Regionale invloed van Brazilië

Historisch gezien is Zuid-Amrika een continent met een lage energie. Hoewel de vele energiebronnen die er gevonden kunnen worden complementair aan elkaar zouden kunnen zijn, zorgde de van oudsher naar autonomie strevende politiek ervoor dat er tot in de jaren 90 nog een verrasend lage integratieniveau was van energieinfrastructuur en handel.¹⁴⁹ Dit blijkt ook uit de grote verschillen in de soorten energieconsumptie in de regio, zoals blijkt uit tabel 2.

146

Het aandeel van iedere energiebron in de totale energiemix is niet gelijk, waardoor het gemiddelde van alle energiebronnen opgeteld niet gelijk is aan het totaalgemiddelde vermeld in deze tabel)

147

Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p. 34, 46

148

Juan de Onis, „Brazil‟s big moment‟, Foreign Affairs, Vol. 87, Nr. 6 (November 2008), p.112

149

Bron: Brainard en Martinez-Diaz, Brazil as an economic superpower, p.32

Zoals hoofdstuk twee te lezen was probeerde Brazilië vanaf 2000 juist in toenemende mate een leiderschapsrol te spelen in de integratie van het energiebeleid en infrastructuur in de regio middels organisaties als OLADE, IIRSA en de UNASUR. Dit energiebeleid is slechts een onderdeel van een bredere ambitie om als regionale leider te kunnen fungeren. Zoals we in hoofdstuk twee hebben kunnen lezen lag de motivatie voor dit multilateralisme met name in twee redenen: Allereerst is er het gebruik van regionaal leiderschap voor invloed in de internationale arena en ten tweede het als eenheid kunnen optreden tegen andere

machtsfactoren in de regio, bijvoorbeeld de VS. Deze motivaties van Brazilië komen overeen met de verklaringen die worden gegeven voor wat door Pedersen co-operative hegemony wordt genoemd. Hierin worden schaalvoordelen genoemd als belangrijkste verklaring voor regionale hegemonen die internationale ambities bezitten; de hegemoon kan zo het gewicht van de gehele regio proberen te gebruiken in de internationale arena. Door de

geïnstitutionaliseerde samenwerking is het ook moeilijker voor grootmachten van buitenaf met individuele landen een machtsbalans in de regio te vormen. De Verenigde Staten kan bijvoorbeeld niet met Zuid-Amerikaanse landen apart handelsonderhandelingen voeren en zo zijn sterke positie uitspelen, wanneer deze landen enkel bereidt zijn als één blok als Mercosur of UNASUR te onderhandelen. De kosten daarvoor zoals ook zal blijken uit deze paragraaf zijn power sharing en side payments. De hegemoon moet dus bereidt zijn concessies te doen om conflicten over het regionale leiderschap te voorkomen.¹⁵⁰

In dit streven naar leiderschap heeft Brazilië niet alleen te maken met botsingen met de belangen van kleinere landen, maar zijn met name Venezuela en de Verenigde Staten belangrijke machtsfactoren die proberen hun eigen stempel te drukken op de regionale

150Thomas Pedersen, „Cooperative Hegemony: Power, Ideas and Institutions in Regional Integration‟, Review of International Studies, vol. 28, nr. 4, (2002), p. 677-696

energiemarkt. Venezuela en Brazilië hebben als sinds lange tijd een ambivalente relatie met elkaar. De wisselende posities van concurrent of partner die de landen ten opzichte van elkaar innemen, werden het meest duidelijk gedurende de tweede termijn van President Lula. Zowel in daden als retoriek wisselde samenwerking en competitie elkaar af. Zo roemde Chavez Lula herhaaldelijk als een broeder in de strijd voor een socialistisch alternatief, maar noemde hij Brazilië in 2008 weer bij zijn toetreding tot Mercosur „Washington‟s papegaai‟ en rekende het Braziliaanse energiebedrijf Odebrecht onverwacht 282 miljoen dollar extra aan belastingen.¹⁵¹ Tegelijkertijd vormde de UNASUR wel weer een gezamenlijk initiatief van Brazilië en Venezuela om een alternatief te vormen tegen de FTAA van de VS. Maar tegelijkertijd houdt Venezuela er ook zijn eigen ambities op na, via de Alianza Bolivariana para los Pueblos de

Nuestra América (ALBA), waarvan de belangen soms lijnrecht tegenover die van Brazilië

staan.¹⁵² Deze organisatie beoogt politieke en economische integratie in de regio ondersteund door goedkope olie uit Venezuela. Voortvloeiend uit deze organisatie komen verschillende energieovereenkomsten met landen in de regio, zoals Petrocaribe, Petrosur en Petroandino, welke allen gunstige olieleveringen inhouden, impliciet voor politieke invloed voor

Venezuela. Met deze gunstige olieovereenkomsten en infrastructuur projecten vormt

Venezuela zo een alternatief voor landen als Bolivia en Ecuador ten opzichte van Brazilië of de Verenigde Staten. Hoe deze samenwerking tegen het leiderschap ingaat van Brazilië over de kleinere Zuid-Amerikaanse landen, zal uit het Boliviaanse voorbeeld in deze paragraaf blijken. Venezuela promoot via ALBA ook de soevereiniteit van de energiesector van de kleinere landen en het gebruik van die sector voor sociale doelstellingen. Dit komt in de praktijk neer op nationalisatie en het tegengaan van invloed door Amerikaanse en Braziliaanse energiebedrijven in de energiesector. Venezuela lijkt voornamelijk

geïnteresseerd in regionale samenwerking met Brazilië wanneer het is om een blok te vormen tegenover de Verenigde Staten. Voorbeelden hiervan zijn dus het gezamenlijk optreden voor de geschillencommissie van het WTO tegen de VS en de oprichting van de UNASUR.

De Verenigde Staten probeert de regionale energie mores in tegengestelde richting te beïnvloeden dan Venezuela, namelijk van een staatsgedreven naar een marktgedreven beleid in Zuid-Amerika. Het streeft naar een meer marktgeoriënteerde Westelijke Hemisfeer en een belangrijke rol voor de private sector voor het ontwikkelen van nieuwe energiebronnen. Op

151Margolis, Mac, „Cutting things down to size; as Brazil becomes a more powerful player, its neighbors are becoming increasingly aggressive‟, Newsweek, (24 november 2008),

http://www.newsweek.com/2008/11/14/cutting-things-down-to-size.html (geraadpleegd 5 juli 2010)

152

Daniel Flemes en Thorsten Wojczewski, „Contested leadership in International Relations: Powe polititcs in South America, South Asia and Sub-Saharan Africa‟, German Institute of Global and Area Studies, Working Paper 121, (2010), p.10-11

deze manier zouden de landen in dit gebied meer internationaal kapitaal kunnen aantrekken en zo hun productie kunnen verhogen. Hierdoor zou de Verenigde Staten zijn afhankelijkheid van olie uit het relatief onstabielere Midden-Oosten kunnen verminderen door meer uit de nabije regio te importeren. Venezuela en Bolivia zijn echter de grootste obstakels in dit streven naar een meer marktgerichte Westelijke Hemisfeer onder leiding van de VS. ¹⁵³

Brazilië balanceerde tussen de twee visies van Venezuela en de Verenigde Staten. Door hun toenemende onafhankelijkheid van buitenlandse energie was hun positie sterker

geworden om energie te gebruiken voor bredere politieke doeleinden. Ondanks deze sterke positie van Brazilië werd de rol van regionale hegemoon gedurende de presidentsperiode van Lula in toenemende mate beperkt. Door de asymmetrische verhoudingen tussen Brazilië en omringende kleinere landen zoals Paraguay, Bolivia en Uruguay, groeide de onvrede bij deze landen. Hiervoor zijn twee oorzaken aan te wijzen: Allereerst waren veel

energieovereenkomsten gesloten tijdens het militaire regime van Brazilië. Door de relatieve machtspositie van het militaire regime ten op zichtte van de kleinere landen ten volle te benutten wist het zeer gunstige overeenkomsten te sluiten ten koste van de opbrengsten van deze landen. Naarmate bijvoorbeeld de gasleveranties uit Bolivia en elektriciteit uit Paraguay toenam, groeide deze asymmetrie in opbrengsten alleen maar. Dit veroorzaakte veel onvrede onder de bevolking van de kleinere landen en speelde energienationalisme in de kaart. Ook na het militaire regime met de toenemende onafhankelijkheid onder Cardoso bleef het een bewuste strategie van het Ministerie van Buitenlandse zaken om de kleinere landen

afhankelijk te houden van hun energiehandel met Brazilië. Zo was Bolivia voor 18 % van zijn BBP en 24% van zijn belastinginkomen enkel afhankelijk van de activiteiten van Petrobras in het land.¹⁵⁴ Door deze onvrede kwam de gewenste regionale leiderschap onder President Lula in toenemende mate in gevaar en gaven andere landen zoals Venezuela en de Verenigde staten de gelegenheid hun invloed in de regio te vergroten.¹⁵⁵ Voor Brazilië werd het

heronderhandelen van de eerder gesloten overeenkomsten dan ook prioriteit om de politieke eenheid binnen de Mercosur te behouden en zijn positie als regionale leider geloofwaardig te houden.

Successen in deze doelstelling waren echter wisselend. De relatie met Paraguay lijkt op dit moment relatief veilig door het succesvol heronderhandelen over de verdeling van de

inkomsten van de Itaipu-dam, cruciaal voor de Paraguayaanse economie. De overeenkomst

153

Leslie Elliot Amijo en Christine A. Gustafo, The political uses of energy policy in South America: Competing regional integration, strategies of the United States, Brazil and Venezuela, 1990-2009, (2010), p.12-13

154

Burges, „Consensual hegemony: Theorizing Brazilian foreign policy after the Cold War‟, p. 78

155

hiervoor was in 1973 getekend en verdeelde de elektriciteit uit de dam in 50 procent voor elk land. Dat wat het ene land niet verbruikte zou verkocht moeten worden aan het andere land. In 1985 werd echter overeengekomen dat Paraguay deze elektriciteit onder marktprijs aan

Brazilië zou leveren om te helpen in de Braziliaanse economische crisis. De deal was echter ook omgeven door corruptie aantijgingen richting de President van het toenmalige militaire regime in Paraguay. Deze overeenkomst bleef echter tot 2009 intact en zorgde voor grote onvrede bij de Parauayaanse bevolking. President Lugo van Paraguay werd dan ook gekozen op een energienationalistisch podium en de belofte om aan de ongelijke situatie een eind te maken. Voor Brazilië was politieke steun van Paraguay belangrijker en zo werd het inkomen van Paraguay voor de gedeelde dam drie keer zo groot en mocht het elektriciteit die het niet uit de dam verkreeg voortaan voor marktconforme prijzen verkopen aan Brazilië. ¹⁵⁶

Verdergaande conflict of nationalisatie van Braziliaanse belangen in Paraguay lijken daarmee vooralsnog afgewend.

Een stuk minder succesvol voor Brazilië was de energierelatie met Bolivia. Ook Morales werd in 2006 verkozen met onder andere de belofte meer controle te nemen over de

energiesector door de Boliviaanse staat. Omdat Morales zich altijd als vriend van Lula en Brazilië had gepresenteerd, was de verwachting dat het Braziliaanse belang van Petrobras ontzien zou worden en eventuele nationalisatie vooral tegen de Amerikaanse energiebedrijven gericht zou zijn. Op 1 mei 2006 kondigde Morales de nationalisatie van de energie-industrie af, provocerend genoeg vanaf een Petrobras installatie. Buitenlandse energiebedrijven kregen 6 maanden de tijd om het Boliviaanse staatsbedrijf YPFB (Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos) een meerderheidsbelang te geven in hun activiteiten en hun winst zou voortaan nog maximaal 18% van hun omzet mogen zijn.¹⁵⁷ Als het verlies van 1,5 miljard aan

bezittingen van Petrobras nog niet erg genoeg was, bracht de maatregel van zijn oude vriend Lula in de problemen voor zijn herverkiezing in de herfst van dat jaar. Saillant detail en mogelijk een deel de verklaring voor Morales assertiviteit was het feit dat hij slechts enkele dagen voor de aankondiging de ALBA overeenkomst met Venezuela ondertekende en zo goedkope olie-importen en investeringen in de energiesector uit Venezuela kon verwachten. 158

Soortgelijke maatregelen vonden plaats in Ecuador waar President Correa de bezittingen van Odebrecht nationaliseerde en dreigde hetzelfde met Petrobras te doen als de

156

Barrionuevo, Alexei, „Energy deal with Brazil gives boost to Paraguay‟, The New York Times, (26 Juli 2009)

157

Dan Keane, „Morales‟ gas nationalisation complete‟, The Washington Post, (29 oktober 2006)

158

Daniel Grabois en Melisande Middleton, „Fueling regionalization: Is energy policy running Mercosur?‟, Visages d’Amerique Latine, (September 2007), p. 37-38

omstandigheden waaronder ze zouden opereren niet financieel gunstiger voor het land zou worden.¹⁵⁹

Mede gesteund door olie uit Venezuela werden Ecuador en Bolivia dus assertiever ten op zichtte van Brazilië. Hierdoor ontstond in het laatste termijn van Lula als President een openlijke competitie tussen Brazilië en Venezuela over hoe Zuid-Amerika zijn

energiebronnen diende te gebruiken en welk land daarin de leiding moest nemen. Venezuela stond een uiterst staatsgedreven energiesector voor en Brazilië een meer marktgedreven benadering.¹⁶⁰ Hoewel sinds de daling van de olieprijs de invloed van Venezuela in de regio flink is afgenomen en de omringende landen weer meer naar Brazilië kijken voor

samenwerking, toont dit hoezeer het leiderschap van Brazilië regionaal nog verre van zeker. Regionaal is de macht en invloed van Brazilië in de periode 1995-2009 aanzienlijk gegroeid, door toename in de eigen productie en diversificatie van energiebronnen is het veel minder afhankelijk van de energie geleverd door buurlanden dan andersom het geval is voor hun inkomen. Ook de belangen van Braziliaanse energiebedrijven zoals Petrobras en

Odebrecht zijn in de regio flink toegenomen. Brazilië bleek echter niet in staat het leiderschap te consolideren en ondervindt met het groeiende succes ook meer weerstand van de

omringende landen. Voor zover het invloed heeft neemt Brazilië een relatief neutrale positie in of omringende landen markt- of staatsgedreven moeten zijn, zoals het zelf intern ook nog een middenpositie inneemt. Dit bleek met name uit het onvermogen of onwil om Bolivia en Ecuadorte dwingen tot het respecteren van de activiteiten van Petrobras op hun grondgebied. Wat betreft multilateralisme speelt Brazilië wel een belangrijke rol om deelname van

omliggende landen te stimuleren. De stelling dat multilateralisme spanningen verminderd van Hoogeveen en Perlot is niet vanzelfsprekend waar, omdat de regio behalve complementaire ook concurrerende multilaterale initiatieven tussen Brazilië en Venezuela kent.