De ambtelijke arcade: contextuele spanningsbogen

Er is overheid omdat en zolang steun bestaat voor de opvatting dat vrije krachten in de samenleving niet in staat zijn collectieve waarden naar tevredenheid toe te delen (Easton, 1965). Een algemeen belang overvleugelt een individueel belang en daarmee begint de kans op verschil van mening over de aanleiding, de aanpak en de uitkomsten van ‘overheidsbemoeienis’. Een reeks checks and balances beoogt een (juridisch gezien) legitieme en (maatschappelijk gezien) acceptabele context te bevorderen voor de inmenging, beleidsvorming, besluitvorming en de uiteindelijke uitvoering van beslissingen in dat algemeen belang. Zoals: een wettelijk verankerde openbaarheid, regulering van procedures, borging van beginselen van behoorlijk bestuur en verantwoording van voornemens en uitgaven. Deze voorzieningen helpen de overheid om in eigen kring rekenschap te geven van het omstreden karakter en bieden afnemers van overheidsdiensten – in hun verschillende rollen als onderdaan, klant, staatsburger en kiezer – instrumenten om invloed uit te oefenen. Maar ze nemen het omstreden eigene van overheidsbemoeienis en daarmee de kans op weerstand – het uiteenlopen van perspectieven op de mogelijke interventies – niet weg. Contextueel gezien is sprake van een gegeven, en dat is een belangrijk vertrekpunt voor onze studie naar de wijze waarop de beleidsambtenaar deze specifieke context hanteert. Deze contextuele eigenheid is een belangrijk gegeven voor onze studie: systeemkenmerken oefenen invloed uit op de wijze waarop ambtelijke medewerkers hun beslissingen taxeren en daaraan uitvoering geven. We vinden hiervoor steun bij o.a. Zimbardo (2010) op basis van onderzoek naar gedragingen van gevangenispersoneel in de afgelopen decennia. Staub (1989) weet: ‘Deel uitmaken van een systeem creëert zienswijzen, het beloont adhesiebetuigingen aan dominante zienswijzen, en het maakt dat afwijken hiervan psychologisch veel vergt en moeilijk is’. Het is relevant te weten hoe mensen dan tot zienswijzen en beslissingen komen.

153 G en iet en van w eer stan d

De publieke weerstand in deze systemische context kan de aanleiding van de bemoeienis betreffen, maar ook de processtappen die hierop volgen en/of de uiteindelijke uitkomst. In ons onderzoek nemen we in het bijzonder de startfase van beleidsvorming op de korrel. Dan immers maakt een beleidsambtenaar voor het eerst een taxatie van wat of wie op zijn of haar weg kan komen. In de startfase is sprake van een ontwerp, een expliciete stellingname om gefaseerd en/of gedoseerd te werk te gaan. Dan ook ontmoet de ambtenaar de perspectieven op de kwestie, de oplossingsmogelijkheden en de overheidbemoeienis bij de publieken die er toe doen. Een tweede toespitsing betreft de focus op de beleidsambtenaar. De geschiedenis van de overheid leert dat gekozen (en benoemde) bestuurders bij het toedelen van schaarse waarden ertoe overgingen medewerkers vrij te stellen voor de

beleidsvoorbereiding en de uitvoering van besluiten. Beleidsambtenaren staan centraal in onze studie, niet hun bestuurlijke bazen en ook niet hun publieke afnemers: burgers en ondernemers en hun organisaties.

Beleidsambtenaren bewegen zich per saldo in een uniek systeem, waarin drie typen arena’s aanhoudend druk uitoefenen: het politieke bestuur, de bureaucratie en het publieke domein, de samenleving. Het samenkomen van de arena’s leidt – ten opzichte van medewerkers in het bedrijfsleven of instellingen of het vrije beroep – tot enkele specifieke typen opgaven. In de eerste plaats speelt de beleidsmaker de subjectieve grondslag parten: rechtsstatelijkheid (regels voor zorgvuldig, rechtmatig, behoorlijk bestuur) in een context van politiek-bestuurlijke belangenafweging. Een tweede spanningsboog betreft de omgang met beheersbaarheid van een vraagstuk in een context van democratische besluitvorming, waarbij meerderheidsbesluiten en juridische interventies voor vertragingen en omleggingen kunnen zorgen. Tenslotte is sprake van ambtelijk vakmanschap onder bestuurlijke

verantwoordelijkheid, waarbij behoefte aan zichtbare resultaten op korte termijn en duurzame en consistente uitvoering elkaar raken. Een beleidsmaker bij de overheid vindt zijn of haar weg onder deze arcatuur van drie spanningsbogen.

Er is alle reden om aan te nemen dat de impact van deze systeemgerelateerde spanningen sterker wordt. Dat heeft om te beginnen te maken met een herijking van de organisatie van overheid – een proces met de focus op de interne organisatie van overheid – en een zich vernieuwende externe context. Wat de organisatie van overheid betreft is aan de voet van de 21e eeuw sprake van een ingrijpende verkleining. Op alle niveaus is sprake van afstoting van taken en overdracht van taken aan private partijen. Dit proces is in de jaren negentig van de vorige eeuw in gang gezet. Meer en meer is bedrijfsmatig denken in overheidskringen toegepast, waardoor efficiency en financiële motieven meer en meer gewicht werden toegekend (New Public Management, o.a. Tjeenk Willink, 2010). Een toegenomen managerial denken zet niet alleen druk op de capaciteit van de overheid om taken op te pakken, afwegingen te maken en uitvoering in gang te zetten; het verandert ook de aandacht voor waardentoedeling, participatie van belanghebbenden en professionaliteit van de ambtelijke beleidsondersteuner. De druk op ambtenaren is groot om duidelijk te maken waar de overheid voor kan staan en gaan in de hybride constellaties waarin de overheid geheel of gedeeltelijk

154 G en iet en van w eer st an d

taken op zich neemt – of moet nemen omdat niet zelden de constellaties van buitenaf worden gecreëerd.

Naast de interne hervormingen vragen de toenemende snelheid en schaal van openbare communicatie aandacht. De sociale media versnellen en verruimen de mogelijkheden om gevoelens te articuleren en mensen te mobiliseren (Bekkers e.a., 2009). Deze trend

maakt duidelijk dat steeds minder sprake kan zijn van een klassieke overheid die ‘verticaal’ bestuurt en uit-legt op haar moment, via haar kanalen, in haar woorden wat haar goed dunkt. In een ‘horizontaliserende’ samenleving (ROB, 2009) met tal van kortstondige al dan niet elektronische netwerken en coalities wordt overheidsbeleid steeds meer ‘powering en puzzling’ (Heclo, 1974). ‘Inhaken’ en ‘aansluiten’ zijn de sleutelbegrippen. De media spelen een belangrijk rol bij het registreren en uitvergroten hiervan vanwege hun focus op conflict, verantwoordelijkheid en human interest (Kleinnijenhuis e.a., 2003), evenals de krachtige rol van belangenorganisaties en andere influentials (ook bekend als de vijfde en zesde macht, ná de duiding van de ambtenarij als vierde macht). Niet alleen de vrije media maar vele sociale media vragen en verwerven dus invloed op menings- wils- en besluitvorming, waarvoor ooit de besturing bij het openbaar bestuur berustte. Allerhande sociale en – al dan niet gejuridiseerde – werkvormen laten zien hoe de communicatie van organisaties steeds belangrijker is geworden. Aan begrippen geen gebrek: coördinatie, consultatie, regie, co-creatie; ze illustreren het ontstaan van overgangsgebieden, waardoor meer dan van ‘overheid’ van ‘tussenheid’ gesproken kan worden.

Wie bij de overheid werkt, is zich volgens onderzoeken in meer of mindere mate bewust van maatschappelijk relevante opgaven, lastige problemen en politiek omstreden beslissingen. Sterker nog, de ontmoeting van deze opgaven blijkt per saldo een unique selling point voor afstuderenden die voor een overheidsbaan opteren (in het bijzonder

beleidsambtenaren op HBO- en academisch niveau, BZK, 2007). Het vermogen tot omgaan met weerstand hoort erbij, als je voor de overheid als werkgever kiest (onderzoek work meaning, hoofdstuk 4).

‘Weerstand’ wordt in deze studie nadrukkelijk opgevat als ‘een verzameling uiteenlopende perspectieven op een overheidsopgave’. Louter benadrukken van de negatieve publieke reactie zou geen recht doen aan de betekenisgeving van alle betrokkenen – voorop burgers en ondernemers en hun organisaties – bij een overheidsopgave. We sluiten hiervoor aan bij in hoofdstuk 3 aangehaalde opvattingen van Merron (1993) en ook die van Cooperrider (Masselink, 2008) over veranderingsprocessen in organisaties. Zij stellen tegenover het negatieve model een positieve benadering voor, waarin – ook! – de vraag wordt beantwoord waar mensen naar zoeken. Weerstand is in deze opvatting veeleer een kwestie van actieve betrokkenheid bij een zaak, waarin meerdere en uiteenlopende rollen, belangen en inzichten ertoe kunnen doen.

155 G en iet en van w eer stan d