Beleid, of: het primaire proces van de overheid

Bij de toedeling van taken door de overheid duiken naast ‘publiek’ de woorden ‘politiek’ en ‘beleid’ steeds weer op. Beide begrippen worden vaak door elkaar gehaald, maar kennelijk heeft dat een functie, lezen we bij De Graaf en Hoppe (1996). Zij spreken van een ‘semantische ontsnapping’ van ‘politiek’ naar ‘beleid’, waarbij het tweede begrip vooral

54 G en iet en van w eer st an d

zakelijkheid, deskundigheid en objectiviteit is gaan uitstralen en ‘politiek’ steeds meer is komen te staan voor controverse, partijdigheid en manipulatie. ‘Politiek is strijd om beleid’ vatten De Graaf en Hoppe hun verkenning samen, en Frissen (2009) spreekt van een toenemende neiging om maar te spreken van ‘het politieke’ als de spil waarom overheidshandelen draait. De geschiedenis laat zien hoe bewegingen van ‘politisering’ afgewisseld worden door uitgesproken ‘depolitisering’ en ook ‘ontpolitisering’, waarbij de taak en de rol van de overheid wordt teruggedrongen of verdwijnt. Dat kan zowel betrekking hebben op de rol van het bestuur als op het beheer, op gedeeltelijke of gehele overdracht of juist toe-eigening van verantwoordelijkheid en op decentralisatie en centralisatie van taken. Het woord is al enkele malen gevallen. Wat de overheid maakt noemen we beleid. Wat is beleid? Een licht verwonderde Pieter Winsemius muntte als verse minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) vrij rap na zijn aantreden de ‘beleidslevenscyclus’ (1990): bij beleidsvorming, hoe grillig ook, is sprake van probleem(h)erkenning, formulering van oplossingen, een besluit, uitvoering en beheer. Veel beleid is niet eenvoudig cyclisch of lineair, maar eerder en vaker meervoudig en complex; de karakteristiek hielp echter rollen en patronen te verhelderen: er is altijd een begin, een besluit en een stadium van uitvoering. Er is ook een andere manier om naar beleid te kijken in de zin van sturingsvormen.

Dan gaat het om drie typen interventies. De zweep staat voor wet- en regelgeving, of juridische bepalingen die helpen om gewenst gedrag op te leggen. Onder de categorie zweep scharen we veel verplichtingen en regels voor bijvoorbeeld veilig verkeersgedrag. De peen staat voor economische interventies, waarbij de overheid de burger met behulp van een bevorderende of belemmerende maatregel verleidt tot ander gedrag. Voorbeelden hiervan zijn er zowel positieve zin (subsidie, scholen, openbaar vervoer, condooms, statiegeld, glasbakken) als negatieve zin (verkeersdrempels, accijnzen, beprijzing, boetes).

De tamboerijn (anderen prefereren het allitererende begrip ‘preek’) omvat de communicatieve interventies die gericht zijn op het vergroten van kennis en bewustzijn over een vraagstuk. Voorbeelden van de tamboerijn zijn informatie in de vorm van tv-spotjes, billboards of andere vormen van campagne voor milieuvriendelijk gedrag, gezonde voeding en een gezonde leefstijl.

Deze populaire kenschets steunt op een indeling die al langer in bestuurs- en beleidswetenschappen wordt gebruikt. Van Manen (1990) onderscheidt zes typen

beleidsinstrumenten: influenceren (informatie, sociaal-psychologische beïnvloeding), faciliteren (fysieke voorzieningen), stimulering (subsidies), repulsiveren (heffingen, statiegeld,

aansprakelijkheid), limiteren (fysieke beperkingen, quotering, bonnen), en commanderen (verbodsbepalingen, strikte voorschriften). Natuurlijk is hier sprake van een versimpeling. Ik gebruik de populaire drieslag, omdat ze voldoende houvast biedt voor het palet waarvan de politicus, bestuurder en beleidsmaker zich – bewust of onbewust– bij een voorliggend probleem bedient. Het drieluik vertoont interessante parallellen met de drieslag die Habermas (1984) voor strategisch handelen definieerde: niet alleen organisaties, maar ook individuen kiezen voortdurend voor het toepassen van macht, het aangaan van een ruil of het investeren in socialisatie. Onder ‘macht’ breng ik de juridische bepalingen onder, onder ‘ruil’ de

55 G en iet en van w eer stan d

Een andere verwantschap met de drieslag biedt een typologie van Bennis, Benne en Chin (1985). Zij onderscheiden drie verschillende strategieën voor het teweegbrengen van veranderingen. De empirisch-rationele strategieën waarbij de rationele mens het uitgangspunt is. Volgens deze strategie is de mens bereid om een bepaalde handelswijze te volgen als hij ervan overtuigd is dat dit in zijn eigen belang is. Veel voorlichting is primair gericht op dit eigen belang. Bij de normatief-reëducatieve strategieën wordt het individu gezien als iemand die actief op zoek is naar oplossing van problemen, en die dus ‘in’ is voor vormen van transactie. De overheid kan hierbij helpen door advies te geven en ondersteunende, bijvoorbeeld educatieve middelen in te zetten. Tenslotte, de machts- of dwang strategieën betreffen politieke en economische sancties bij uitoefening van macht. Politieke macht is gebaseerd op de wet en op sancties tegen individuen en groeperingen die de wet overtreden. Nelissen (1989) onderzocht de werkingsduur van de drie instrumenten. Hij stelde het volgende vast: juridische instrumenten focussen op gehoorzaamheid en sorteren vaak een kortetermijneffect, economische instrumenten helpen de identificatie te versterken en hebben een middellange termijn effect, en instrumenten van socialisatie (en dus communicatie) helpen bij internalisatie en danken hun populariteit aan een lange doorwerkingtermijn. Als ik deze diverse typologieën bijeenbreng ontstaat een spectrum (tabel 2.1.):

Tabel 2.1. Spectrum beleidsinstrumenten

Instrument Mechanisme Strategie Activiteit Brongebied Effect Werkingsduur Zweep Macht Dwang/

macht Wet- en regelgeving Juridisch- bestuurlijk Gehoorzaam- heid Korte termijn Peen Ruil Normatief-

reeducatief

Voor- zieningen

Economie Identificatie Middellange termijn Tamboerijn

(preek) Socialisatie Empirisch- rationeel Voorlichting Sociale psychologie Internalisatie Lange termijn

De beleidspraktijk laat zien hoe in de verschillende fasen van beleidsvorming gezocht wordt naar kansrijke benaderingen, op basis van de drie typen sturingsinstrumenten.

Met de nesteling van communicatie ‘in het hart van het beleid’ (Kabinetsstandpunt Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 2001) blijkt steeds duidelijker dat jarenlang gescheiden, verkokerde trajecten zijn bewandeld. Per saldo is sprake geweest van eenzijdigheid en een rem op innovatie en synergie: de diverse brongebieden van wetenschap en de vloed aan ervaringen met interventies bieden vele variaties, en dagen uit tot geïntegreerde benaderingen. In eigen land, maar ook bij internationale vergelijking groeit het besef dat we jarenlang onszelf en vooral ook het publiek tekort hebben gedaan als het gaat om mogelijke combinaties tussen penen, zwepen en tamboerijnen, c.q. regels, ruilen en voorlichtingsacties. Bijvoorbeeld: de overheid kan besluiten de fietsindustrie te subsidiëren (peen) om tweewielers standaard dusdanig uit te rusten, dat in het donker de fietsverlichting automatisch aanfloept. In ons land werd primaat toegekend aan regels en handhaving (zweep), in combinatie met uitbundige

56 G en iet en van w eer st an d

nationale campagnes (preek: ‘fiets als een vorst, fiets verlicht’). Later werd dit aanbod aangevuld met lokale acties om in een periode gratis je fiets na te laten kijken (peen). Er is sprake van een duidelijke verschuiving, waarbij steeds meer naar verbindingen wordt gezocht tussen de (te) onderscheiden typen beleidsinterventies. Scheidend directeur-generaal De Goeij van VWS preludeert in een bundel over de opbrengsten van zogeheten leefstijlcampagnes (Bouman e.a., 2009) op de omslag van ‘campagnes’ naar ‘programma’s’, waarin de preferenties van publieksgroepen samenhangend worden opgespoord, begrepen en aangesproken. ‘Beleid is communicatie’ is een slagzin die sindsdien regelmatig door wisselende smaakmakers in de mond wordt genomen.