Discretionaire bevoegdheid van street-level bureaucrats in het digitale tijdperk

Discretionaire bevoegdheid van 

street-level bureaucrats in het digitale 

tijdperk 

Casus: Politiebureaus Hoefkade & Leidschendam-Voorburg

Student: Olga Kijzers (2305410)  Begeleider: Gerrit Dijkstra  Studentnummer: s2305410 

10 januari 2020 

Discretionaire bevoegdheid van street-level bureaucrats in het digitale 

tijdperk 

Casus: Politiebureaus Hoefkade & Leidschendam-Voorburg   

Masterscriptie ter afronding van de Master Management van de Publieke Sector   

Auteur:  Olga Kijzers-Akhrarova 

Studentnummer:  2305410 

Contact:  olgaakhrarova@gmail.com 

Eerste lezer & begeleider:  Mr.dr. G.S.A. Dijkstra  Universitair docent   

Faculteit Governance and Global Affairs   Instituut Bestuurskunde 

Tweede lezer:  Prof.dr. F.M. van der Meer 

Bijzonder hoogleraar Comparative Public Sector and   Civil Service Reform 

Faculteit Governance and Global Affairs   Instituut Bestuurskunde      Datum:  10 januari 2020        Universiteit Leiden   

Voorwoord 

Voor u ligt mijn afstudeerscriptie aan de Universiteit Leiden waarin ik kwalitatief onderzoek heb gedaan naar de effecten van ICT-systemen op de discretionaire bevoegdheid van politieagenten in de eenheid Den Haag. Al tijdens mijn bacheloropleiding wist ik dat ik graag met ICT wilde werken. Graag vervul ik de rol van de brug tussen de technische capaciteit van digitale oplossingen en het beleid vanuit de overheid. Ik ben ervan overtuigd dat ICT veel mogelijkheden biedt voor het verbeteren van het functioneren van de publieke sector. Daarom heb ik ICT als onderwerp voor mijn masterscriptie gekozen. Het motiveert me enorm om te weten dat mijn onderzoek bijdrage levert aan zowel de wetenschappelijke als maatschappelijke kennis.

Het verbaast mij hoe snel de scriptieperiode voorbij is gegaan. Ik heb veel emoties beleeft tijdens het proces van het scriptie schrijven. Aan het begin ging dit proces moeilijk, ik kon door de bomen het bos niet meer zien. Mijn scriptiebegeleider, Gerrit Dijkstra, was bereid om met mij brainstormsessies te houden tijdens die moeilijke periode. Maar na het ontdekken waar mijn persoonlijke en professionele interesses liggen sloeg deze periode om. Toen wist ik dat deze scriptie een mooi passieproject zou worden. Ik ben langs twee politiebureaus geweest, Hoefkade en Leidschendam-Voorburg, voor het afnemen van interviews en ik ben erg dankbaar voor de enthousiasme van de deelnemers. Ik heb veel van ze geleerd als onderzoeker, maar ook als persoon.

Het uitvoeren van dit onderzoek was chaotisch, dynamisch en complex. Gelukkig had ik mensen die altijd voor mij klaar stonden. Van mijn schoonmoeder, Mirjam Buisman, kon ik altijd wijze raad ontvangen. Ik ben heel dankbaar voor haar treffende feedback en haar morele ondersteuning. Tegen mijn eigen ouders wil ik ook dank je wel zeggen voor het geven van deze mogelijkheid aan mij. Zonder hun moedgevende gesprekken had ik niet aan deze master begonnen. Tot slot wil ik mijn partner, Sacha Kijzers, in het bijzonder bedanken voor zijn steun tijdens deze hectische periode. Zijn motiverende woorden hebben mij geholpen deze scriptie tot een goed einde te brengen.

Ik wens u veel leesplezier toe. Olga Kijzers-Akhrarova, Voorburg, januari 2020

Samenvatting 

Doordat er steeds vaker grootschalig gebruik van Informatie- en communicatietechnologie (ICT) wordt gemaakt in de publieke sector verandert de rol van de frontline ambtenaren, oftewel street-level bureaucrats (SLB) (Buffat, 2015). SLB worden in de context van dit onderzoek gedefinieerd als ambtenaren die direct contact met burgers hebben én discretionaire bevoegdheid bezitten, oftewel de mate van vrijheid om beslissingen over burgers te maken (Lipsky, 1980). Dit onderzoek is uitgevoerd in de vorm van casestudy en de gekozen casus betreft de politie-eenheid Den Haag. Het doel van dit onderzoek is het krijgen van inzicht in de effecten van ICT, met name ICT-systemen, op de discretionaire bevoegdheid van street-level bureaucrats. Er bestaat geen consensus over de aard van de effecten van nieuwe technologieën op SLB. In de literatuur worden twee theorieën onderscheid: _{​curtailment thesis, ​}die beweert dat ICT inperkende effecten op SLB heeft; _​en enablement thesis, _​die beweert dat ICT-toepassingen SLB en hun discretie bevordert. Op basis van deze twee theorieën zijn er in dit onderzoek drie hypothesen opgesteld, die met behulp van de theorie en de inzichten uit de casus worden getoetst. De data werd verzameld door middel van zes semi-gestructureerde interviews met politieagenten van twee bureaus binnen de eenheid Den Haag (namelijk: Hoefkade en Leidschendam-Voorburg) en één interview met een systeem architect binnen de landelijke politie. Uit de resultaten kwam naar voren dat er zeer vaak gebruik wordt gemaakt van gegevenssystemen bij het uitvoeren van werkzaamheden op straat en ter voorbereiding voor incidenten. In dit onderzoek wordt bevestigd dat er sprake is van het verband tussen ICT en discretie van politieagenten en dat ICT bevorderende effecten op de discretionaire bevoegdheid van politieagenten heeft. ICT-systemen vergemakkelijken het maken van beter geïnformeerde beslissingen binnen eigen discretionaire ruimte, zetten agenten centraal in hun besluitvormingsproces en dragen aan bij de gelijkmatige informering van de agenten. De problematiek van de wijken en de gemeente bleek van geen invloed te zijn op het verband tussen ICT en discretionaire bevoegdheid. Er wordt gesuggereerd om een vervolgonderzoek te doen naar de andere politie-eenheden en naar de invloed van contextuele factoren op discretionaire bevoegdheid binnen de politie.

Inhoudsopgave 

2.1. Context: Digital Era Governance 15

2.2. Discretionaire bevoegdheid van street-level bureaucrats 16

2.2.1. Curtailment thesis 17

2.2.2. Enablement thesis 19

2.3. Hypothesen 22

2.4. Conceptueel model 25

3. Onderzoeksopzet 25

3.1. Operationalisering van centrale begrippen 26

3.1.1. Beperkend effect 26 3.1.2. Bevorderend effect 27 3.2. Onderzoeksontwerp en dataverzameling 27 3.3. Data-analyse 30 3.4. Validiteit en betrouwbaarheid 31 3.4.1. Validiteit 31 3.4.2. Betrouwbaarheid 32 4. Resultaten 33

4.1. Hoe definiëren de respondenten het begrip discretionaire bevoegdheid? 33 4.2. Hoe maken de agenten keuzes binnen hun eigen discretie? 34

4.3. Welke systemen worden bij de politie gebruikt? 36

4.4. Welke effecten van ICT ervaren de respondenten op hun discretionaire

bevoegdheid? 37

4.5. Hoe verschilt de wijkproblematiek per buurt? 42

4.6. Hoe ervaren de respondenten het menselijke oordeel in hun werkzaamheden? 43 4.7. In welke mate hebben de agenten contact met systeembeheerders? 46 4.8. Hoe gaan de respondenten om met onjuiste informatie in het systeem? 47

5. Analyse 48

5.1. Hypothese 1: ICT heeft invloed op de discretionaire bevoegdheid van

politieagenten in de eenheid Den Haag. 49

5.2. Hypothese 2: ICT heeft beperkende effecten op de discretionaire bevoegdheid

van politieagenten in de eenheid Den Haag. 51

5.3. Hypothese 3: ICT heeft bevorderende effecten op de discretionaire bevoegdheid

van politieagenten in de eenheid Den Haag. 54

5.4. Wijkproblematiek 56

6. Conclusie & aanbevelingen 57

7. Bronnen 61

Bijlage 1. Interviewvragen politieagenten 64

Bijlage 2. Interviewvragen systeem architect 65

Bijlage 3. Interview R1(H) 66 Bijlage 4. Interview R2(H) 76 Bijlage 5. Interview R3(H) 88 Bijlage 6. Interview R5(LV) 99 Bijlage 7. Interview R4(H) 109 Bijlage 8. Interview R6(LV) 118

Bijlage 9. Interview R7: Dorine Vreugdenhil 127

Begrippenlijst  

Aangifte

→ kennisgeving aan een opsporingsambtenaar dat een strafbaar feit is begaan.

Aanhouding

→ het meenemen van een verdachte naar een politiebureau en het tijdelijke ontnemen van de vrijheid van de verdachte.

Aspirant

→ politierang, een agent in opleiding.

Discretionaire bevoegdheid

→ de mate van vrijheid die deze frontline ambtenaren hebben bij het bepalen van het soort, kwantiteit en kwaliteit van sancties en beloningen tijdens de uitvoering van het beleid in een specifieke context . 2

Melding

→ _{​het doorgeven van een incident aan de politie.} Misdrijf

→ ernstig strafbaar feit dat de slachtoffers veel schade kan aanbrengen; denk bijvoorbeeld aan diefstal of drugshandel.

Mutatie

→ verandering van gegevens in politiesystemen, vaak in de vorm van een kort verslag van een gebeurtenis.

Ondermijning

→ criminele activiteiten die de samenleving en de maatschappelijke structuren schaden; denk bijvoorbeeld aan mensenhandel of _​fraude​.

Overtreding

→ licht strafbaar feit; denk bijvoorbeeld aan_{​ openbare dronkenschap en} verkeersovertredingen

Proces-verbaal

→ een verslag met genomen stappen in het onderzoeken van een overtreding, waarin de dader, het slachtoffer, het tijdstip, de plaats van de overtreding en de gang van zaken vermeld staan.

1 _{Bron: Politieacedemie Thesaurus, tenzij anders vermeld.} 2 _{Bron: Lipsky (1980).}

Staande houden

→ het staande houden van de persoon om zijn of haar persoonsgegevens te verkrijgen.

Street-level bureaucrats

→ publieke functionarissen die (a) directe interacties hebben met individuele burgers en die (b) over discretionaire bevoegdheid beschikken in het toewijzen van faciliteiten en het opleggen van sancties . 3

Veilig Thuis

→ meldpunt voor huiselijk geweld en kindermishandeling.

Verbalisering

→ het geven van een bekeuring.

Wijkagent

→ politieambtenaar die nauwe contacten met de inwoners van zijn of haar wijk onderhoudt en functioneert daardoor als schakel tussen de buurtbewoners en de politie.

1. Inleiding 

Het fietsen door verkeersrood licht heeft hoogstwaarschijnlijk iedereen ooit gedaan. Maar waarom kreeg een persoon wel een bekeuring van de politie en de andere niet, terwijl zij dezelfde verkeersregel hebben overtreden? De beantwoording van deze vraag vereist een verdieping in het begrip discretionaire bevoegdheid van frontline ambtenaren, waaronder ook politieagenten.

Discretionaire bevoegdheid verwijst traditioneel naar het handelen naar eigen inzicht binnen het wettelijke kader (Awb, art. 4:81). Ambtenaren die over discretionaire bevoegdheid beschikken hebben dus een bepaalde mate van beslissingsvrijheid betreffende individuele burgers. Hoewel deze ambtenaren sinds het begin 20e eeuw aanwezig zijn in de overheidsstructuren, werden ze pas eind jaren 70 een aandachtspunt voor het openbaar bestuur (Bartels, 2013). Het boek van Michael Lipsky’s _{​Street-level bureaucracy: Dilemmas} of the individual in public services, _​dat voor het eerst in 1980 gepubliceerd werd, heeft een nieuw perspectief gegeven over het werk van frontline ambtenaren. Over het algemeen werden deze overheidsfunctionarissen als machteloos gezien en was er in de politieke wetenschap meer aandacht besteed aan “_{​functionaries and faceless bureaucrats” dan aan} “the discretionary judgments of empowered frontline staff” ( _{​Maynard-Moody & Portillo, 2010,} p. 2). Lipsky daarentegen plaatste de dilemma's van discretie, oordeel en macht van de frontline ambtenaren centraal in het thema bureaucratie in de administratieve staat ( _​Ibid​). Ook hebben deze ambtenaren in het boek van Lipsky een naam gekregen: street-level bureaucrats (SLB). SLB kenmerken volgens Lipsky (1980) aan direct contact met burgers en de discretionaire bevoegdheid. SLB zijn bevoegd tot “the dispensation of benefits or allocation of public sanctions” (Lipsky, 1980, p. xi). SLB hebben dus een aantal verschillende opties bij het maken van beslissingen over burgers in direct interacties met ze. Welke optie als meest geschikte wordt beschouwd kan aan verschillende factoren liggen, zoals de leeftijd, geslacht of opleiding (Buffat, 2015). Deze contextuele factoren kunnen de discretionaire bevoegdheid beïnvloeden, volgens een groot aantal onderzoeken (_​Ibid​). Wat wel interessant is dat er relatief weinig onderzoeken te vinden zijn over niet-contextuele factoren, waaronder ook ICT, terwijl het gebruik van ICT door de overheidsinstanties is al meerdere decennia aan de gang is ( _​Ibid​). ICT-toepassingen in de publieke sector brengen fundamentele veranderingen met zich mee, waardoor de ambtenaren die over een niveau van discretie beschikken beïnvloed worden. Welke effecten hebben ICT-toepassingen in op

de discretionaire bevoegdheid van SLB? En hoe vallen deze effecten te verklaren? Deze twee vragen vormen de aanleiding van dit onderzoek.

1.2. Probleemstelling 

Bestuurskundige literatuur besteedt steeds meer aandacht aan de veranderingen in de publieke sector die door ICT worden meegebracht (Buffat, 2015; Dunleavy _{​et al. 2006).} Hoewel ICT al decennia lang een belangrijke rol speelt in het openbaar bestuur, beginnen de effecten ervan op het vormgeven van publieke dienstverlening transformationele invloed uit te oefenen ( _​Ibid​). De toenemende interesse in de ICT, met name ICT-systemen, binnen de publieke sector wordt over het algemeen verklaard door de gerichtheid op het verbeteren van de efficiëntie en de effectiviteit van het beleid en het bereiken van bredere democratische waarden (Cordella & Bonina, 2012). Verder wordt de interactie tussen de publieke organisaties en de burgers gefaciliteerd door de toepassing van ICT (Reitz, 2006). Tegenwoordig hebben IT-systemen een centrale rol in het scheppen van voorwaarden voor de relatie tussen burgers en de overheid (Dunleavy _{​et al., 2006). Volgens Dunleavy ​et al.} (2006) bewegen publieke organisaties richting Digital Era Governance (DEG), waarbij er grootschalig gebruik wordt gemaakt van e-mails, overheidswebsites en online dienstverlening in het communiceren met burgers. Administratieve processen en interacties met de burger worden gedigitaliseerd, wat de rol van de frontline ambtenaren die direct contact met burgers hebben minder zichtbaar kan maken (Buffat, 2015; Bovens & Zouridis, 2002). Beslissingen over de burgers worden steeds vaker door IT-systemen en algoritmen gemaakt, de informatie over bestuursrechtelijke zaken wordt eerder op de website van een bestuursorgaan geraadpleegd dan via direct contact met een overheidsfunctionaris en geavanceerde informatiesystemen nemen de rol van casemanagers over (Bovens & Zouridis, 2002). Deze veranderingen richting gedigitaliseerde systemen hebben betrekking tot street-level bureaucrats (SLB). Street-level bureaucrats hebben direct contact met burgers waarin ze een bepaald niveau van discretie hebben om beslissingen over de betrokkene burgers te maken (Lipsky, 1980). Met discretie wordt in dit onderzoek de vrijheid bedoeld die SLB hebben om beslissingen te nemen over burgers met betrekking tot de soort, de kwaliteit en de kwantiteit van sancties en beloningen bij het uitvoeren van beleid (Lipsky, 1980). Traditioneel hebben street-level bureaucrats een een breed vermogen om eigen discretie uit te oefenen, en zodoende een eigen bijdrage aan het overheidsbeleid te leveren (Busch & Henriksen, 2018). De publieke dienstverlening is complex van aard en de uitvoering van beleid vereist traditioneel een bepaald niveau van de juiste vaardigheden en expertise van SLB (_​Ibid​). Volgens Lipsky (1980) kenmerkt publieke dienstverlening aan de behoefte aan menselijk oordeel dat niet kan worden geprogrammeerd. Deze bewering werd

echter voor de uitgebreide verspreiding van ICT-toepassingen in de publieke sector gemaakt. De snelle technologische ontwikkelingen in de afgelopen twee decennia kunnen deze bewering in twijfel trekken. ICT-toepassingen in de publieke sector verwijzen in dit onderzoek naar technologieën die gebruikt worden door publieke functionarissen om gebruikersgegevens te registreren, op te slaan, te bewerken en te verwerken als basis voor het maken van een besluit of het uitvoeren van beleid (Busch, 2017). Denk hierbij aan databases, case management software of geautomatiseerde systemen of ( _{​Ibid; ​}Bovens & Zouridis, 2002). Deze technologische veranderingen hebben betrekking op de discretie van SLB (Snellen, 1998, 2002; Bovens & Zouridis, 2002; Buffat, 2015; Dunleavy _{​et al. ​}2006). ICT-toepassingen in de publieke sector beïnvloeden de dagelijkse werkzaamheden van SLB en in sommige gevallen vervangen SLB met geautomatiseerde processen (Bovens & Zouridis, 2002). Verder kunnen deze toepassingen de beleidsvrijheid van SLB beperken door het standaardiseren van interacties (Bovens & Zouridis, 2002; Snellen, 1998). Tegelijkertijd kan ICT de werkzaamheden van SLB steunen in het bieden van de mogelijkheid voor de staat om beter toezicht te houden over haar cliënten (Vitalis and Duhaut, 2004). In andere onderzoeken wordt beweerd dat ICT tot verhoogde kwantitatieve prestaties van SLB en verbeterde besluitvorming leidt (Jorna & Wagenaar, 2007; Larsson & Jacobsson, 2013; De Witte et al., _​2016; Wihlborg _{​et al.​}, 2016). Dit gebrek aan consensus maakt het interessant om te achterhalen hoe SLB in een concrete organisatie het opkomst van ICT ervaren. Dit onderzoek is richt zich op een kenmerk van SLB, namelijk hun discretionaire bevoegdheid.

Het hoofddoel van dit onderzoek is inzicht krijgen in de effecten van ICT, met name ICT-systemen, op de discretie van street-level bureaucrats. De effecten worden in de brede zin verkend, dat betekent dat de oorzaken en gevolgen van het verband tussen ICT en discretionaire bevoegdheid van SLB uitgebreid uiteen worden gezet. Belangrijk is om dit verband te kunnen verklaren. Het hoofddoel zal worden bereikt door een casusanalyse. De casus betreft twee politiebureaus: bureau Hoefkade in Den Haag en bureau Leidschendam-Voorburg. Hieruit volgt de hoofdvraag die in dit onderzoek centraal staat:

Welke effecten heeft ICT op de discretionaire bevoegdheid van politieagenten in de eenheid Den Haag?

Deze twee bureaus zijn de onderzoekseenheid van deze studie. Zo wordt er ook een vergelijkend element aan deze studie toegevoegd. De redenering achter het kiezen van deze casus bevindt zich in de volgende paragraaf.

1.3. Casus  

Dit onderzoek is uitgevoerd in de vorm van een casestudy. Een casestudy kenmerkt zich aan het kwalitatieve inzet waarbij één of een kleine reeks casussen intensief worden onderzocht met aandacht voor details en context van elke casus (Neuman, 2014). Aangezien SLB in een breed spectrum van sectoren werken kunnen hun niveau van discretie, doelgroepen en ervaringen met ICT-toepassingen radicaal van elkaar verschillen, denk bijvoorbeeld aan de werkzaamheden van baliemedewerkers van een gemeentehuis en basisschooljuffen. Daarom is er voor een casestudy gekozen, zodat er diepgaande conclusies over de gekozen doelgroep kunnen worden getrokken, ook al worden deze conclusies minder generaliseerbaar. Belangrijk is dat de casus representatief is voor de problematiek van dit onderzoek. De representativiteit betreft in dit paper het geven van een volledig beeld van alle effecten die door SLB worden ervaren in hun werk met ICT-systemen ten opzichte van hun discretionaire bevoegdheid. De casus werd geselecteerd op basis van de volgende factoren:

- de organisatie heeft ambtenaren in dienst die aan de traditionele definitie van SLB voldoen (het hebben direct contact met burgers én het bezitten van discretionaire bevoegdheid);

- de organisatie is onderhevig aan digitalisering en werkt intern of extern met ICT-systemen;

- de organisatie is toegankelijk en relevant voor wetenschappelijk onderzoek.

Op basis van deze factoren werd de keuze gemaakt om de politie als casus te nemen. De omvang van de organisatie is zeer groot: de politie bestaat uit tien regionale eenheden, de Landelijke Eenheid en het Politiedienstencentrum (Politie, 2019). Er is gekozen voor twee politiebureaus in de regionale eenheid Den Haag: bureau Hoefkade en bureau Leidschendam-Voorburg. Interessant is om twee bureaus te vergelijken in hun aanpak van en ervaringen met ICT en discretionaire bevoegdheid van de agenten. Op deze wijze wordt het effect van verschillende omstandigheden, zoals de omgeving of de problematiek, op de gekozen variabelen gemeten. _​De geselecteerde bureaus bevinden zich in twee verschillende wijken, maar vallen allebei onder de eenheid Den Haag.

Om een beeld van de twee wijken en de gemeente waar de politiebureaus opereren in kaart te brengen worden de kerncijfers over deze locaties in deze paragraaf getoond. Het bureau Hoefkade opereert in twee wijken: Schildersbuurt (wordt ook Schilderswijk genoemd) en Stationsbuurt. Schildersbuurt heeft in totaal 31.385 inwoners (CBSa). Stationsbuurt heeft in

totaal 12.380 inwoners (_​Ibid​). Bureau Leidschendam-Voorburg het enige bureau dat in deze gemeente opereert. Leidschendam-Voorburg is een gemeente met 75.425 inwoners ( _​Ibid​). De kerncijfers over de inwoners van deze twee wijken en de gemeente zijn in de volgende tabel geïllustreerd.

Fig. 1. Kerncijfers inwoners van de Haagse wijken Schildersbuurt en Stationsbuurt en gemeente Leidschendam-Voorburg. Bron: CBSa.

De agenten van elk bureau oefenen hun discretie uit op de problemen die zich in hun wijk afspelen, daarom is het interessant om de bureaus te onderzoeken waarin de inwoners van elkaar verschillen, waardoor de wijken vermoedelijk andere problematiek hebben. Zo wordt discretie in de brede zin en in verschillende omstandigheden onderzocht en niet op één problematiek. De problematiek van de twee wijken en de gemeente is in de tabel hieronder geïllustreerd, waarin de bij de politie vermelde incidenten zijn gecategoriseerd. De incidenten zijn op een relatieve wijze getoond (lees: niet absoluut), aangezien de omvang van de wijken en de gemeente verschillen. Daarom is gekozen om de informatie per 1.000 inwoners te presenteren.

Fig. 2. Vermelde incidenten Leidschendam-Voorburg, Stationsbuurt en Schilderswijk. Bron: CBSb (maart, 2018)

1.4. Relevantie 

1.4.1. Wetenschappelijke relevantie  

Terwijl er veel onderzoeken zijn gedaan naar de impact van ICT op de overheidsorganisaties, is er relatief weinig onderzoek beschikbaar over de effecten van nieuwe technologieën op street-level bureaucrats (Buffat, 2015). Nog specifieker: er is weinig onderzoek gedaan naar de discretionaire bevoegdheid van SLB in relatie tot ICT. In het onderzoek van Buffat (2015) wordt gesuggereerd om een empirisch vervolgonderzoek te doen naar de effecten van ICT op frontline discretie in gedigitaliseerde overheidsinstanties. Aangezien er in het vooronderzoek voor deze studie een zeer beperkt aantal onderzoeken zijn gevonden die het verband tussen ICT en discretionaire bevoegdheid van street-level bureaucrats verkennen, zorgt dit voor een gat in de wetenschappelijke kennis omtrent street-level bureaucracy in het digitale tijdperk. Daarom is ervoor gekozen om dit verband nader te onderzoeken met behulp van een casus en op deze manier een bijdrage aan de wetenschappelijke kennis te leveren. Doordat de conclusies van een casestudy moeilijk generaliseerbaar zijn kan de wetenschappelijke relevantie echter beïnvloed worden, namelijk in de context van de nuttigheid van het onderzoek (Neuman, 2014). Toch wordt deze casestudy als aanvulling voor de bestaande kennis binnen het gekozen thema gezien: dit onderzoek past in de reeks onderzoeken die gezamenlijk een volledig beeld van de SLB in het digitale tijdperk creëren.

1.4.2. Maatschappelijke relevantie 

De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek betreft de gekozen casus, namelijk politie in de eenheid Den Haag. De werkzaamheden van de politie zijn praktisch van aard en hun discretie heeft invloed op een groot aantal mensen. Hier gaat het niet alleen om aangehouden of staande gehouden personen, maar ook burgers die de effecten van het politiewerk in hun dagelijkse leven ervaren door, bijvoorbeeld, veiligheid op straat. Dit onderzoek beoogt om waarde toe te voegen aan de samenleving door het geven van inzicht in het verband tussen ICT en discretionaire bevoegdheid van politieagenten. Zo wordt er inzicht gegeven in het onderzochte sociale fenomeen. De vorm van dit onderzoek - casestudy - kan tevens de maatschappelijke relevantie beïnvloeden: een vraagteken kan worden gezet over de nuttigheid van dit onderzoek aangezien de conclusies van een casestudy moeilijk generaliseerbaar zijn voor andere organisaties (Neuman, 2014). Dit is gehanteerd door het bieden van concrete conclusies over situatie in de praktijk, die mogelijk naar andere soortgelijke situaties of organisaties kunnen worden vertaald of gekoppeld.

1.5. Leeswijzer 

Om de hoofdvraag te beantwoorden wordt er eerst een theoretisch kader opgesteld, waarin de wetenschappelijke basis van deze studie wordt gegeven. Het theoretisch kader duidt eerst context technologische veranderingen in de publieke sector aan, vervolgens wordt de discretionaire bevoegdheid van SLB uiteen gezet. Daarna worden twee theorieën over de effecten van ICT op van SLB omgeschreven: _{​curtailment thesis en ​enablement thesis​}. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een aantal hypothesen die gebaseerd zijn op de theoretische inzichten. Het volgende hoofdstuk licht de methodologische keuzes van dit onderzoek toe. Het hoofdstuk begint met de operationalisering van centrale abstracte begrippen, dat wil zeggen dat deze begrippen meetbaar worden gemaakt met behulp van indicatoren. Vervolgens wordt het onderzoeksontwerp van dit onderzoek gesproken samen met de methode van dataverzameling. Daarna wordt in de paragraaf data-analyse beschreven hoe met de verzamelde data werd omgegaan. Als laatste worden de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek besproken. Het volgende hoofdstuk beschrijft de resultaten, waarin de relevante informatie uit de interviews naar voren komt, ondersteund met directe citaten van de respondenten. Het volgende hoofdstuk Analyse koppelt de theoretische basis van dit onderzoek aan de inzichten uit de resultaten. Tevens worden in dit hoofdstuk de hypothesen getoetst. In het hoofdstuk Conclusie wordt het antwoord op de centrale vraag gegeven. Tot slot volgen de aanbevelingen voor vervolgonderzoeken.

2. Theoretisch Kader 

In dit hoofdstuk wordt de theoretische basis van dit onderzoek toegelicht. Het doel van het theoretisch kader is om de wetenschappelijke verantwoording te geven door het presenteren van theorie omtrent centrale begrippen en onderzochte verschijnselen. Ook worden logisch samenhangende proposities, ofwel hypothesen, in dit hoofdstuk geformuleerd, die later met behulp van inzichten uit de resultaten zullen worden getoetst.

2.1. Context: Digital Era Governance  

Tegenwoordig wordt er steeds meer aandacht besteed aan de veranderingen in de publieke sector die door de ICT-toepassingen worden meegebracht (Buffat, 2015; Dunleavy _{​et al.} 2006). IT-systemen zijn enkele decennia lang aanwezig geweest bij het vormgeven van veranderingen in het openbaar bestuur (Margetts, 1998; Dunleavy _{​et al. ​}2006). De eerste golf van IT-toepassingen in de jaren tachtig heeft vele gegevensprocessen geautomatiseerd waardoor duizenden administratieve banen werden afgeschaft (Margetts, 1998). De volgende golven brachten wat kleinere maar terugkerende besparingen met zich mee en een aantal wijzigingen in administratieve besluitvormingsprocessen ( _​Ibid​). Volgens Dunleavy et al. (2006) hebben deze golven echter een zeer beperkte transformationele impact. De automatiseringsprocessen werden louter ingepast in de bestaande organisatiecultuur van de publieke organisaties (_​Ibid​). Toen deze toepassingen een geautomatiseerde routine werden, neigden organisaties ertoe om het belang van deze processen voor managementprestaties te ondermijnen (_​Ibid​). Organisaties werden dus afhankelijk van hun IT-infrastructuren, maar dit heeft de manier van handelen binnen de organisatie niet beïnvloed of hervormd ( _​Ibid​). Deze veranderingen vonden plaats tot de eind jaren negentig, voor de uitgebreide groei van internet, e-mails en smartphones. Tegenwoordig oefenen IT-systemen invloed uit niet alleen op backoffice-processen, maar ze spelen een centrale rol in het conditioneren van de gehele voorwaarden van relaties tussen de overheid en haar burgers ( _​Ibid​). Volgens Dunleavy _{​et al.} (2006) verlaten publieke organisaties de idealen van New Public Management (denk aan: uitsplitsing, competitie en incentivisatie) en bewegen ze richting Digital Era Governance (DEG). Digital Era Governance legt de nadruk op “the central role that IT and information system changes now play in a wide-ranging series of alterations to how public services are organized as business processes and delivered to citizens or customers” ( _​Ibid​, p. 468). De nieuwe IT-technologieën worden in DEG gezien als ingrijpende verandering in de overheid-burger relaties, waarbij er grootschalig gebruik wordt gemaakt van e-mails, overheidswebsites en online dienstverlening (Buffat, 2015). Publieke organisaties digitaliseren hun administratieve processen en hun interacties met de burgers door het

aanbieden van online dienstverlening, nieuwe vormen van geautomatiseerde “zero-touch” processen, waarbij er geen menselijke tussenkomst in een administratieve handeling naar voren komt, en “radical disintermediation”, waarbij burgers direct met de overheidssystemen kunnen verbinden zonder tussenpersonen (d.w.z. overheidspersoneel) (Buffat, 2015). Deze veranderingen zijn fundamenteel van aard en hebben betrekking op zowel de burgers als de overheid zelf, waaronder ook haar medewerkers (_​Ibid​). Het beeld van een lawaaierige kantoorruimte met wispelturige ambtenaren verdwijnt steeds meer uit de werkelijkheid; in plaats daarvan worden beslissingen gemaakt in stilte door voorgeprogrammeerde algoritmen en digitale beslissingsbomen onder het toezicht van een systeembeheerder (Bovens & Zouridis, 2002). Baliemedewerkers worden vervangen door websites en geavanceerde informatiesystemen nemen de rol van casemanagers over (_​Ibid​). Deze verschuiving naar gedigitaliseerde en voorgeprogrammeerde besluitvorming brengen de kwestie van discretie van frontline ambtenaren, oftewel street-level bureaucrats (SLB) voort, die in de volgende paragraaf uiteen wordt gezet.

2.2. Discretionaire bevoegdheid van street-level bureaucrats 

Street-level bureaucrats zijn publieke functionarissen die (a) directe interacties hebben met individuele burgers en die (b) over discretionaire bevoegdheid beschikken in het toewijzen van faciliteiten en het opleggen van sancties (Lipsky, 1980; Bovens & Zouridis, 2002; Buffat, 2015). De tweede voorwaarde is voor dit onderzoek van groot belang. Het Algemene wet bestuursrecht geeft een algemene definitie van discretionaire bevoegdheid: bevoegdheid om besluiten te nemen naar eigen inzicht binnen het wettelijke kader (Art 4:81). Lipsky (1980) definieert discretie ten opzichte van street-level bureaucrats als de mate van vrijheid die deze frontline ambtenaren hebben bij het bepalen van het soort, kwantiteit en kwaliteit van sancties en beloningen tijdens de uitvoering van het beleid in een specifieke context. De opleiding en ervaring van street-level bureaucrats kwalificeren ze om rechtvaardige beslissingen te nemen, die gebaseerd zijn op de wet en hun professionele oordeel (Busch, 2017). Street-level bureaucrats moeten elke dag grote en kleine beslissingen nemen over het toepassen van de regels en de juiste interpretatie daarvan in specifieke situaties (Bovens & Zouridis, 2002). Hoewel het definitieve besluit formeel door het uitvoerend agentschap wordt gemaakt, zijn de SLB degenen die in de praktijk besluiten over bijvoorbeeld het toekennen van een uitkering of het bepalen van het bedrag van een boete (Bovens & Zouridis, 2002). Deze keuzes kunnen een enorme impact hebben op het dagelijkse leven van gewone burgers (_​Ibid​). Bovens & Zouridis (2002) beweren dat beleid in de dagelijkse werkzaamheden van SLB tot leven komt, wat de discretie van SLB verklaart. Hun bewering is onder andere gebaseerd op de uitspraak van Lipsky (1980):

“[T]he decisions of street-level bureaucrats, the routines they establish, and the devices they invent to cope with uncertainties and work pressures, effectively become the public policies they carry out. I argue that public policy is not best understood as made in legislatures or topfloor suites of high-ranking administrators, because in important ways it is actually made in the crowded offices and daily encounters of street-level workers” (p. xii).

Buffat (2015) geeft een aantal andere factoren aan die deze discretionaire bevoegdheid verklaren en bevorderen: de ontoereikendheid van de beschikbare middelen, de dubbelzinnigheid van beleidsdoelen, de moeilijkheden van managementcontrole, de structurele zwakte van klanten en de intrinsiek menselijke (en dus complexe) aard van de te behandelen zaken (p. 151). Volgens Lipsky (1980) is de essentie van street-level bureaucrats het feit dat er mensen nodig zijn om beslissingen over andere mensen te nemen; deze bureaucraten beschikken over discretie omdat de aard van hun dienstverlening om menselijk oordeel vraagt dat niet geprogrammeerd kan worden (1980, p.161).

De opkomst van de DEG brengt fundamentele veranderingen aan de beleidsvrijheid van street-level bureaucrats, hoewel er geen consensus bestaat over de aard van deze veranderingen. _​In de literatuur worden twee theorieën onderscheid: _{​curtailment thesis ​}en enablement thesis. _​Aan de ene kant beweren een aantal onderzoekers onder een overkoepelende term _{​curtailment thesis dat ICT en digitalisering inperkend invloed uitoefent} op de frontline ambtenaren door hun beleidsvrijheid te beperken. Aan de andere kant beweren de voorstanders van de _{​enablement thesis​}dat ICT discretie van SLB verbetert en dat zowel de frontline ambtenaren als burgers hiervan kunnen profiteren. Deze twee theorieën worden in de volgende paragraaf verder toegelicht.

2.2.1. Curtailment thesis 

De _{​curtailment thesis beweert dat de discretionaire bevoegdheid van street-level} bureaucrats negatief wordt beïnvloed door ICT-toepassingen (Snellen, 1998, 2002; Bovens and Zouridis, 2002). Volgens Snellen (1998; 2002) hebben street-level bureaucrats een bijzondere positie als intermediair tussen informatiestromen afkomstig van de staat en de burgers (_​Ibid​). Door informatisering wordt deze positie bedreigt: “it is not by bureaucratic but by infocratic means that the street-level bureaucrat can be prevented from manipulating the information streams between organization and client. It is because of ICT applications that

street-level bureaucrats have lost what Prottas called their intermediary or central position between information streams” (Snellen, 1998, p. 500). Snellen (1998, 2002) beweert verder dat street-level bureaucrats uitgesloten worden van het besluitvormingsprocess, omdat ICT-toepassingen een geautomatiseerd beoordeling bieden waarbij er geen of een zeer beperkte menselijke input nodig is. Hij concludeert dat de karakteristieke van street-level bureaucrats verdwijnt met informatisering en hun invloed op de uitvoering van het beleid steeds kleiner wordt (_​Ibid​).

Bovens en Zouridis (2002) beweren dat de street-level dimensie in het digitale tijdperk verdwijnt: “contacts with citizens no longer take place in the streets, in meeting rooms, or from behind windows, but through cameras, modems, and websites” (p. 180). Volgens hun onderzoek verandert het begrip street-level bureaucracy in screen-level en system-level bureaucracy (_​Ibid​). Screen-level bureaucracy maakt gebruik van ICT als middel voor het invoeren en opslaan van informatie, terwijl system-level bureaucracy het menselijke oordeel en interactie volledig vervangt door software en algoritmen (_​Ibid​). In dit type bureaucracy worden beslissingen door geautomatiseerde programma's genomen en niet door medewerkers, wat volgens Bovens en Zouridis (2002) impliceert dat street-level bureaucrats uit de organisaties verdwijnen: “apart from the occasional public information officer and the help desk staff, there are no other street-level bureaucrats as Lipsky defines them. The process of issuing decisions is carried out – virtually from beginning to end – by computer systems” (p.180). Het besluitvormingsproces wordt geautomatiseerd waardoor _{​caseworkers} hun discretionaire bevoegdheid verliezen (_​Ibid​). Discretie verschuift naar andere actoren, zoals systeemontwerpers, juridisch beleidsmedewerkers en IT-specialisten (_​Ibid​).

Uit andere onderzoeken bleek dat publieke functionarissen minder discretie en meer routinisering ervaren (Bruhn, 2015; Le Dantec & Edwards, 2008; Keymolen & Broeders, 2011). Ze durfden niet te weerleggen van systeemprotocollen en informatie op het computerscherm, waardoor ze zich beperkt voelden in het uitoefenen van hun discretie (_​Ibid​). Externe en interne inspecties dwingen routines af wat in het verminderen van discretionaire bevoegdheid, demoralisatie van SLB en aantasting van de kwaliteit van dienstverlening resulteert (Peckover _{​et al., ​}2008; Pithouse _{​et al., ​}2011; Bruhn, 2015; Le Dantec & Edwards, 2008). Het verminderen van discretionaire bevoegdheid van SLB heeft effecten op de afhandeling van bijzondere gevallen: het wordt zeer moeilijk of onmogelijk om rekening met individuele behoeften van burgers te houden (Bruhn, 2015; Reddick, 2005). Burgers kunnen de resultaten van dergelijke interacties met SLB als onbillijk of oneerlijk

beschouwen (Bruhn, 2015). Snellen (2012) beweert dat de menselijke dialoog tussen een overheidsfunctionaris en een burgers tot betere publieke dienstverlening leidt, omdat er via deze dialoog behoeften ontstaan. Burgers zijn ook meer geneigd om negatieve beslissingen te accepteren als ze hun zaak met een SLB persoonlijk hebben besproken (Busch & Henriksen, 2018).

Al met al beweren de voorstanders van _{​curtailment thesis ​}hetzelfde centrale argument: ICT-toepassingen hebben een negatief effect op de discretionaire bevoegdheid van street-level bureaucrats, die hun discretie gedeeltelijk of volledig verliezen. Buffat (2015) plaatst echter een aantal kanttekeningen bij deze _​thesis​. Ten eerste vindt hij dat er sprake is van een zeker niveau van “_{​technological determinism​}”. Het voortdurend bestaan van discretie op street-level is aangetoond in praktijk en theorie, wat leidt tot een impressie dat de invloed van ICT in _{​curtailment thesis ​}wordt overschat (_​Ibid​). Ten tweede suggereert Buffat (2015) dat de definitie van discretie heel smal en beperkt is. Snellen (1998) definieert discretie als “ability to manipulate information streams” (p. 500). Deze definitie houdt geen rekening met de verschillende bronnen van discretie en factoren die discretie beïnvloeden (Buffat, 2015). Ten derde vindt Buffat (2015) dat er sprake is van empirische limitatie, dat wil zeggen dat er nog steeds bestendige publieke goederen bestaan die niet door algoritmen kunnen worden gegeven, zoals onderwijs of zorg. Tot slot beweert de laatste kanttekening van Buffat (2015) dat de _{​curtailment thesis ​}weinig aandacht besteedt aan het concrete gebruik van technologieën door frontline medewerkers.

2.2.2. Enablement thesis 

De voorstanders van de _{​enabling thesis ​}bekijken de kwestie van ICT en discretie van SLB vanuit een ander perspectief: nieuwe technologieën worden beschouwd als een contextuele factor die samen met andere factoren discretie beïnvloed en vormgeeft (Jorna & Wagenaar, 2007; Buffat, 2011; Weller, 2006; Vitalis and Duhaut, 2004). Ze richten hun aandacht op verschillende effecten van ICT en benadrukken de rol van technologieën als actiemiddelen die door SLB en burgers kunnen worden gebruikt (_​Ibid​).

Jorna & Wagenaar (2007) testen de relatie tussen informatisering en operationele discretie in een empirisch onderzoek naar operationele discretie en informatisering bij twee Nederlandse overheidsinstanties. Hun onderzoeksresultaten tonen aan dat ICT meer bestuurlijke controle biedt over formele aspecten van organisatieleven (bijv. het aantal behandelde aanvragen), maar dat dergelijk toezicht niet in staat is om informele dimensies van de beslissingen vast te leggen (bijv. inhoud van de toegepaste normen) ( _​Ibid​). Jorna &

Wagenaar (2007) concluderen dat de ICT-toepassingen kwantitatieve prestaties verhogen en tegelijkertijd inconsistenties in het werk verminderen, hoewel het informele gebruik van discretie wordt verdoezeld. Weller (2006) richt zijn onderzoek op de manier waarop ICT wordt gebruikt door SLB. Weller (2006) onderzocht de uitvoering van het Franse landbouwbeleid. In zijn etnografische verslag beschrijft hij de rol van een landbouwinspecteur in een situatie waarin een boer een automatisch afgegeven besluit heeft ontvangen dat niet klopte. Het oordeel in dit besluit werd gebaseerd op incorrecte satellietmetingen. De landbouwinspecteur gebruikte zijn kennis om de beslissing van de machine te corrigeren (_​Ibid​). In deze situatie werd de automatisch gegenereerde interpretatie van de werkelijkheid gecompenseerd door een menselijke interpretatie. Hieruit volgt dat discretionaire rol van SLB blijft van groot belang zelfs in zeer geautomatiseerde realiteit. Dit onderzoek toont ook aan dat er een complexe en dynamische interactie bestaat tussen technische toepassingen en hun gebruikers in een specifieke context, waardoor het niet relevant is om ICT en discretie tegenover elkaar te zetten (Weller, 2006; Buffat, 2015). Weller (2006) concludeert dat discretie niet alleen afhankelijk is van technologie, maar ook van contextuele factoren, zoals taakverdeling onder agentschappen en professionele vaardigheden van agenten (_​Ibid​).

Een aantal andere onderzoeken richten zich op de impact van nieuwe technologieën op de aard van de relaties tussen SLB en burgers, met name bij het vervangen van persoonlijk contact met digitale interacties. Traditioneel is de interactie tussen een frontline ambtenaar en een burger een gesprek in een overheidsgebouw waarbij beide partijen werkelijk aanwezig zijn. Hasenfeld et al. (1987) noemen deze interactie een “bureaucratic encounter” en kenmerken deze aan “an information exchange and a negotiation and conflict management process through which the applicant’s normative framework and expectations are brought in line with the organization’s’ (Hasenfeld _{​et al.​}, 1987, p.402). Tijdens deze interactie worden gewone burgers in opgemaakte juridisch-administratieve categorieën verdeeld (Buffat, 2015). Vitalis and Duhaut (2004) onderzoeken hoe deze administratieve relatie wordt beïnvloed door nieuwe technologieën. Zij onderzochten hoe de burgers gebruik maken van de websitetoepassingen van Franse sociale diensten en kwamen tot een conclusie dat de effecten van nieuwe technologieën ambigue en complex van aard zijn (_​Ibid​). Ten eerste hangt de keuze van de gebruikers om elektronisch zaken te regelen met de overheid af van de mate van complexiteit van de zaak in kwestie, waarbij het internet vooral wordt gebruikt voor eenvoudige kwesties (_​Ibid​). Zowel de gebruikers hebben voorkeur voor direct en persoonlijk contact met overheidsfunctionarissen als het om complexe zaken

gaat, waarvoor uitgebreid uitleg nodig is en waarbij het gebruik van de website als niet relevant wordt ervaren (_​Ibid​). Uit het onderzoek bleek dat er geen sprake is van het vervangen van directe interacties met digitale interacties, maar eerder het integreren van digitale wijze van contact in reeds bestaande praktijken ( _​Ibid​). De administratieve relatie blijft multimodaal (_​Ibid​). Bovendien hebben webgebaseerde technologieën een beperkte capaciteit om de behoeften van gebruikers in administratieve output te vertalen en weinig ruimte voor het onderhandelen van regels, vandaar geven de betrokken partijen de voorkeur aan directe contactmiddelen voor interactie (_​Ibid​). Ten tweede bleek dat de effecten van ICT op frontline medewerkers van sociale diensten zowel _{​restraining ​}als _{​enabling ​}kunnen worden ervaren. Enerzijds kunnen SLB gemakkelijk tussen verschillende communicatiestrategieën wisselen met hun cliënten, wat minder mogelijk is het geformatteerde internetsysteem. Dit zien SLB als een beperking voor hun discretie. Anderzijds gebruiken ze hetzelfde internetsysteem als “a way to re-introduce some distance in their relationship with reluctant clients and legitimize their decisions by protecting themselves behind the formal rules and computerized procedures” (Buffat, 2015, p.156). Hierdoor voelen SLB het _{​enabling ​}effect van ICT-toepassingen (_​Ibid​). Tot slot beweren Vitalis and Duhaut (2004) dat de burgers met succes de nieuwe ICT-toepassingen in hun eigen voordeel kunnen gebruiken. Websites geven de gebruikers beter informatie omtrent hun rechten, waarvan de burgers kunnen profiteren door in informatieasymmetrie tussen burgers en overheidsorganisaties te verminderen. Op deze manier bieden nieuwe technologieën extra middelen voor burgers ten opzichte van hun relatie met de staat (_​Ibid​). Een groot deel van onderzoeken zijn gericht op de vraagstelling hoe de kwaliteit van de besluitvorming van SLB verbeterd kan worden. De consequenties van onjuiste beslissingen zijn de reden waarom ICT als cruciaal instrument wordt gezien voor het verbeteren van de kwaliteit van besluitvorming (Busch & Henriksen, 2018). Artikelen die ICT als hulpmiddel voor de informatieverwerking onderzoeken concluderen dat voldoende en hoogwaardige informatie tot efficiëntere beslissingen leidt, omdat ICT een goede basis voor het besluitvormingsproces van SLB biedt (Larsson & Jacobsson, 2013; De Witte _{​et al.​}, 2016; Wihlborg _{​et al., 2016). ICT-toepassingen, volgens deze artikelen, verbeteren het} besluitvormingsproces door het gebruik van algoritmen en het verzamelen en het koppelen van data uit verschillende systemen (_​Ibid​; Busch & Henriksen, 2018).

Concluderend is de het gemeenschappelijke kenmerk van de publicaties die in deze paragraaf worden besproken de suggestie van een alternatief perspectief over discretie van

street-level bureaucrats in het digitale tijdperk. Uit deze publicaties volgt dat discretie niet onderdrukt wordt door ICT-toepassingen en in de dagelijkse activiteiten van SLB blijft bestaan. Buffat (2015) samenvat dat deze onderzoeken rekening houden met “contextual factors such as the inability of ICT tools to capture the whole picture of frontline work and choices, limited resources for managers to control (time, attention), work organization or the skills possessed by street-level agents” (p.157). Dat betekent dat nieuwe technologieën maar een factor is die invloed op de discretie van SLB uitoefent samen met andere, niet-technologische factoren. Verder verdiepen deze onderzoeken zich in de effecten van digitalisering op de administratieve relatie tussen burgers en overheidsinstanties. De impact van nieuwe technologieën is zowel _{​enabling ​}als _{​restraining. ​}Aan de ene kant bieden deze technologieën de mogelijkheid voor de staat om beter toezicht te houden over haar cliënten; aan de andere kant worden de cliënten in staat gesteld om strategisch gebruik te maken van ICT-toepassingen waarvan zij kunnen profiteren.

2.3. Hypothesen 

Dit onderzoek richt zich op het beantwoorden van de volgende centrale vraag met behulp van de casus van twee politiebureaus in de eenheid Den Haag. De centrale vraag luidt als volgt:

Welke effecten heeft ICT op de discretionaire bevoegdheid van politieagenten in de eenheid Den Haag?

Hierbij werd eerst de context aan de technologische veranderingen gegeven en vervolgens twee theorieën toegelicht: _{​curtailment thesis en ​enablement thesis​}. Hieronder een beknopt overzicht van de argumenten uit de geraadpleegde literatuur.

CURTAILMENT THESIS ENABLEMENT THESIS

Geautomatiseerde systemen leiden tot uitsluiting van street-level bureaucrats van het besluitvormingsprocess. SLB verliezen hun centrale positie in de informatiestroom door ICT. (Snellen, 1998).

ICT biedt meer bestuurlijke controle over formele aspecten van organisatieleven, maar kan informele dimensies van besluitvormingsproces niet vastleggen (Jorna & Wagenaar, 2007).

ICT vervangt het menselijke oordeel en interactie door software en algoritmen wat leidt tot het verdwijnen van SLB (Bovens en Zouridis, 2002).

ICT verhoogt kwantitatieve prestaties en vermindert inconsistenties in het werk van SLB (Jorna & Wagenaar, 2007).

SLB verliezen hun discretie; discretie wordt verschoven naar systeembeheerders, casemanagers en IT-specialisten (Bovens en Zouridis, 2002).

Er bestaat een complexe en dynamische interactie tussen technische toepassingen en hun gebruikers in een specifieke context, waardoor het niet relevant is om ICT en discretie tegenover elkaar te zetten. ICT is maar een factor die de discretie van SLB beïnvloed samen met andere contextuele factoren (Weller, 2006).

SLB durven zich niet te verzetten tegen systeemprotocollen en informatie op het scherm, waardoor ze minder discretie uitoefenen (Keymolen & Broeders, 2011).

Er is geen sprake van het vervangen van directe interacties met digitale interacties, maar eerder het integreren van digitale wijze van contact in reeds bestaande praktijken (Vitalis and Duhaut, 2004). Het gebruik van ICT-toepassingen leidt tot betere besluitvorming (Larsson &

Jacobsson, 2013; De Witte_{​ et al.​}, 2016; Wihlborg _{​et al​}., 2016)

Fig. 3. Een overzicht van argumenten uit de literatuur.

Aangezien de argumentatie van beide theorieën empirisch getoetst is, worden de hypothesen van dit onderzoek op basis van de argumenten van zowel_{​curtailment thesis als} enablement thesis geformuleerd. Hoewel het verband tussen ICT en discretie in de bestaande literatuur wel tot stand komt, is het nog steeds van belang is om te toetsen of ICT in de eerste instantie invloed heeft op de discretionaire bevoegdheid van politieagenten in Den Haag en Leidschendam-Voorburg. Op basis hiervan zijn drie hypothesen opgesteld. Ten eerste is het essentieel om de relatie tussen ICT en discretionaire bevoegdheid vast te leggen. Hierbij wordt getoetst of er sprake is van een samenhang tussen deze variabelen bij de politie in Den Haag en Leidschendam-Voorburg. Vervolgens is het ook van belang om te achterhalen op welke manier ICT invloed heeft op discretionaire bevoegdheid en dit verband te verklaren. Bij het toetsen van deze hypothese wordt ook aandacht aan de omstandigheden gegeven, zoals Buffat (2015) aanbeveelt. Buffat (2015) in zijn onderzoek naar effecten van ICT op SLB concludeert dat er weinig onderzoek beschikbaar is over de impact van ICT op de discretie van SLB. Als gevolg hiervan zijn de empirische inzichten in dit onderwerp relatief beperkt en bieden ze geen definitieve conclusies (_​Ibid​). Er bestaat geen consensus over de aard van de effecten van ICT, maar het argument dat de technologische ontwikkelingen invloed hebben op SLB, met name op hun discretie wordt niet ontkend in de geraadpleegde literatuur (Buffat, 2015; Bruhn, 2015; Le Dantec &

Edwards, 2008; Keymolen & Broeders, 2011; Snellen, 1998; Bovens en Zouridis, 2002; Jorna & Wagenaar, 2007; Buffat, 2011; Weller, 2006; Vitalis and Duhaut, 2004).

H1: _​ICT beïnvloedt de discretionaire bevoegdheid van politieagenten in Den Haag.

Volgens Snellen (1998) leiden geautomatiseerde systemen tot uitsluiting van street-level bureaucrats van het besluitvormingsprocess. Bovens en Zouridis (2002) beweren dat ICT het menselijke oordeel en interactie vervangt door software en algoritmen wat tot het verdwijnen van SLB leidt. Zo verliezen SLB hun discretie die verschoven wordt naar systeembeheerders, casemanagers en IT-specialisten (Bovens en Zouridis, 2002). SLB durven zich niet te verzetten tegen systeemprotocollen en informatie op het scherm, waardoor ze minder discretie uitoefenen (Keymolen & Broeders, 2011).

H2: _​ICT heeft beperkende effecten op de discretionaire bevoegdheid van street-level bureaucrats in Den Haag.

De _{​enablement thesis toont een alternatief perspectief over ICT aan. De argumentatie van} deze thesis beweert dat ICT slechts een factor is in het complexe concept van discretie. Volgens Weller (2006) bestaat er een complexe en dynamische interactie tussen technische toepassingen en hun gebruikers in een specifieke context, waardoor het niet relevant is om ICT en discretie tegenover elkaar te zetten; ICT is slechts één factor die samen met andere contextuele factoren de discretie van SLB beïnvloed. Jorna & Wagenaar (2007) beweren dat ICT meer bestuurlijke controle biedt over formele aspecten van organisatieleven, hoewel informele dimensies van besluitvormingsproces kunnen niet worden vastlegt. ICT verhoogt kwantitatieve prestaties, vermindert inconsistenties in het werk van SLB en leidt tot betere besluitvorming (Larsson & Jacobsson, 2013; De Witte _{​et al.​}, 2016; Wihlborg et al. _​, 2016; Jorna & Wagenaar, 2007). Er is geen sprake van het vervangen van directe interacties met digitale interacties, maar eerder het integreren van digitale wijze van contact in reeds bestaande praktijken (Vitalis and Duhaut, 2004).

H3: ICT heeft bevorderende effecten op de discretionaire bevoegdheid van street-level bureaucrats in Den Haag.

Deze hypothesen worden met behulp van een casus getoetst. Er wordt beoogt om een uitgebreide uitleg te geven over niet alleen de aard van de effecten van ICT, maar ook de

effecten zelf te specificeren, dat wil zeggen de effecten, hun oorzaken en gevolgen benoemen. De methoden die worden gebruikt om dit doel te bereiken zijn in het volgende hoofdstuk uitgelegd.

2.4. Conceptueel model 

Het doel van dit onderzoek is de effecten van ICT-systemen op de discretie van SLB, namelijk politieagenten, te achterhalen. Het verschil in criminele activiteiten en de mate waarin deze activiteiten worden gepleegd in de onderzochte buurten worden als modererende variabele meegenomen, dat wil zeggen een variabele die de sterkte van het verband tussen ICT-systemen die bij de Politie worden gebruikt (_{​onafhankelijke variabele​}) en de discretionaire bevoegdheid van de agenten (_{​afhankelijke variabele​}) kan beïnvloeden. Het wordt als mogelijk gezien dat wijkproblematiek het verband tussen ICT-systemen en discretionaire bevoegdheid kan versterken of verzwakken. Er wordt niet gezocht naar de invloed van andere ICT-toepassingen, zoals social media, of hoe de mate waarin gebruik wordt gemaakt van ICT-systemen invloed op de discretie van de agenten uitoefent. In dit onderzoek wordt er gezocht naar de effecten van ICT-systemen als geheel.

Fig. 4. Conceptueel model.

3. Onderzoeksopzet 

In dit hoofdstuk worden de centrale begrippen uit het theoretisch kader geoperationaliseerd, de methodologische keuzes verantwoord en de validiteit en de betrouwbaarheid van dit onderzoek toegelicht. In de eerste paragraaf worden de centrale concepten van dit onderzoek meetbaar gemaakt door middel van operationalisering. De tweede paragraaf

bevat een uitgebreide beschrijving van het onderzoeksontwerp en de methode van dataverzameling. Vervolgens wordt het centrale methode van dataverzameling toegelicht, namelijk semi-gestructureerde interviews. Hierin wordt zowel de redenering achter de gekozen methode uiteengezet als de selectie van respondenten duidelijk beschreven. In de derde paragraaf staat de manier waarop de data werd geanalyseerd centraal. Tot slot worden betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek in de derde paragraaf besproken.

3.1. Operationalisering van centrale begrippen 

In deze paragraaf worden de centrale begrippen uit het theoretisch kader geoperationaliseerd, oftewel meetbaar gemaakt. Deze paragraaf streeft ernaar om de centrale concepten in dit onderzoek door een aantal niet-abstracte indicatoren meetbaar te maken, zodat de gebruikte concepten als meetbare variabelen kunnen worden gebruikt. Dit is essentieel voor het verkrijgen van valide resultaten en voor het juiste interpretatie daarvan. Het doel van dit onderzoek is om de effecten van ICT ( _{​onafhankelijke variabele​}) op de discretionaire bevoegdheid van SLB (_{​afhankelijke variabele​}) _​te verkennen binnen de politie in de eenheid Den Haag. De variabele ICT wordt in dit onderzoek gebruikt in de zin van ICT-systemen. Er wordt dus niet naar het gebruik van social media of externe mobiele applicaties gekeken, maar naar de gegevens- en geautomatiseerde systemen waar politieagenten frequent gebruik van maken. De variabele discretionaire bevoegdheid wordt in dit onderzoek gedefinieerd in de context van SLB. Er wordt gebruikt gemaakt van de definitie van Lipsky (1980): de mate van keuzevrijheid van SLB in het bepalen van het soort, kwantiteit en kwaliteit van sancties en beloningen tijdens de uitvoering van het beleid in een specifieke context. Bij het verkennen van het verband tussen deze variabelen werden de hypotheses opgesteld, waarin de effecten worden uitgedrukt als abstracte concepten die in dit onderzoek gemeten worden zijn: beperkende en bevorderende effecten. Deze concepten dienen geoperationaliseerd te worden.

3.1.1. Beperkend effect 

Beperkend effect wordt gemeten met behulp van de volgende indicatoren, waarop gelet wordt tijdens de interviews:

● politieagenten voelen zich uitgesloten uit het besluitvormingsproces;

● ICT-systemen zijn sturend in het maken van beslissingen door politieagenten; ○ politieagenten voelen zich gedwongen om bepaalde besluiten te nemen

tegen hun zin.

● werkzaamheden van politieagenten worden geautomatiseerd;

● politieagenten ervaren de vermindering van het belang van menselijk oordeel in hun werk;

● politieagenten ontwijken het gebruik van ICT-systemen bij het maken van beslissingen.

3.1.2. Bevorderend effect 

Bevorderend effect wordt gemeten met behulp van de volgende indicatoren, waarop gelet wordt tijdens de interviews:

● politieagenten maken actief gebruik van ICT-systemen bij het maken van beslissingen;

○ politieagenten vinden het makkelijker om beslissingen te maken binnen hun discretionaire ruimte als zij gebruik maken van ICT-systemen;

○ politieagenten vinden het makkelijker om hun beslissingen binnen hun discretionaire ruimte te verantwoorden met behulp van ICT-systemen; ● ICT-systemen verminderen inconsistenties in het werk van politieagenten; ● ICT-systemen verhogen kwantitatieve prestaties van politieagenten.

Bij het meten van deze variabelen werden eigen meetinstrumenten ontwikkeld op basis van theorie. De reden waarom er geen gebruik is gemaakt van de bestaande meetinstrumenten is de vorm van dit onderzoek, namelijk casestudy. Hierbij is het van groot belang om de meetinstrumenten op de gekozen casus af te stemmen. Het gebruik van de bestaande indicatoren uit andere onderzoeken werd hierdoor als niet wenselijk beschouwd, aangezien deze indicatoren geen aandacht hebben voor de bijzonderheden van de casus Politie in de eenheid Den Haag, wat vervolgens de validiteit en de betrouwbaarheid van dit onderzoek zou verminderen. De ontwikkelde indicatoren werden gemeten door semi-gestructureerde interviews. Deze methode wordt in de volgende paragraaf toegelicht, samen met het ontwerp van dit onderzoek.

3.2. Onderzoeksontwerp en dataverzameling 

Om te achterhalen wat de effecten van ICT op de discretionaire bevoegdheid van politieagenten zijn is kwalitatief onderzoek uitgevoerd. De kwalitatieve onderzoeksmethodiek die gebruikt is in deze studie heeft specifieke aandacht voor interpretaties en ervaringen. In dit onderzoek werd de data verzameld over de ervaringen met ICT van zowel de politieagenten als systeem architecten. Kwalitatief onderzoek is bovendien meer geschikt voor de vorm van dit onderzoek, aangezien de kwalitatieve methode de mogelijkheid biedt voor het gedetailleerde bestuderen van een bepaald verschijnsel, in dit geval: de casus politie in de eenheid Den Haag. De verwachte resultaten kunnen concreter worden uitgedrukt in woordelijke beschrijvingen dan numerieke vergelijkingen of statistische deductie, die tot kwantitatieve methode behoren.

Dit onderzoek is verkennend van aard met aandacht voor verklarende elementen. De theorie wordt getoetst en de gevonden verbanden en verschijnselen worden verklaard met behulp van gebruikte literatuur. Er wordt gezocht naar het verband tussen ICT en discretionaire bevoegdheid en de verklaringen van dit verband. Hierbij wordt gekeken naar de aard van dit verband op basis van de argumentatie van _{​curtailment thesis en ​enablement thesis​}. De politieagenten werden gevraagd om inzicht te geven over eigen ervaringen met ICT-systemen en in hoeverre deze systemen van invloed zijn op hun keuzevrijheid. Zo werd de data werd verzameld door middel van semi-gestructureerde interviews. Een semi-gestructureerd interview kenmerkt zich aan algemeen interviewschema met vooropgestelde vragen waarop wordt doorgeborduurd (_{​Neuman, 2014)​. Hierdoor krijgen de} respondenten ruimte om diepgaande antwoorden te geven en zelf aspecten te noemen die de respondent van groot belang vindt. Tegelijkertijd zorgt de onderzoeker ervoor dat alle onderzoeksonderwerpen worden besproken door de vooropgestelde structuur te volgen (_​Ibid​). In totaal zijn er zeven (n=7) diepte-interviews van ongeveer drie kwartier gehouden met wijkagenten van de bureaus Hoefkade (n=4) en Leidschendam-Voorburg (n=2). Het verschil in het aantal van de respondenten is te verklaren met het aanwezigheid van de agenten op het bureau: er waren minder agenten op het bureau Leidschendam-Voorburg aanwezig op de dag van de interviewafname. Ook werd een interview met een systeem architect (n=1) afgenomen. Dit interview vond plaats elektronisch via e-mail in verband met persoonlijke omstandigheden. Vervolgens zijn systeembeheerders en architecten moeilijk om te benaderen omdat er een officiële toestemming van het Onderzoeksloket van de Politie is vereist. Het aantal interviews kan de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek beïnvloeden, wat verder in dit hoofdstuk toegelicht wordt.

De geïnterviewde agenten hebben verschillende expertises en ervaringen: een aantal agenten specialiseren zich in de doelgroep jeugd, andere specialisaties bevatten psychologie, ICT en generalisme. Zo wordt de afhankelijke variabele in de brede zin op het politiebureau gemeten en niet alleen binnen één specifieke groep. Een overzicht van de geanonimiseerde geïnterviewde personen bevindt zich in de volgende schema. De namen van de respondenten zijn gecodeerd volgens het volgende codeerschema: R = respondent, n = zijn of haar nummer voor onderscheid in het onderzoek, het bureau tussen de haakjes, namelijk H = bureau Hoefkade en LV = bureau Leidschendam-Voorburg (indien van toepassing).

Naamsvermelding Functie Bureau Interviewafname datum

R1(H) Senior GGP jeugd Hoefkade 12 december 2019

R2(H) Wijkagent Senior GGP Hoefkade 12 december 2019 R3(H) Agent in opleiding (aspirant) Hoefkade 12 december 2019

R4(H) Generalist GGP Hoefkade 12 december 2019

R5(LV) Wijkagent (nieuwe locatie) Leidschendam-Voor burg 16 december 2019 R6(LV) Wijkagent Leidschendam-Voor burg 16 december 2019

R7 Systeem architect Landelijke Politie 2 januari 2020

Fig. 5. Overzicht respondenten.

De interviews werden apart afgenomen (lees: niet in een focusgroep-interview) om te voorkomen dat de respondenten sociaal wenselijke antwoorden geven. Ook kan tijdens een focusgroep-interview voorkomen dat sommige respondenten niet aan woord komen door hun status in hun team. Om deze redenen is er voor aparte semi-gestructureerde interviews gekozen in plaats van een focusgroep-interview. De validiteit van de gekozen methode is verder in het hoofdstuk 3.3 toegelicht. De interviews met de agenten werden afgenomen in twee dagen op twee locaties. De eerste locatie betreft een spreekkamer op het bureau Hoefkade en de tweede locatie betreft een spreekkamer op het bureau Leidschendam-Voorburg. Twee respondenten (R1(H) en R6(LV)) kregen voorafgaand aan het interview de vragenlijst ter voorbereiding. Andere respondenten hebben op locatie enthousiasme getoond om deel te nemen aan het onderzoek en hebben de vragenlijst niet van tevoren gezien. Aan het begin van elk interview werden de respondenten om toestemming gevraagd om het interview op te nemen en te noteren. Ook werd gevraagd naar de voorkeur voor de naamsvermelding, met andere woorden of de respondenten anoniem willen blijven. Tevens werd uitgelegd hoe de verzamelde data wordt behandeld. Tijdens de interviews werden zowel gestructureerde vragen als vervolgvragen gesteld. Het interview met de systeem architect is via e-mail afgenomen: de respondent had een vragenlijst ontvangen waarop zij antwoorden gaf. Om de onduidelijkheden te voorkomen

heeft de onderzoeker informeel contact met deze respondent gehouden via social media berichten. Zo werd de beperking van niet-persoonlijk contact gehanteerd. De elektronische wijze van contact heeft ook bijgedragen aan de snellere verwerking van de bevinden in de analyse, doordat er geen behoefte bestond aan het transcriberen van het interview, aangezien de antwoorden door de respondent zelf uitgetypt zijn. De transcripten van de alle zeven interviews bevinden zich in bijlage.

3.3. Data-analyse  

De zes interviews met de agenten hebben audio-data opgeleverd. De opname van elk interview werd op de computer van de onderzoeker opgeslagen en vervolgens woordelijk getranscribeerd. Aarzelingen en stopwoorden werden verwijderd voor betere leesbaarheid van de tekst. Om de stemming en de intonatie van de respondenten te behouden werd interpunctie toegevoegd. Dit was niet nodig bij het interview van de systeembeheerder, aangezien de antwoorden al uitgetypt waren door de respondent zelf. De volgende stap in de data-analyse was open coderen. De afzonderlijke transcripten werden met de hand gecodeerd door het geven van vooraf opgestelde labels (codes) aan tekstfragmenten. Dit werd gedaan in de Google Docs door het plaatsen van opmerkingen en het geven van een kleurenschema aan de tekst. De codes gaven een hoofdthema van het fragment aan. Een voorbeeld van open coderen:

“Je [zou] die waarschuwing uit het [app-]systeem kunnen meenemen in jouw overweging hoe je omgaat met [deze situatie]” → _​code: informatie opzoeken bij het maken van beslissingen.

Vervolgens werden deze fragmenten axiaal gecodeerd: de codes in de tekst werden met elkaar vergeleken en aan elkaar gekoppeld binnen een overkoepelende code. Op basis hiervan is structuur aan de gecodeerde documenten gebracht. Een voorbeeld van axiaal coderen:

“Je [zou] die waarschuwing uit het [app-]systeem kunnen meenemen in jouw overweging hoe je omgaat met [deze situatie]” → _​code: besluitvorming.

Tot slot zijn de zeven documenten in één document samengevoegd en de gecodeerde informatie werd onder een aantal kopjes geplaatst. Dit document bevat de neutrale en