Positionering & verklaring

Naar aanleiding van voorgaande overzicht en analyses kunnen we stellen dat onder Cardoso een grote stap naar multilateralisme is gemaakt, welke ingeleid werd in de

democratische transitieperiode, waarin hij ook al tijdelijk Minister van Buitenlandse Zaken was. Ten tijde van president Lula bleef dit buitenlandsbeleid gehandhaafd en werd het land zo mogelijk nog meer betrokken in verschillende multilaterale organisaties, zowel regionaal als internationaal. Hieruit komt de classificatie in onderstaand figuur voort:

Periode Cardoso Periode Lula

129

Ook uit dit hoofdstuk blijkt weer dat er op drie verschillende analyseniveaus verklaringen te vinden zijn voor de veranderingen in het buitenlandsbeleid van Brazilië; het internationale systeem, de staat en intern actoren maakten dat het buitenlandsbeleid een belangrijke

ontwikkeling maakte halverwege jaren „90 en vervolgens werd voortgezet, zij het op eigen wijze, in de periode onder Lula zoals zal blijken uit de volgende paragraaf.

Op het interne niveau is in tegenstelling tot de ontwikkelingen of Brazilië een meer staatsgedreven of marktgedreven speler wordt, de rol van de President bij het

buitenlandsbeleid een stuk groter. In het vorige hoofdstuk werd duidelijk dat politieke

coalities, belangengroepen en publieke opinie beïnvloedende en beperkende factoren zijn voor beleidsmakers. Bij het algemeen buitenlandsbeleid heeft met name de President een stuk grotere autonomie en invloed en is minder cruciaal voor bovengenoemde interne partijen. De invulling hiervan wordt dan ook sterk gestuurd door de President en de Minister van

Buitenlandse zaken. Hun visie en uitvoering zijn dan ook de belangrijkste factoren op het interne niveau.¹³⁰ Zoals in hoofdstuk 1 de ontwikkeling meer een complexe interactie is tussen vele verschillende actoren op de drie analyseniveaus, is hier de drijvende kracht met name te vinden op het interne niveau van het ministerie van Buitenlandse Zaken, de Itimary genaamd, en vooral de President. De multilaterale oriëntatie en geloof in de functie van internationale instituties voor het belang van Brazilië van beide presidenten was hierdoor een cruciale factor in de ontwikkeling van Brazilië tot multilaterale speler.

Op het staatsvlak vormde het stimuleren van de handel en de economie in eerste instantie de reden om meer integratie te bewerkstelligen. Met de economische groei veranderde deze reden in de periode van Lula‟s presidentschap naar meer politieke ambities en om te

balanseren tegen andere multlaterale initiatieven in de regio zoals de FTAA van de VS. Op het internationale vlak werd onder Cardoso regionale integratie gestimuleerd door internationale instituties zoals het IMF en de Wereldbank. Ook de verandering van aandacht van hard naar soft power op de politieke agenda maakte dat economisch gezien

multilateralisme aantrekkelijker was. In de periode van Lula was met name de opkomst van de grote ontwikkelingslanden, dus naast Brazilië vooral India en China, een

machtsverschuiving. Samen met deze landen kon Brazilië een sterker blok vormen om deze instituties representatiever te laten zijn onder de huidge machtsverhoudingen.

130

Cason en Power, „Presidentialization, pluralization, and the rollback of Itamaraty‟, p. 129-130, Malamud, „Presidential diplomacy and the institutional underpinnings of Mercosur‟ , p. 124

7. Conclusie

In de militaire periode was er duidelijk sprake van een zeer bilaterale oriëntatie, waarbij getracht werd zich te ontrekken aan organisaties gelieerd aan beide blokken en hield het een grotendeels afzijdige rol in mondiale organisaties. Behoud van autonomie, ofwel geen invloed door andere partijen op de eigen buitenlandse politiek, was de hoeksteen van het beleid in deze periode. In lijn daarmee was de samenwerking met andere ontwikkelingslanden sterk gouvernementeel. Het feit dat verder olie-overeenkomsten bilateraal buiten de heersende internationale normen om werden gesloten, toont dat in deze periode zowel in brede zin als specifiek voor energie de wijze van opereren sterk bilateraal of unilateraal was gericht.

Gedurende de transitieperiode naar democratie bleef het land zich in het

buitenlandsbeleid zich proberen te onttrekken aan organisaties als het GATT en de IMF. Er werd wel regionaal het initiatief genomen voor de oprichting van de Mercosur en werd er enig multilateraal initiatief genomen. Wat betreft energie bleef het land zich echter volledig op de bilaterale betrekkingen met landen richten waarmee het energiedeals had gesloten in het verleden. Onder Cardoso kwam er een serieuze omslag in houding, ondanks de

tegenstellingen die binnen de Mercosur bestonden. Actieve diplomatie binnen de

institutionele omgeving van organisaties als het WTO, de FTAA en de VN was voortaan het middel om economische doelstellingen te bereiken. Daarnaast werd er een serieus

institutioneel raamwerk neergezet, middels de IIRSA, om zo de regionale infrastructuur voor energie te verbeteren en daarmee ook politieke integratie mogelijk te maken. Onder Lula veranderden de oriëntatie en doelstellingen maar niet de methode. Middels multilaterale verbonden tussen landen met gelijke doelstellingen werd getracht de positie in organisaties als het WTO en de VN te verbeteren en een plaats te krijgen in de G8 en de VN Veiligheidsraad. En ondanks onderlinge conflicten bleef Brazilië proberen via de Mercosur en de UNASUR het continent politiek te verbinden om zo ook een sterkere positie naar buiten toe te kunnen krijgen. Geconcludeerd kan worden dat Brazilië zeer sterk multilateralistisch was ingesteld onder beide presidenten.

Ook in dit hoofdstuk blijkt weer dat hoewel de veranderingen niet ééndimensionaal te vangen zijn, er in de periode 1995-2005 een belangrijke trend te signaleren is. De verandering langs de verticale as is niet zozeer te typeren als een bounce back, zoals we in het eerste hoofdstuk hebben kunnen constateren, maar als een trend van Westers mondiaal georiënteerd multilateralisme naar terugkeer naar multilateralisme op eigen initiatief met andere

vormen van de Westers gedomineerde instituties, probeert Lula met opkomende en regionale machten in bijvoorbeeld de G20 of de IBSA de positie van Brazilië te vertegenwoordigen. Voor het buitenlandbeleid in brede zin betekent dit voor het internationaal systeem niet een terugkeer naar bilateralisme maar een groeiend belang van andere multinationale instituties. Als enige afbreuk aan het multilateralisme onder Lula kan de sterke nadruk op nationale soevereiniteit bij het handelen binnen deze instituties worden genoemd en daarmee het gebrek aan inperking van autonomie. Echter zou er ook gesteld kunnen worden dat Cardoso‟s visie van „autonomie door integratie‟ een lichtere uitdrukking is van dezelfde overtuiging onder Lula.

Tot slot dient te worden vermeld dat de meeste regionale instituties nog als zwak kunnen worden beschouwd met een lage mate van institutionele autonomie en grotendeels afhankelijk van de inzet en welwillendheid van Presidenten van individuele lidstaten, vooral de grote. Ook vormen de herhaaldelijke bilaterale conflicten een ernstige beperking op verdere integratie. Ondanks de beperkte successen, kan Brazilië wel als sterk multilateralistisch worden gekenmerkt door dat het herhaaldelijk op zoek gaat naar multilaterale middelen om hun belangen te vertegenwoordigen.