras op de markt nog steeds dominant was op verschillende punten; gasleveranties, olieraffinage en distributie. Op het punt van winning kwam er wel serieuze concurrentie. Ook de invloed van de staat bleef cruciaal met een verplichte meerderheid van de stemaandelen in het bedrijf, zij het dat de private belangen er wel significant in werd opgevoerd, wat voor het kapitaal kon zorgen voor de broodnodige investeringen. Verder was door de beperkte inkomsten en de relatief grote Braziliaanse economie nooit sprake dat de overheid zwaar afhankelijk werd van energie-inkomsten.
5.2. Buitenland beleid
Op welke manier werd de Braziliaanse energiesector gebruikt in het buitenland beleid in deze periode? Is deze veranderd naar een meer marktgedreven karakter? Hiervoor moeten we kijken in hoeverre in de periode onder President Cardoso de thuismarkt werd afgeschermd voor buitenstaanders, of de Braziliaanse energiesector in het buitenlands werd gebruikt als verlengstuk van de Braziliaanse overheid en of energie werd gebruikt als politiek wapen in het buitenland door Brazilië.
Te beginnen bij de thuismarkt: De vrije toegang tot de markt werd ook voor
buitenlandse partijen met de Oliewet van 1997 officieel mogelijk en moest zorgen voor de
50
Andrea Goldstein , „Brazilian regulatory agencies: Early appraisal and looming challenges‟, Centre on Regulation and Competition – Working Paper Series, (2002), p. 17, 26-27
51
nodige investeringen in de Braziliaanse energiesector. Onder de verkochte licenties voor de winning van olie bevonden zich ook buitenlandse partijen, daarnaast waren Shell en tijdelijk ook Enron betrokken bij de gashandel tussen Bolivia en Brazilië. De markt werd dus
inderdaad ook opengesteld voor buitenlandse partijen en naar het lijkt gelijk behandeld bij de toekenning van concessies.52 Echter ook hier geldt, met de gedeeltelijke privatisering van Petrobras en de liberalisatie van de markt, dat de dominante marktpositie van Petrobras niet ontmanteld was. Petrobras behield een dominante positie in de winning, raffinage, transport en distributie van olie en gas.53 Ondanks de overwegend efficiënte regulatie door het ANP, was vrije competitie in het land nog niet volledig gewaarborgd.
Dan komen we bij de vraag of de activiteiten van Petrobras in het buitenland door de Braziliaanse staat gestuurd werden. Deze waren in deze periode bescheiden en daardoor beperkt te karakteriseren.Voorbeelden van diplomatieke en financiële ondersteuning van projecten zijn talrijk, ook in de periode ver voor het aantreden van Cardoso.5455 Deze lijken zich echter te concentreren in landen met soortgelijke geologische exploratiegebieden, zoals Angola, Nigeria en in de golf van Mexico. Op al deze gevallen was toepassing en uitbreiding van hun kennis en capaciteiten voor deepwater drilling uitermate geschikt.56 Deze
internationalisatie kwam in een stroomversnelling toen Petrobras in 1997 zijn thuismonopolie verloor en daardoor gedwongen werd hun capaciteiten in het buitenland te verbeteren om blijvend de concurrentie aan te blijven gaan. Maar partnerschap met andere NOC‟s, welke voornamelijk op politiek-strategische gronden te verklaren zijn, lijken te zijn uitgebleven. De activiteiten van Petrobras concentreerde zich op politiek bevriende landen of gewenste internationale partners van de Braziliaanse staat.
Tot slot kon er door het olie-importerende karakter van Brazilië nog geen sprake zijn van een Sovereign Wealth Fund welke de Braziliaanse staat controle zou geven over
bedrijven in het buitenland. Een fonds voor energieopbrengsten zou pas aan het einde van President Lula‟s tweede termijn geopperd worden met de verbeterende energiepositie van het land, de status van importland belette de Braziliaanse overheid een dusdanig project te
overwegen.
52
Osmel Manzano en Fransisco Monaldi, „The Political Economy of oil production in Latin America‟, Economía, Vol. 9, Nr. 1, (2008), p. 92-93
53
Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 41
54
Ibidem, p. 27-29
55
Carvalho, Flavia en Andrea Goldstein „The „making of‟ national giants: the international expansion of oil companies from Brazil and China‟ in Wilfred Dolfsma, Geert Duysters en Ionara Costa, Multinationals and Emerging Economies, (2009), p 113-115
56
De internationalisatie van Petrobras, de belangrijkste Braziliaanse energiespeler kan dus als marktgedreven worden omschreven. Ook andere machtsprojectie in deze periode door de Braziliaanse staat via zijn energiesector bleef uit. Toegang voor buitenlandse spelers op de Braziliaanse markt was mogelijk, maar kon nog onvoldoende benut worden door de
dominante marktpositie van Petrobras.
5.3 Ideologie en drijfveren
De ideologie, tot slot, achter de verandering en hervormingen moet ons een idee geven wat het beoogde doel is van de hervormingen. Volgens de liberale President Cardoso was het noodzakelijk in het belang van zowel de democratische instituties als de energiesector zelf verregaand te „deprivatiseren‟. Het idee achter deze term was het teruggeven van beide instituties aan het publiek door ingebakken partij- en industriebelangen, die met elkaar vermengd waren, af te breken.57 Deze liberale president, in een tijd waar veel liberalisering mondiaal en regionaal plaatsvond onder de zogenaamde Washington consensus, had de markt dus daadwerkelijk als einddoel en zag daarin een oplossing om zowel de overheidsfinanciën op orde te krijgen, als de welvaart voor de consument in het algemeen te vergroten en de energievoorziening op langere termijn te garanderen. Privatisering was niet enkel een economisch doel, maar ook middel om de democratische instituties te verstevigen, omdat de staat niet langer een groot deel van de economie onder zijn controle had om ten voordele te gebruiken voor het zittende regime. Zeker in verhouding met andere belangrijke
olieproducerende Latijns-Amerikaanse landen zoals Venezuela en Ecuador was het
liberaliserings- en privatiseringsproces zeer sterk te noemen. Echter onder druk van oppositie in het Congres, Cardoso‟s partij PSDB (Partido Social Democrático Brasileiro) regeerde namelijk met grote verscheidenheid van partijen in het Congres, en de publieke opinie bleven hervormingen tot een verdergaande marktgedreven energiesector uit.58 Met name de
energiecrisis van 2001, verder uitgelegd in de volgende paragraaf, betekende uiteindelijk een belangrijke rem op zijn hervormingsplannen.
Wanneer we dus het schema van paragraaf 3 naast deze ontwikkelingen leggen kunnen we stellen dat er op de gebieden van werkgelegenheid en privatisering van de markt behoorlijke progressie richting een marktgedreven energiesector is gemaakt. Echter het feit dat de staat de meerderheid van de stemaandelen van Petrobras bezit en de dominante positie van dit bedrijf
57
Cardoso, Fernando Henrique, „Democracy as a starting point‟, Journal of Democracy, Vol. 12, Nr. 1, (2001), p. 12-13
58
op de Braziliaanse markt, is in die zin het marktgedreven karakter van Brazilië aan het einde van Cardoso‟s presidentschap nog beperkt.
6. Periode Luiz Lula da Silva, 2003-2009: ‘O presidente operário’, de