Waarom is er overheid?

De bescherming tegen natuurdreigingen leidde in het vroege Egypte al tot het aanstellen van burgers met speciale taken. Je zou hen de vroegste ambtenaren kunnen

noemen. In de autocratie van het Heilige Romeinse Rijk was het vervolgens een erebaan voor de rijke elite, een voorrecht zelfs als je werd uitverkoren om een taak te vervullen waarbij je boven andere mensen werd geplaatst om bevelen uit te voeren waartoe het gezag besloten had. Daar hoorde geen salaris bij. De Britse historicus Watson (2004) wijst de overgang van veeteelt naar landbouw aan als vertrekpunt voor het idee ‘overheid; zodra mensen besloten niet langer te jagen en op één plaats te verblijven voor hun bestaan, ontstond de vraag naar verdeling van schaarste’. Overheid staat in essentie voor ‘gezaghebbende toedeling van waarden in en ten behoeve van de samenleving’ (Easton, 1965). Deze systeemtheoreticus focuste in een beschouwing over het eigene van de overheid op de fundamentele opgave te komen tot bindende besluiten over omstreden onderwerpen. Verschillende opvattingen bestaan over de wijze waarop deze essentie gestalte krijgt, maar niet of nauwelijks omstreden zijn vier behoeften die als repeterende kerntaken uit de geschiedenis van de overheid naar voren komen (Hoogerwerf, 1995):

1) Waarborgen van de rechtsorde: nationale grondwet, internationale afspraken, overleg- vormen en instituties helpen om de gemeenschappelijke basis voor samenleven te bewaken. Veilig samenleven vergt onderhoud en dat vraagt om een stabilisator, die we in de rechtsstaat op een bepaalde manier hebben vormgegeven, met taken en rollen voor wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende lichamen en voor het publiek.

36 G en iet en van w eer st an d

2) Garanderen van een basisbestaan: een dak boven je hoofd, onderwijs,

gezondheidszorg en een mate van inkomen en werk en veiligheid; overheid helpt basisvoorzieningen te creëren, organiseren en beheren. Bij de sturing van deze maatschappelijke basis is de overheid soms coördinator, soms allocator en soms stimulator, maar altijd verantwoordelijk.

3) Bevorderen van het collectieve belang: de betrekkingen tussen overheid en samenleving en die tussen leden van de samenleving onderling vragen om onderhoud. Er is een coördinator nodig om ‘onmogelijke opgaven’ (De Vries & Van Dam, 1998) in de samenleving op te kunnen pakken. Denk hierbij aan collectieve goederen die op grond van bedrijfseconomische criteria links gelegd worden zoals opvangvoorzieningen en de drugsproblematiek.

4) Compenseren van de markt: de financiële crisis heeft laten zien dat banken individueel noch in gezamenlijkheid in staat waren om tegenvallende resultaten tijdig op te vangen. Ingrijpen van de nationale banken en nationale regeringen was nodig om een systeem op te vangen. Preventieve voorzieningen, regels en toezicht helpen die taak te schragen. Overheid kan overgaan tot (tijdelijke) overname van verantwoordelijkheden, en neemt dan rol van stabilisator en coördinator op zich. In feite is dit ook aan de orde bij het bestrijden van klimaatproblemen en duurzaamheid: van wie is de lucht en wie gaat er over de luchtverontreiniging? Iedere selectie is aanvechtbaar, tegelijk is sprake van een beperkte strijd over wat overheid in de kern vermag. Natuurlijk, ‘het garanderen van een basisbestaan’ is een complexe aangelegenheid en ‘compenseren van de markt’ hint onbedoeld naar een suggestie alsof overheid markt aanvult, terwijl net zo goed kan worden gesteld dat het de publieke taak is om bedrijven in staat te stellen om ongelijke prestaties of oneerlijke voordelen te voorkomen of te doorbreken. Rutgers (2011) komt op grond hiervan tot een repeterend ‘simpel uitgangspunt’ dat de overheid de verantwoordelijkheid moet houden voor het algemeen belang en dat zij de bevoegdheid over de uitoefening van de soevereine macht niet kan uitbesteden. De overheid kan ‘zorgen voor’ (reguleren, zelf handelen) en ‘zorgen dat’ (faciliteren, anderen in staat stellen). De ontwikkeling van de overheid helpt verklaren hoe het denken over de toe-eigening en de toedeling van het vierluik van kerntaken gestalte kreeg en vooral ook hoe de vraag evolueerde wie waarvoor aan de lat staat.

De kleine canon van de overheid hierna is opgebouwd aan de hand van (twaalf) werkwoorden. De keuze voor juist werkwoorden hangt samen met de waarneming dat de overheid er zelden in slaagt om via robuuste eindtermen duidelijk te maken wat ze doet; ze moet steeds weer vertellen hoe ze het doet en waar ze staat. Hoe overheid werkendeweg wijzer wordt. Bij het openbaar bestuur is het proces belangrijker dan het resultaat.

37 G en iet en van w eer stan d I. Afspreken

‘De eerste, bij wie het opkwam een stuk grond te omheinen en te beweren: dat behoort mij toe, en die mensen vond, eenvoudig genoeg om hem te geloven, die was de eigenlijke stichter van de burgerlijke maatschappij’. De woorden van Rousseau in de tweede helft van de 18e _{eeuw raken aan de aanwijzing van Watson: wie eigendom claimt, lokt conflicten} uit en die kunnen beteugeld worden, door afspraken te maken en toe te zien op de naleving ervan. Om daartoe te komen zijn drie dingen nodig: samenwerking, leiding en een doordachte aanpak van de gezamenlijke problemen. Je ziet deze trits in de ontwikkeling van overheid in allerlei gedaanten terug. Dit leidde in de middeleeuwen in Nederland tot de vorming van het waterschap als collectieve voorziening tegen het dreigende water en daarmee de systemen voor overheid zoals we die ook nu nog kennen. In Le Contrat Social spreekt Rousseau van ‘het grondprobleem van de mensen’ (1762): ‘Er moet een vorm van samenleven gevonden worden, die met alle gemeenschappelijke kracht de persoon en de goederen van iedere deelgenoot verdedigt en beschermt, en waardoor ieder, hoewel hij zich verenigt met allen, toch slechts aan zichzelf gehoorzaamt en even vrij blijft als tevoren’. Rousseau schrijft de tekst aan het begin van de Verlichting, waaraan hij met anderen als Diderot zo’n belangrijke bijdrage heeft geleverd: een beweging die op zoek is naar de vraag wie gezag draagt na de jaren waarin de kerkelijke overheid en, steeds meer, de adel zo’n belangrijke sturende rol had vervuld (Blom, 2010). Zienderogen wint de opvatting veld, dat het mogelijk moet zijn om gemeenschappelijke afspraken te maken, via communicatie verschillen te hanteren en geschillen te voorkomen of te smoren. Meer nog dan iets wat je kunt vastleggen is er sprake van een publieke communis opinio van ‘collectiviteit’ en het in handen leggen van een hoger ‘systeem’ (Bekker, 2011).

II. Vastleggen

Afspraken maken voor de gemeenschappelijkheid wordt al in de middeleeuwen steeds meer een kwestie van het smeden van verbonden en het neerslaan hiervan in documenten. Teksten helpen het gezag – vorsten en edelen, de kerk – ‘het collectieve’ uit te drukken. De Magna Carta uit 1215 is een vroege mijlpaal, vervolgens vinden we in de geschiedenis deze grondtoon terugkomen. De Declaration des droit de l’homme et du citoyen luidt in 1789 het ‘maatschappelijk verdrag’ in tussen burgers, waarbij de staat de soevereiniteit krijgt als bemiddelende en toezichthoudende instantie. Steeds weer zijn in de geschiedenis grote teksten – Fransen spreken van Textes Fondateurs – aanjagers om gemeenschappen te vormen. In deze lijn past ook de Universele Verklaring van de Rechten van de mens (1948). Pessers (2006) merkt op dat het hierbij niet om een onfeilbare, maar om een praktische wijsheid gaat, het vestigen van een ‘norm van de goede trouw’ als basis voor het dagelijks verkeer: tussen het private en het publieke domein, tussen markt en staat, kerk en staat. Dit patroon is ook herkenbaar in de macht(en)scheiding in de Trias Politica. Hebben deze documenten aanvankelijk een status van heilige, religieuze teksten, gaandeweg gaat het om door en met burgers gestelde normen, rationele afspraken om de sociale binding, communicatie in de letterlijke betekenis van gemeenschappelijk maken.

38 G en iet en van w eer st an d III. Ritualiseren

Wie leggen die afspraken vast? In de late middeleeuwen proberen de Bourgondische en daarna de Habsburgse vorsten in de Nederlanden de macht te centraliseren. In tegenstelling tot de monarchieën in de omringende landen ontwikkelt de republiek zich naar een sterk gedecentraliseerd bestuur, met een nadruk op eigen belangen van de steden en wat we nu zouden noemen ‘een polderistische bestuursstijl’. Deze beweging naar het vinden van aansprekende vormen voor het vastleggen van gemeenschappelijke wordt vooral van onderaf gevoed. In de praktijk is zelfs sprake van een reproductie van succesvolle stedelijke structuren voor overleg en besluitvorming (zoals commissies) naar gewesten en weer verder bottom- up naar Den Haag. Van nauwkeurige planvorming is in die tijd geen sprake, wel van een behoorlijke ‘bestuurlijke drukte’, met een oplopende mate van complexiteit stad naar gewest naar de Unie. Diderot noteert na een journalistieke reis in 1773-1774 in zijn Encyclopedie: ‘Sinds de Unie der Zeven Provinciën in 1579 in Utrecht tot stand is gekomen heeft de republiek ondanks gekrakeel in de algemene of bijzondere vergaderingen haar eenheid behouden. De aanhoudende externe druk (oorlog tegen Spanje, handhaving tussen andere grootmachten en de zeeoorlogen) en de instelling van een bestuurlijke elite worden als belangrijke redenen opgevoerd voor het aanhouden van polderen, netwerkvorming en pragmatisch bestuur. Het prille bestuur drijft boven alles op vertrouwen en vrijwillige vormen van samenspraak, samenwerking en rolverdeling. Niet zonder effect, want de Republiek staat voor een krachtige groei, die pas na tweehonderd jaar op grenzen stuit. De concurrentieslag op zee wordt verloren, het Europees financieel centrum van Amsterdam verhuist naar Londen, de druk van andere Europese grootmachten neemt toe. De bestuurlijke elite krijgt aristocratische trekken, en het ‘praktische samenwerkingsverband van commercieel opererende stadsstaatjes’ (Pleij, 2007) verliest zienderogen betekenis.

IV. ‘Organiseren’

Te midden van deze ‘bestuurlijke drukte’ ontstaat specialisatie, waarvoor de prinsen en regenten meer en meer gespecialiseerde medewerkers in dienst nemen:

beleidsmedewerkers in hedendaagse termen. De systematische start van deze vrijgestelden, de ambtenarij, vinden we bij de clerus (de weinige, echte geletterden) en de hofadel, waarvan falen immers onherroepelijk machtsverlies betekent, in de vorm van oorlog en materiële kosten. Sinds de late middeleeuwen is het gebruikelijk dat voor belangrijke functies, zoals thesaurier, pensionaris en stadsdokter, mensen worden aangetrokken met een juridische respectievelijk medische opleiding (mooi uitgewerkt op www.politiekcompendium.nl). Voor het overgrote deel van de functies wordt de deskundigheid opgebouwd als vrijwilliger (‘volontair’: zoals klerken) of in de vorm van wat we nu training-on-the-job zouden noemen (zoals op lokaal niveau de vorming van schoolmeesters en vroedvrouwen). De selectie van deze functionarissen vindt plaats op basis van persoonlijke relaties, het gaat in deze eerste stappen van de ambtelijke professie echt om vrijgestelden, die datgene doen waar de bestuurder niet aan toekomt. In de 18e _{eeuw zien we een doorontwikkeling gestalte krijgen, er is behoefte}

39 G en iet en van w eer stan d

aan bewijsvoering, empirie, en aan verantwoorde, bestendige productie van beleidsrelevante kennis in de vorm van statistiek, staathuishoudkunde en demografie. De komst van de

gespecialiseerde medewerkers is ook een prille voorbode voor een overgang van meer politieke georiënteerde naar meer ambtelijk georiënteerde besluiten. De formulering van beslissingen en de verkondiging ervan krijgt meer aandacht, getuige de formele sollicitatieprocedures bij schoolmeesters en vroedvrouwen (bekendmaking in kranten, selectiekandidaten, gesprekken met en bekwaamheidstest door kandidaten, aanstelling). De procedures leiden tot een opener vorm van werving en selectie, dat wil zeggen dat de rekrutering steeds minder afhankelijk is van persoonlijke contacten. Het rekruteringsdomein voor dit type functies is niet langer meer lokaal, maar regionaal. Voor ambtenaren-in-engere-zin ontstonden dergelijke procedures na het midden van de vorige eeuw. Voor hogere ambtelijke respectievelijk bestuurlijke functies in dorp, stad of gewest is over het algemeen bloedverwantschap en/of vriendschap met zittende functionarissen voldoende. Daarbij geldt echter wel dat voor de hoogste ambtelijke functies (griffier, raadspensionaris) in de gewesten over het algemeen een juridische opleiding noodzakelijk wordt geacht, terwijl enige bestuurlijke of andere relevante maatschappelijke ervaring bij rekrutering een streepje voor geeft. Lagere functies zijn te vergeven door politieke bestuurders. Door middel van het stelsel van politieke patronage verwerven deze steun. Zeker in de hogere geledingen is het onderscheid tussen politieke en ambtelijke functies nauwelijks te maken.

V. Specialiseren

Met de vestiging van het ambtenaarschap ontstaat een toenemende specialisatie in het denken over de rol van de overheid, die halverwege de 19e _{eeuw in Nederland culmineert} in een grondwet en daarmee een belangrijke stroomlijning van het administratieve stelsel. Weber legt een verband tussen de kwantitatieve groei en de kwalitatieve uitbreiding van de bestuurstaken, techniek van organisatie en democratische betrokkenheid en de ontwikkeling van bureaucratie. Precisie, snelheid, eenduidigheid, het vermogen om zaken schriftelijk vast te leggen en de behoefte aan het voorkomen van wrijvingen voeden de aandacht voor het structuren van het bestuurlijke stelsel. Weber noteert een kanteling van traditionele, feodale gezagsverhoudingen (‘Gemeinschaft’) naar op rationele grondslagen gebaseerde, functionele gezagsverhoudingen (‘Gesellschaft’). De latere rechtspositionele vertaling hiervan in een aparte ‘ambtelijke status’ is ontstaan omdat een speciale positie nodig en wenselijk werd geacht voor degenen die het gezag van de overheid bekleedden en uit publieke middelen werden gefinancierd. In de jaren 1800-1840 wordt benoeming op basis van patronage geleidelijk afgeschaft en een rangenstelsel met promotiecriteria ingevoerd. Verkoop van ambten, het meedelen in de inkomsten van boetes en andere tot dan toe geaccepteerde vormen van aanvulling op het inkomen verdwenen geleidelijk.

Deze ingrepen in de inkomsten van ambtenaren werden mogelijk door tegelijkertijd pensioenen en voorzieningen voor nabestaanden in te voeren. Zo kennen we in Nederland sinds 1804 een weduwen- en wezenpensioen en sinds 1814 een ambtenaren- en een

40 G en iet en van w eer st an d

eeuw betreffen verfijning van dit stelsel en verdergaande professionalisering van het ambt middels opleidingsvereisten en specialisaties. Zo werden in de periode 1850-1860 open

competitie en toelatingsexamens ingevoerd. In de hausse aan primaire wetgeving die vanaf die jaren ontstaat is het niet verwonderlijk dat zoiets als een ambtelijke status ontstaat. Nederland krijgt een ambtenarenwet in 1929. Deze wet bracht de ambtelijke aanstelling in het veld. Die verzekert vooral dat het publieke belang wordt behartigd en dat ambtenaren ondergeschikt zijn aan ‘de’ politiek. Minstens zo belangrijk is dat de ambtenaar beschermd is tegen ontslag op politieke of religieuze gronden. Tegenover een inperking van burgerlijke vrijheden zoals medezeggenschap en vrijheid van meningsuiting en een gewoonlijk laag salaris staan zaken zoals (aanvankelijk) een grotere baanzekerheid en een betere pensioenvoorziening. Een paradox, die wellicht nog steeds op gaat, is dat hierdoor het verwerven van een ambtelijke baan gewild werd en dat tegelijkertijd ambtenaren verguisd werden.

VI. Uitbouwen

De ontwikkeling naar een deskundiger ambtelijk apparaat heeft zich in de twintigste eeuw doorgezet. Hoogerwerf (1995) markeert kort na het midden van de negentiende eeuw een krachtige doorontwikkeling van de overheid. Vele zaken waarover tot dan toe alleen door individuele burgers, bedrijven, organisaties van het particulier initiatief werd beslist – of door blinde krachten, zoals de natuur en de demografische ontwikkeling – worden onderwerp van hoger gezag ‘en dus van de politiek’. Het einde van de 19e _{eeuw toont voorbeelden} van de uitbouw van de zorg voor louter interne en externe veiligheid naar opbouwende taken. De nachtwakersstaat evolueert begin 20e _{eeuw naar de verzorgingsstaat, het welzijn} en de gezondheid van de bevolking vragen indringend aandacht en de overheid claimt een rol om bij te dragen aan de economische ontwikkeling en de daarvoor benodigde economische infrastructuur en kennis (onderwijs). Vooral na de Tweede Wereldoorlog hebben overheidsinstellingen in toenemende mate specialisten aangetrokken. Gegeven de uitbreiding van het taken- en voorzieningenpakket in”nieuwe” beleidsterreinen in de twintigste eeuw, werden meer en meer beleidsambtenaren aangetrokken die een andere dan juridische opleiding hadden genoten (zoals onderwijskundigen, landbouwingenieurs, economen, bestuurskundigen, sociologen, planologen, politicologen). Hun invloed op de beleidsontwikkeling is onmiskenbaar.

Ter illustratie: het aantal overheidsambtenaren stijgt van 20.000 arbeidsjaren in 1850 tot 69.000 in 1901 en vervolgens naar ruim 224.000 pal voor het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog. In 1900 telt het ministerie van Binnenlandse Zaken twaalf ambtenaren op de afdeling onderwijs, negen voor verkeer en waterstaat en zes voor landbouw en visserij. In 1981 staat de teller op totaal 549.200, met in de daaropvolgende dertig jaar een val naar 454.000 mensen in 2009 ( Rijk 120.000, Krijgsmacht 68.000, zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) 46.000, provincies 13.000, gemeenten 174.000, waterschappen 10.000 en gemeenschappelijke regelingen 23.000. In de veiligheidssector tellen we 66.000 mensen (63.000 bij de politie en 3.000 bij de magistratuur). Worden ook het onderwijs en de wetenschap meegeteld dan

41 G en iet en van w eer stan d

noteren we 187.000 mensen in het basisonderwijs, 108.000 voor het voortgezet onderwijs, 56.000 in het middelbaar- en 39.000 in het hoger beroepsonderwijs, 50.000 bij universiteiten, 3.000 bij onderzoeksinstellingen en 60.000 bij universitair medische centra. In totaal komen we dan op 2,2 miljoen mensen, dat is 28,7 % van de beroepsbevolking (BZK, 2009)3_{. Hoeveel} mensen bij de overheid werken is overigens vooral afhankelijk van de taken die de overheid voor zich ziet weggelegd. Vanaf 1798 richt de nieuwe centrale overheid zich, behalve op een verbeterde organisatie van taken die al tijdens de Republiek tot het staatsbelang worden gerekend (financiën, buitenlandse zaken en defensie), vooralsnog op regelgeving en toezicht op de naleving. Vooral de lokale overheid werd aangesproken op de uitvoering, aangezien taken op het terrein van onderwijs, gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening, waterstaat en dergelijke al eeuwen tot het takenpakket van het lokale bestuur behoorde. Een en ander betekende wel dat de betrekkingen tussen centraal en lokaal bestuur verder werden aangehaald.

Tussen 1820-1870 breidde het takenpakket zich uit, het betreft zowel een

intensivering (uitbreiding/aanpassing van bestaande taken) als een extensivering van taken (opname van nieuwe taken) die niet alleen tot uitdrukking kwam in regelgeving, maar ook in – overigens niet sterke – stijging van het aantal overheidsfunctionarissen. Op lokaal niveau daalde het aantal functionarissen zelfs. Deze daling wordt veroorzaakt, omdat verschillende uitvoerende werkzaamheden worden geprivatiseerd of verzelfstandigd (openbare werken, reiniging). Voorts daalde het aantal functionarissen bij de lokale markten, eenvoudig omdat zij – gegeven de dalende betekenis van de markthandel – boventallig waren geworden. In de jaren 1850-1870 doet zich opnieuw een daling voor, en nu omdat de lokale financiën door de afschaffing van tollen en accijnzen (1852-1865) op geheel andere leest worden geschoeid. Rond 1850 lijkt het erop dat de overheid zich – zowel centraal als lokaal – heeft teruggetrokken op de traditionele taken van handhaving van openbare orde en veiligheid, financiën, buitenlandse zaken en defensie (uiteraard alleen centraal) en regelgeving. Overigens wijken de ontwikkelingen in Nederland niet af van wat elders in West-Europa gebeurde. De idee van overheidssturing wordt als verouderd beschouwd en bestuurders menen meer ruimte te moeten laten aan de particuliere sector. De ontwikkeling van de verzorgingsstaat wordt vooral gekenmerkt door de opbouw van zorgtaken. Heeft de centrale overheid de zorg om de kwaliteit van het bestaan gedurende enkele eeuwen overgelaten aan het particulier initiatief en het lokaal bestuur, nu neemt zij deze zorg op als haar

verantwoordelijkheid. Vooral vanwege onvrede over de kwaliteit en/of de prijs van particuliere collectieve diensten (woningbouw, water-, gas- en elektriciteitsvoorziening) en het feit dat de 3 _{Van der Meer en Van der Berg (2011) merken op dat de verschillende definities van de personele omvang tot}

terughoudendheid manen. Vooral in nutsbedrijven, openbaar vervoer en academische ziekenhuizen is sprake van een krimp, bij de openbare orde en veiligheid, onderwijs en zorg is sprake van groei. Ze merken op basis van internationale vergelijking van het ambtelijk aandeel in de beroepsbevolking op dat Nederland over een relatief klein ambtelijk apparaat beschikt. Tegenover ‘lijstaanvoerder’ Groot-Brittannie (4,66%) en Duitsland (3,68%) steekt de 2,66 % van Nederland bescheiden af.