6.1. Binnenland
De energiekant van het verhaal onder de nieuwe president Lula, begint eigenlijk al voor zijn verkiezing in 2002 en aantreding in 2003. In 2001 werd er namelijk een belangrijke deuk geslagen in de geloofwaardigheid en steun van de hervormingen in de energiesector door zijn voorganger Cardoso. Door aanhoudende droogte was het niet mogelijk voldoende hydro-elektriciteit, verantwoordelijk voor 90 % van de totale elektriciteitsvoorziening, op te wekken. De overheid werd daarom genoodzaakt om strikte rantsoenen op te leggen aan huishoudens en commerciële gebruikers. De noodverordeningen werden voldoende nageleefd en voorkwamen black-outs in het elektriciteitssysteem, maar zorgden er wel voor dat de verwachte 4% groei in het BBP uitbleef en er grote onvrede onder de bevolking ontstond.59 De oorzaak hiervoor lag in het gebrek aan investeringen als gevolg van de slechte fiscale situatie in de voorgaande decennia. Daarnaast was de elektriciteitsopwekking onvoldoende gediversifieerd met andere energiebronnen zoals gas, om in tijden van droogte het gebrek aan energie te compenseren. Hoewel de zwakheden van het energienet al bekend waren bij beleidsmakers en de directe oorzaken stamden van voor de regeringsperiode van Cardoso, vormde het een belangrijk omslagpunt in de publieke opinie ten aanzien van zijn hervormingsprogramma.60
Een ander belangrijk onderwerp in de daarop volgende verkiezingsstrijd werd ook de zogenaamde plannen van Cardoso‟s beoogde opvolger, José Serra, om Petrobras volledig te privatiseren. Hoewel dit door de kandidaat zelf ontkend werd, speelde tegenkandidaat Lula hiermee in op de nationalistische gevoelens van het electoraat en probeerde Petrobras als symbool van onafhankelijkheid tegen zijn opponent uit te spelen.61 Voorstanders van
liberalisering waren daarom bang dat Lula de door Cardoso ingeslagen weg grotendeels weer zou terugdraaien. Diegenen die wel geloofden dat hij de hervormingen wenste door te zetten
59
Kingstone, Peter, „The long (and uncertain) march to energy privatization in Brazil‟, James A. Baker III Institute, (2004), p. 1
60
Andrea Goldstein , „Brazilian regulatory agencies‟, p. 27-28
61
vroegen zich af of hij wel het politieke kapitaal binnen zijn eigen socialistische partij en de coalitie in het congres zou hebben om dit te doen.62
Duidelijk werd bij de verkiezing van Lula in 2002, dat er een wijdverbreide weerstand tegen het neoliberale programma en een voorkeur was voor beperking van het
hervormingsproces in de energiesector.63 Aan het begin van Lula‟s eerste periode als
President bestond er veel onzekerheid, met name bij buitenlandse investeerders, welke koers hij zou voeren. Komend uit de activistische vakbondbeweging, bestond er angst dat „O presidente operário‟, de arbeiderspresident, een soortgelijke politiek zou voeren als Venezuela‟s Hugo Chavez. Dit zou voor de energiesector een hernieuwd nationalisme betekenen en toenemende fiscale en sociale eisen aan de industrie. De angst bij buitenlandse investeerders in de Braziliaanse energiesector werd duidelijk door de terugloop van het aantal oliewinninglicenties die verkocht werden aan private partijen, van 65% van het totaal in 2002 tot net 15 % in 2003 van het totaal aantal licenties. De rest werden allen noodgedwongen aan Petrobras toegekend.64 Er was op dat moment dus allerminst vertrouwen dat de nieuwe President de eigendomsrechten van de licenties zou respecteren.
Behalve de publieke opinie had Lula ook te maken met een kwetsbare coalitie in het congres en verdeeldheid in zijn eigen arbeiderspartij Partidodo dos Trabalhadores (PT). Deze verdeeldheid draaide om de vraag binnen de partij of er een meer socialistische koers moest worden gevaren waarbij een sterke overheid centraal staat en instituties zoals het IMF buiten de deur gehouden moesten worden. Aan de andere kant stond de rechtervleugel van de partij welke de integratie in de globale economie als een voldongen feit zagen en vrede hadden met het internationale kapitalisme. Zij geloofden dat het neoliberale systeem zo kon worden aangepast dat ook de armen ervan mee konden profiteren.65 Deze vleugel stond binnen de partij onder leiding van Antonio Palocci, welke door Lula werd benoemd tot de belangrijke post van minister van Financiën. Deze benoeming zorgde dan ook voor rust op de
internationale markten wat betreft de nieuwe Braziliaanse koers en trok opnieuw buitenlandse investeerders aan, ook in de energiesector.
Wat betreft het beleid ten aanzien van Petrobras was de PT partij van Lula alt ijd een tegenstander geweest van de gedeeltelijke privatisering op ideologische gronden en uit angst dat het zou leidden tot grootschalige ontslagen in de energiesector. Aan de andere kant waren
62
Steven W. Lewis „Critical issues in Brazils energy sector: Deregulating and privatizing Brazil‟s oil and gas sector‟, James A. Baker III Institute, (2004), p. 9
63
„Critical issues in Brazil‟s energy sector – Main study‟, p.4
64
Antonio Dias Leite , ‟Energy in Brazil: Towards renewable energy dominated system‟, Earthscan, (2009), p. 85
65
de successen wat betreft efficiëntie en bedrijfsresultaten evident en kon Petrobras inmiddels succesvol concurreren met de grote geïntegreerde IOC‟s binnen de eigen markt en
daarbuiten.66 Hoewel het ministerie van Energie en Mijnbouw onder een PT minister, Dilma Roussef, kwam te staan werden er geen radicale veranderingen doorgevoerd om Petrobras weer volledig in staatshanden te krijgen. Wel werden er afspraken gemaakt met Petrobras om te zorgen voor werkgelegenheid voor Brazilianen en werden er afspraken gemaakt over energieprijzen om al te grote fluctuaties te dempen.67
Het jaar 2006 was net als 1997 een cruciaal jaar voor de Braziliaanse energiegeschiedenis; het langgewenste doel van zelfvoorzienendheid in olie werd aangekondigd.6869 Dit was het resultaat van vondsten van enorme olie- en gasreservoirs in de zee voor de Braziliaanse kust. De belangrijkste velden waren de Jupiter, Tupi, op dit moment het grootste onderzeese olieveld en potentieel ook het Carioca veld, welke volgens verschillende berichten tot wel 33 miljard vaten olie zou kunnen bevatten.7071 Mede door deze successen, werd Lula naar het einde van zijn tweede termijn toe zowel in zijn binnenlandse houding als in het buitenland steeds assertiever om de energiesector in te zetten in het politieke debat, in ieder geval retorisch. Zo kondigde hij in Augustus 2009 een „nieuwe Onafhankelijkheidsdag‟ af voor Brazilië.72 Voor de exploitatie van deze enorme velden werd namelijk een wet ingediend bij het Congres voor een nieuw reguleringssysteem om de staat zo meer controle te geven.
Binnen dit nieuwe systeem voor de exploitatie van de nieuwe diepzee velden is er zelfs sprake van de oprichting van een nieuw staatsbedrijf genaamd Petrosal. 73 Door deze nieuwe
regulering en NOC zou de Braziliaanse regering meer controle krijgen over de exploitatie van de diepzeevelden. Petrobras zou hiermee de uitvoerder zijn van 62 % van het nieuwe gebied dat via een nieuwe veilingronde zou worden aangeboden aan investeerders en de rol van buitenlandse investeerders grotendeels beperken tot financiële investeerders.74 Hierdoor ligt de snelheid van exploitatie in handen van de Braziliaanse overheid en geeft Petrobras
66
Kingstone, Peter, „The long (and uncertain) march to energy privatization in Brazil‟, p. 24-27
67
Ibidem, p.29-30
68
Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 33
69
Voor de volledigheid: Door verschillende typen olie, die voor verschillende doeleinden gebruikt wordt, moest Brazilië nog steeds ook lichtere olietypes importeren. Op de commerciële balans was Brazilië echter voor het eerst positief. Netto exporteur wordt Brazilië vermoedelijk pas in 2010 (zie hoofdstuk 3)
70
Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 43
71
Joe Caroll en Carlos Caminada, „Petrobras discovers world's third-largest oil field‟,
http://www.bloomberg.com/apps/news?pid=20601086&sid=aUWwKQhtYbbM&refer=news,
(geraadpleegd 30 april 2010)
72
Alexei Barrionuevo, „Changes proposed to benefit state‟s oil giant in Brazil‟, The New York Times, (31 Augustus 2009)
73
PSI Media, 2010 Brazil Energy Handbook, (2009), p.10
74
Alexei Barrionuevo, „Brazil Take More Control of Oil Beneath its Seas‟, The New York Times, (17 Augustus 2009)
mogelijkheden om werkgelegenheid te creëren en lucratieve contracten toe te kennen aan derde partijen. Daarbij zou het een grote stap richting een meer staatsgedreven systeem zijn en daarmee een precedent scheppen voor andere ontwikkelende landen met diepzeepotentieel zoals Mexico, Nigeria of Angola.
Omdat deze maatregelen goed bij het PT electoraat liggen is, het lastig te bepalen of dit verkiezingsretoriek is voor de Presidentsverkiezingen van 2010, zoals bij eerdere
verkiezingen was gedaan, of dat Lula en zijn beoogde opvolger Dilma Rousseff, de indiener van de wet die dit nieuwe reguleringssysteem moet invoeren, inderdaad een nationalistische koers willen varen, gesteund door de steeds sterker wordende energiepositie van Brazilië. Wat hier wel duidelijk mee wordt, is dat de discussies rondom de energiesector en met name Petrobras, blijvend gebruikt worden om in te spelen op nationalistische gevoelens.
Hoe sterk dit leeft in de samenleving wordt ook goed geïllustreerd door de film Ó
Petróleo tem que ser nosso („De olie zou van ons moeten zijn‟). In deze film komen
verschillende Braziliaanse politici, geologen, vakbondsleiders over Petrobras en de huidige olieregulatie. Hierin wordt betoogd dat de nieuw gevonden olievelden op zee enkel de Brazilianen ten goede komt wanneer deze in handen blijft van Petrobras als staatsbedrijf.75 Ongeacht hoe men over het onderwerp denkt, laat de film zien hoezeer olie een onderwerp is waar vele nationalistische gevoelens leven en voorlopig niet „just another commodity‟ is.
Petrobras en de oliesector als geheel blijft daarmee een tussenin vorm met een semi-SOE die een behoorlijk dominante marktpositie heeft en waar, zij het lichte, werkgelegenheidseisen aan worden gesteld. Het lijkt erop dat in de eerste periode van Lula‟s presidentschap niet zozeer de hervormingen heeft teruggedraaid, maar eerder geconsolideerd. Met de
veranderende energiepositie en de komende verkiezingen lijkt Brazilië echter ook voor het eerst terug te gaan richting een staatsgedreven land.
6.2. Buitenland
Met de successen van de Braziliaanse energiesector lijkt er ook een assertiever buitenlands beleid te zijn begonnen in de periode onder President Lula. Om dit volledig uiteen te zetten lopen we nogmaals de punten uit het schema na: De toegang van de thuismarkt voor buitenlandse spelers, het politiek gebruik van de eigen energiesector in het buitenland, het gebruik van energiebronnen als politiek wapen en steun aan de energiesector om strategische redenen.
75
Deze film is onder andere te vinden op YouTube: http://www.youtube.com/watch?v=araESj10PYI
Allereerst wat betreft de toegang tot de thuismarkt: Zoals we hebben gezien liep de buitenlandse interesse voor exploratie en winninglicenties van olie sterk terug in 2003, het jaar van Lula‟s aantreden en zijn partij in het Congres. Deze verhouding tussen buitenlandse en binnenlandse olieconcessies, herstelde zich echter in de daaropvolgende jaren en kwam in 2007 weer tot 80% van de verstrekte licenties aan private partijen buiten Petrobras om.76 Echter werden er geen grote olie- en gasvondsten gedaan in de gebieden van de licenties die niet aan Petrobras verstrekt waren, wat leidde tot speculatie dat „de beste‟ licenties werden verstrekt aan Petrobras door het ANP.77 Aanvankelijke keerde de houding ten aanzien
buitenlandse investeerders in de eerste presidentsperiode van Lula terug, zoals deze was onder Cardoso na de opheffing van de monopolie van Petrobras. Maar aan het einde van zijn tweede termijn leek Lula en zijn partij in het congres, zoals te lezen viel in de vorige paragraaf, weer terug te keren naar een veel beperktere rol voor buitenlandse ondernemingen in de
Braziliaanse diepzeewinning van olie en gas. Aangezien 92 % van de oliereserves in Brazilië zich onder de zee bevindt, zou dit leiden tot feitelijke uitsluiting van meerderheidsactiviteiten van buitenlandse olieconcerns in Brazilië.78
De Braziliaanse successen in de oliesector gaven ook het vertrouwen en de invloed om als aanstaand exporteur van olie een andere positie in te nemen bij internationale fora en
instituties. Een belangrijk signaal was de intentie van Lula en de nieuwe Minister van Energie in de tweede presidentstermijn Edson Lobao om tot de OPEC toe te treden.79 Hoewel
aangegeven werd dat ze een matigende toon binnen de organisatie zouden vormen, laat het de intentie zien om de nieuwe status van energiegrootmacht te tonen. Vooralsnog is het echter voor Brazilië een stuk aantrekkelijker om de strategie te volgen van Rusland, door wel herhaaldelijk contact te houden met de OPEC, maar geen lid te worden zodat ze niet aan quota‟s hoeven te voldoen en wel gebruik kunnen maken van resulterende prijsverhogingen.80 Daarnaast zou lidmaatschap internationale investeerders afschrikken, welke nog steeds hard nodig zijn om de enorme olie- en gasvelden te kunnen ontwikkelen.
Ook als politiek wapen is de energiesector nog niet realistisch, zowel om politieke als praktische redenen. Samenwerking in OPEC verband voor politieke doeleinden zou moeten betekenen dat er gemeenschappelijke politieke doelen zijn zoals bij het OAPEC boycot in
76
Leite , Energy in Brazil, p. 85
77
Kingstone, „The long (and uncertain) march to energy privatization in Brazil‟, p. 24-25
78
Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 33
79
Ibidem, p. 45-46
80
Marco A.B. Fideli and Melissa C.P. Mathias, „Brazil and the OPEC cartel‟, Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás e Biocombustívei, (2010), p. 6-7
1973. Verder zijn goedkope leveringen aan politieke vrienden zoals Venezuela doet voorlopig niet in zicht door de bescheiden exportstatus van Brazilië.
Regionaal is de Braziliaanse staat zeer actief in het promoten van de belangen van zijn belangrijkste energiebedrijven Petrobras (Olie en Gas), Eletrobras en Odebrecht (Hydro-elektriciteit). Een eenduidige kwalificatie als staats- of marktgedreven is hier lastig, omdat de commerciële doelen van de bedrijven, het behoud of uitbreiding van hun activiteiten het buitenland, grotendeels overeenkomt met de politieke belangen van de overheid, een veilige stabiele levering van energiebronnen vanuit de omliggende landen. Zo gebruikte President Lula op zijn voormalige politieke bondgenoot Evo Morales, President van Bolivia, stevige politieke druk toen deze de belangen van Petrobras in de Boliviaanse gassector wilde nationaliseren.81 Het Boliviaanse gas is voor Brazilië cruciaal om te zorgen dat eventuele fluctuaties in hydro-elektriciteit op te vangen en om aan de toenemende energievraag te kunnen voldoen. Ook de relaties met Paraguay, waarmee Brazilië de op één na grootste hydrodam Itaipu gebruikt, verantwoordelijk voor 20% van Braziliaanse energie toevoer, hebben hoge prioriteit en is regelmatig onderwerp van diplomatieke discussies.82 Deze onderwerpen, zo cruciaal voor de zuidelijke Latijns-Amerikaanse landen domineren de relaties tussen deze landen en wordt vaak gekoppeld aan andere politieke en economische discussies, zoals ook zal blijken uit hoofdstuk 2.
Energierelaties domineren dus de politieke agenda met name met landen in de regio zoals Paraguay en Bolivia. De economische belangen van de betrokken Braziliaanse bedrijven zijn tegelijkertijd cruciale belangen voor de Braziliaanse overheid. En ook al heeft Brazilië misschien in de toekomst beschikking over grote alternatieve energiebronnen, de afhankelijkheid van deze buurlanden zal voorlopig blijven en daarmee ook de overeenkomstige belangen van de staat en het bedrijfsleven.
Tot slot kunnen we vaststellen dat op het punt van buitenlands beleid Brazilië zeker richting het einde van zijn Presidentschap, meer is opgeschoven richting een staatsgedreven speler door de energiesuccessen en de wens om regionaal en internationaal een belangrijkere rol te spelen, waarbij een sterke energiesector een cruciale rol spelen. Hoe ver deze
verschuiving gaat hangt af van een aantal zaken: de mate waarin de plannen voor het nieuwe reguleringssysteem wordt doorgevoerd, de mate waarin er daadwerkelijk zulke grote
hoeveelheden olie worden gevonden en economisch kunnen worden geëxploiteerd en tot slot
81
Bourne, Lula of Brazil, the story so far, p. 156-158
82
de mate waarin de Braziliaanse staat onafhankelijk kan opereren van buitenlandse investeerders om dit uit te voeren.
6.3. Ideologie
Om de achterliggende ideologie van de Braziliaanse regering onder Lula goed te begrijpen, als in mindere mate ook de periode Cardoso, ontkomen we er niet aan om deze periode in het licht te zetten van twee zaken: Enerzijds het politieke systeem met daarin de
machtsverhouding tussen President en Congres en de verschillende politieke partijen onderling. Anderzijds de internationale context waarin deze periode plaatsvond. Deze beide veelomvattende thema‟s zullen enkel kort worden uitgelegd in zoverre het nodig is om de achterliggende drijfveren van deze periode onder President Lula te begrijpen.
Te beginnen bij hoe de machtsverhouding eruitziet tussen het Congres en de President, zodat als we over achterliggende ideologie of drijfveren spreken, duidelijk is wie daarmee bedoeld worden. In 1989 werd Fernando Collor de Mello als eerste democratisch President sinds 1960 gekozen, na decennia van militaire regering. Hij werd echter al in 1992 afgezet door wijdverbreide corruptie schandalen en voor de resterende termijn vervangen door zijn voormalige vicepresident, Itamar Franco. Een belangrijk onderdeel van de nieuwe
democratisering en institutionalisering van Brazilië was de 1993 gehouden referendum over het nieuwe politieke systeem. Hier kon het Braziliaanse volk kiezen voor een presidentieel systeem, met verregaande bevoegdheden voor de President of een parlementair systeem met verregaande bevoegdheden voor het Congres.83 Hoewel Lula destijds zelf voor een
parlementair systeem koos, wilde zijn partij PT en een 55 % meerderheid van de bevolking een presidentieel systeem.84 Hiermee kwam dus een belangrijke machtsfactor bij de President te liggen. Echter voor grondwetswijzigingen was nog steeds een tweederde meerderheid nodig in het Congres en omdat essentieel staatsbezit, zoals Petrobras, vastgelegd was in de Grondwet van 1988 is steun van het Congres bij belangrijke zaken essentieel. De verdere machtsverhoudingen tussen Congres en President en tussen de federale regering en de afzonderlijke staten vormen een complex geheel met wisselende machtsverhoudingen, maar bovenstaande is de essentie om de invloed van beide instituties op het beleid ten aanzien van energie en buitenland te begrijpen.
83
Overigens kon er bij dit referendum zelfs gekozen worden of de monarchie weer zou terugkeren. Dit werd echter met een ruime tweederde meerderheid afgewezen.
84
Het Braziliaanse Congres kent een zeer grote verscheidenheid van partijen,
waarbinnen vaak ook weer een pluriform geheel aan kandidaten actief zijn. De belangrijkste waren van links naar rechts georiënteerd: de socialisten van de PT, van Lula, de
sociaaldemocraten van de PDSB van Cardoso, welke weer een afscheiding vormde van de liberale PMDB en tot slot de conservatieve PFL. Ondanks het zeer socialistische imago in binnen en buitenland van de PT behoorde Lula tot de rechtervleugel van zijn partij, welke het kapitalistische systeem als voldongen feit zag en het zo wilde beïnvloeden dat het in voordeel van de bevolking als geheel werkte. Lula had in het verleden ook geprobeerd een alliantie te vormen tussen de PT en PDSB, wat laat zien dat deze twee partijen minder ver van elkaar verwijderd waren dan veelal gedacht werd.85 Hij was in het verleden ook vaak bereid geweest allianties te sluiten met de interim president Itamar Franco en President Henrique Cardoso, met wie hij in de jaren zeventig nog samen had gestreden tegen het militaire regime.86 Na Lula‟s verlies van de presidentsverkiezingen in 1994 waarin de linkervleugel van de PT overheerste, stak hij daarom veel tijd en moeite in het overtuigen van belangrijke personen in de industrie en zakenwereld, dat onder hem geen onvriendelijk beleid tegenover het
bedrijfsleven zou ontstaan.
Dus hoewel veel voor- en tegenstanders van Lula zijn beleid als een verassing zagen, kenmerkte Lula‟s verleden zich door pragmatische samenwerking met
belangenvertegenwoordigers uit het bedrijfsleven en liberale politici. Lula kan daarmee worden omschreven als een gematigd of pragmatisch socialist, welke een andere koers vaarde dan zijn voorganger Cardoso, maar op veel punten internationaal economisch zijn beleid