President Lula da Silva: ‘Autonomie door assertiviteit’

Bij zijn inauguratierede voor zijn tweede termijn als President herbevestigde Lula da Silva dat “Brazilië een duidelijk keus heeft gemaakt voor multilateralisme en daarbinnen tracht de uitstekende economische, politieke en handels relaties met de grootmachten te combineren met sterke banden met het Zuiden”.117

Lula zette daarmee de multilaterale oriëntatie van Cardoso‟s buitenlands politiek voort, maar veranderde de inhoud en motivatie op veel terreinen. Zoals Cardoso multilateralisme gebruikte om economische doelstellingen te behalen, zoals regionale economische integratie en het verminderen van asymmetrische relaties in de handel met de grote handelsblokken, zo gebruikte Lula multilateralisme met meer een nadruk op het bereiken van politieke en sociale doelen. Omdat deze twee soorten doelstellingen vaak ook samenvielen, leverde dit een overlap op met de handelswijze van zijn voorganger, maar ook verschillen. Het belangrijkste verschil was dat onder Cardoso

stilzwijgend de „meer gelijke‟ positie van de grootmachten binnen de mondiale instituties werd geaccepteerd en er onder Lula op assertieve wijze allianties werd gezocht en nieuwe internationale fora opgericht om de ongelijkheid van de opkomende landen binnen de

internationale instituties als het WTO en de IMF te verkleinen. Dit uitte zich door het initiatief te nemen bij de oprichting van de G-20, UNASUR (Union of South American Nations), IBSA (India, Brazil and South Africa) en een meer politieke rol voor de Mercosur. In deze paragraaf zullen deze instituties verder uitgelicht worden en de verschillen en overeenkomsten tussen het multilaterisme van Cardoso en Lula beschreven.

Zoals duidelijk werd uit voorgaande hoofdstuk, nam Brazilië onder Cardoso voor het eerst een actieve houding aan in mondiale multilaterale instituties, maar was verdere regionale integratie gedurende de laatste fase van zijn bewind in het slop geraakt (buiten het IIRSA initiatief). Hierom en mede in reactie op de meer unilaterale koers van de Verenigde Staten onder President Bush, werd door de Lula regering het multilateralisme nieuw leven

117

Paulo Roberto de Almeida, „Lula‟s foreign policy: Regional and global strategies‟, in: Joseph L. Love en Werner Baer, Brazil under Lula: Economy, politics, and society under the Worker-President (2009), p. 173

ingeblazen via de G-20 als blok binnen de WTO en de IBSA om toegang tot de G-8 en de VN Veiligheidsraad te bewerkstelligen.¹¹⁸

De oprichting van de G-20 voor ontwikkelingslanden in 2003 was het gevolg van de padstelling tussen enerzijds de EU en de VS en anderzijds „het Zuiden‟ in de Doha Ronde van het WTO welke in 2001 begon.¹¹⁹ Het conflict concentreerde zich rond dezelfde

onderwerpen als welke onder Cardoso prioriteit hadden; de toegang van landbouwproducten van het Zuiden tot het Westen en afschaffing van de landbouwsubsidies door de EU en VS. Door deze samenwerking, waarin landen als China, India, Zuid-Afrika en Brazilië het voortouw namen, werd geprobeerd van wat zij zagen als de belangen van Zuid te

vertegenwoordigen. ¹²⁰ Dit initiatief toonde de nieuwe assertiviteit van Brazilië die in 2003 de Ministeriële Bijeenkomst van de G-20 organiseerde en centraal stond in het aandragen van alternatieve ideeën en gedetailleerde technische kennis. Deze G-20, waarin ook vrijwel alle Latijns-Amerikaanse landen vertegenwoordigd waren, zorgde er ook voor dat het

onderhandelingsproces binnen de FTAA onder leiding van Brazilië een andere richting op werd geduwd. Waar de Verenigde Staten probeerde in te zetten op open handel in

technologisch hoogwaardige producten en de bescherming van intellectuele eigendommen, lag voor deze landen de nadruk op vrije toegang van landbouw en industriële goederen op de Amerikaanse markt.¹²¹

Gelijktijdig werd door de drie grootste democratieën die de G-20 geïnitieerd hadden, Brazilië, India en Zuid-Afrika, het IBSA Dialoog Forum opgericht. Na samenwerking om een stem te kunnen vormen bij de G-8 top namens het Zuiden, werd besloten de trilaterale een vervolg te geven. Dit omdat er meer gemeenschappelijke belangen gecoördineerd konden worden ten aanzien van handel en hervorming van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. Zowel deelname aan de G-8 als een lobby voor een permanente zetel in de

Veiligheidsraad was al een ambitie onder Cardoso, maar deze werd nu onder Lula extra kracht bijgezet door deze trilaterale samenwerking aan te gaan en was in het eerste geval

succesvol.¹²² Het doel van de IBSA is drieledig: 1.) Coördinatie van beleid binnen

multilaterale fora ter versterking van elkaars positie. 2.) stimulering van de onderlinge relaties

118

Vigevani en Oliveira „Brazilian foreign policy in the Cardoso era: Search for autonomy‟, p. 78-79

119

De G-20 moet niet verward worden met de G-20 waarin 19 grote industriële landen plus de EU zitting nemen, welke in het nieuws kwam ten tijde van de financiële crisis in 2008.

120

Cason en Power, „Presidentialization, pluralization, and the rollback of Itamaraty: Explaining change in Brazilian foreign policy making in the Cardoso-Lula era‟, p. 130

121

Burges, „Consensual hegemony: Theorizing Brazilian foreign policy after the Cold War‟, p.77

122

Riordan Roett, „Brazil: An Emerging Power?‟, George Washington University, (2007), p.

1-2http://www.gwu.edu/~sigur/assets/docs/major_powers_091407/Roett_on_Brazil.pdf (Geraadpleegd 28 mei 2010)

en handel 3.) Leiderschap vormen voor de landen van Zuid. ¹²³ Ook aan deze organisatie kan een verscheidenheid aan successen en beperkingen worden toegeschreven, maar meest aanmerkelijk aspect is de consolidatie van deze organisatie. Het blijkt een blijvend podium te zijn voor deze drie opkomende landen wanneer het zich op multinationale fora wil

manifesteren, ondanks de ook vele grote verschillen ten aanzien van bijvoorbeeld handel en nucleaire proliferatie.¹²⁴ Ze vormen daarmee niet zozeer een alternatief maar juist een versterking van de mondiale multilaterale organisaties waarin deze landen opereren. Deze alliantievorming zelf voor politieke en economische doelstellingen zou niet direct als toename in multilateralisme gecategoriseerd kunnen worden, ware het niet dat het uitgangspunt de toegang en invloed binnen multilaterale instellingen als voornaamste doel heeft, boven de versterking van de bilaterale banden.

Onder President Lula stond, evenals onder President Cardoso, stond de Mercosur centraal in de regionale politiek. Daarentegen verschoof de aandacht wel van economische naar politieke integratie binnen de organisatie en naar uitbreiding naar andere

Zuid-Amerikaanse landen. Veel meer belang werd gehecht aan de politieke invloed als geheel naar buiten toe kon hebben dan concrete pogingen om tot een volledige douane-unie laat staan tot een gemeenschappelijke markt te komen.¹²⁵ President Lula en President Kirchner van

Argentinië deelden bijvoorbeeld de mening dat een sterke Mercosur een beter tegenwicht tegen de unilaterale koers van de Verenigde Staten in de FTAA onder President George W. Bush zou kunnen vormen. In lijn met deze benadering was het ook logisch Venezuela uit te nodigen als lid van de Mercosur, welke niet zozeer economische als wel politieke redenen had om toe te treden. ¹²⁶

De relaties tussen de Mercosur leden en omringende landen, worden voor een groot deel beïnvloed door de energierelaties die de landen met elkaar hebben. Dit heeft ook herhaaldelijk gezorgd voor conflicten die de politieke eenheid van de Mercosur bedreigden. Voorbeelden van deze conflicten kunnen gevonden worden in het ongenoegen van Paraguay en Uruguay over gesloten energie deals ten tijde van het Braziliaanse militaire regime in de jaren 80. Ander belangrijke voorbeelden zijn de nationalisatie van de Braziliaanse

energiesector en de hegemoniale competitie tussen Brazilië en Venezuela. Hierop zal dieper ingegaan worden in hoofdstuk 3 wat betreft voor invloed Brazilië heeft op de mores van

123

Woodrow Wilson International Center for Scholars, „Emerging powers: India, Brazil and South Africa (IBSA) and the future of South-South cooperation‟, (2009), p. 8-9

124

Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 120-121

125

Ibidem, p.131

126

Laura Gómez-Mera, „How „new‟ is the „New Regionalism‟ in the Americas? The case of Mercosur‟, Journal of International Relations and Development, Vol. 11, Nr. 3, (2008), p. 297

regionale energiemarkt. Maar voor de analyse hier volstaat het te constateren dat deze conflicten herhaaldelijk een serieuze bedreiging vormden voor de politieke eenheid van de Mercosur en de geloofwaardigheid van Brazilië als regionale leider naar buiten toe.¹²⁷ Het feit dat herhaaldelijk bereid was concessies te doen in deze conflicten omwille van het behoud van multilaterale instellingen, toont dat Brazilië in deze periode zowel een groot belang hechte aan multilateralisme en bereid was autonomie op te geven omwille van regionaal leiderschap.

Tot slot is er nog een belangrijk en zeer recente ontwikkeling in regionaal multilateralisme met wederom Brazilië als drijvende kracht; in 2008 werd de UNASUR (Union of South American Nations) opgericht. De UNASUR omvat alle Zuid-Amerikaanse landen, uitgezonderd Frans Guyana. Behalve doelstellingen omtrent het terugbrengen van socio-economische ongelijkheid en het versterken van democratische regimes, vormt het ook een forum waarbinnen leiders doelstellingen voor integratie van de energie-infrastructuur kunnen opstellen. De organisatie is ingericht om complementair te zijn aan de IIRSA en biedt de mogelijkheid energiebeleid en infrastructuurprojecten tussen verschillende regio‟s in Zuid-Amerika op elkaar af te stemmen.¹²⁸

Onder Lula bleef Brazilië zowel regionaal als mondiaal zeer multilateraal

georiënteerd, maar verschilde op drie punten fundamenteel van Cardoso‟s internationale beleid. Cardoso‟s motivatie was op de eerste plaats economisch en geloofde dat daarmee de politieke invloed vanzelf zou volgen. Lula zag daarentegen dat de blijvende ongelijkheid in de wereldhandel en internationale instituties ten opzichte van de grote handelsblokken alleen door politieke eenheid binnen de zuidelijke landen en het Latijns-Amerikaanse continent kon worden veranderd. In lijn met deze visie is het tweede verschil; hoewel Lula de voordelen van de institutionele omgeving van multilateralisme bleef onderschrijven was dit volgens hem niet voldoende om een gelijke positie met de Westerse landen hierin te verwerven.

Alliantievorming met andere opkomende en ontwikkelingslanden moest zowel de

multilaterale instituties versterken als hun eigen positie hierin. Deze initiatieven om de status quo in mondiale instituties te veranderen heeft in die zin terecht het label „autonomie door assertiviteit‟ opgeleverd. Tenslotte verlegde Lula de aandacht ten opzicht van Cardoso de aandacht naar de relatie en samenwerking met de zuidelijke landen en opkomende landen als

127

Burges, „Consensual hegemony: Theorizing Brazilian foreign policy after the Cold War‟, p.77-79

128

Economic Commission for Latin America and the Caribbean, „Latin America and the Carribean in the world economy 2007, 2008 trends‟, (2008), p. 103-105

Multilateraal Politiek/ Economisch/ Staatsgedreven Marktgedreven Bilateraal Multilateraal Politiek/ Economisch/ Staatsgedreven Marktgedreven Bilateraal China en India in plaats van banden met de Verenigde Staten en Europese unie, wat qua oriëntatie weer meer doet denken aan de buitenlands politiek van voor Cardoso.

Overigens dient nadrukkelijk opgemerkt te worden dat bilaterale relaties ook nu een zeer belangrijke rol bleven spelen in politieke, handels- en ook energieovereenkomsten. Zoals ook in het volgende hoofdstuk zal blijken werd getracht veel conflicten in de regio op

bilaterale wijze op te lossen. Maar hoewel de meeste multilaterale initiatieven genomen in de periode te kampen hebben met vele interne conflicten en gebrekkige institutievorming, heeft Brazilië zich tegen zijn eigen historische achtergrond ontwikkeld tot een opmerkelijk

multilateraal georiënteerde speler in de internationale arena. Op het gebied van energie heeft het herhaaldelijk getracht tot infrastructurele en politieke integratie in de regio te komen, wat sterk verschilt met de analyses die Hoogeveen en Perlot in hun studie geven van andere belangrijke spelers zoals India en China.¹²⁹