1: Gebruik de bureaucratie, zonder je ervoor af te sluiten
5.9. Tot slot: veiligheid
Negen positieve, oplossingsgerichte verhalen mogen geen leidraad zijn voor een beoordeling van de beleidsambtelijke slagkracht. Er zijn ook situaties denkbaar waarin ambtenaar op een of meer van de fronten belemmeringen ondervindt en daardoor minder tot interventies en initiatieven komt. Die leiden er toe dat ambtenaren terughoudender en ‘meer afwachtend [worden] in plaats van activistisch’ (Bekker, 2009). Bijvoorbeeld omdat zij afgeschermd worden van de politieke leiding, geacht worden mee te werken aan eenzijdige positieve beeldvorming, niet de ruimte krijgen voor ‘tegendenken’ of zelf niet de ruimte durven opeisen die daar voor nodig is. In dit verband is de discussie over de ambtelijke status ook relevant. Ik voer dit thema hier in de conclusies op om het belang aan te geven van de onafhankelijke beroepsuitoefening door de ambtenaar, in het bijzonder de bescherming van zijn grondrechten en de bescherming tegen (politieke) willekeur. Het is vooral van belang dat de ambtelijke top die bescherming heeft omdat die vooral op het scharnierpunt tussen politieke leiding en ambtelijk apparaat moet functioneren. Het is in het belang van het ambtelijk vakmanschap om de bijzondere rechtspositie op dit punt te herijken: voor wie is de bijzondere rechtsbescherming precies nodig, hoe moet die eruit zien en hoe werkt dat uit op de borging van de ambtelijke onafhankelijkheid in de praktijk? Uit onderzoek blijkt ook dat ondermaats presteren bij de overheid vaker wordt gedoogd en minder snel leidt tot ontslag dan in het bedrijfsleven. Dat schaadt ook de kwaliteit van de beroepsuitoefening. Op dit punt moeten de overheidsmanagers strakker worden, en de ‘activistische’ ambtenaren kunnen hen daarin krachtig steunen. Ambtenaarschap vraagt veel van de persoonlijke professionele presentatie. Duidelijk is dat de vindingrijkheid – bewust en onbewust – groot is, soms tegen oprukkende elementen. Zoals: de aanhoudende druk van bedrijfsmatige logica, de politieke preferenties voor korte-termijnsuccessen en publiek ongeduld. De kern van de rolopvatting van de ambtenaar – mogelijk maken van gezaghebbende afwegingen in het algemeen belang ten dienste van de politieke leiding – staat onder druk. Dan doelen we niet zozeer op de van oudsher vaak negatieve of eenzijdige benadering van overheid en overheidsdienaren door burgers. Hoewel die in het ergste geval gepaard gaat met bedreiging, en geweld ook zorgen baart, zien we in de kritische benadering door burgers niet direct een bedreiging voor de ambtelijke beroepsuitoefening. Constructief wantrouwen past bij de openbare lichamen die delen van publieke verantwoordelijkheden voor korte of langere tijd overnemen. Een groter probleem wordt wellicht de geringe steun die uit programma’s van politieke partijen spreekt als het gaat om de ambtelijke medewerkers die politieke beloftes helpen nakomen en democratisch besloten maatregelen helpen uit te voeren. Het verband tussen politieke ambities en ambtelijke werklast werd nergens expliciet gelegd in die programma’s. In tijden van crisis – maar niet alleen dan – krijgt de zorg om de kwaliteit van ambtenaren bitter weinig aandacht.
De kanttekening in de openingszin van deze slotparagraaf maakt een beperking van dit onderzoek duidelijk. De vraag prangt of we hier te maken hebben met een te rooskleurig beeld? De uitkomst is wellicht verklaarbaar omdat we de deelnemers vroegen de praktijk te
150 G en iet en van w eer st an d
vertellen van een opdracht die zij als het meest kenmerkend en beslissend voor hun ambtelijk bestaan beschouwden. Dat heeft geleid tot een selectie door de respondent. Ook kan het type respondenten een rol spelen: we hebben mensen ondervraagd met een zelfstandige verantwoordelijkheid voor een beleidsdossier, dus geen starters of ondersteunende medewerkers. Hoewel het niet allemaal succesverhalen zijn – één project moest voortijdig worden gestopt en een ander werd niet naar bevrediging afgerond – maken de respondenten duidelijk dat het wel om uitdagende ervaringen gaat waarvoor alles uit de kast moest worden gehaald en dat dit tot op zekere hoogte ook kón.
151 G en iet en van w eer stan d
C. De ambtelijke beslisser:
conceptueel model getoetst
De ontmoeting met weerstand (6.) Conclusies en slotbeschouwing (8.)
De ambtelijke taxatie: casestudies (7.)
De twee theoretische verkenningen en de twee onderzoeken leiden naar een conceptueel model: hoe werkt de ambtelijke taxatie van een lastige opgave? In dit deel komen de inzichten uit de omgang met omstreden werk samen met de kennis over de specifieke context waarin ambtenaren beleid maken. Hoofdstuk 6 heet ‘De ontmoeting met weerstand’ om uiting te geven aan het relationele aspect in het herkennen en hanteren van aarzeling, twijfel, kritiek of anderszins voorkomend tegenspel. In de kwaliteit van het contact ligt veel besloten, als het gaat om de ‘coping’ van de ambtenaar. Aan de eerdere onderzoeksdelen ontleen ik enkele dominante stijlen om bij vermeende weerstand weg-, tegen- of juist mee te bewegen. Dit ‘meebewegen’ wordt als krachtige opening voor de beleidsmaker uitgewerkt, waarbij enkele uitgesproken bevorderende factoren worden geïdentificeerd.
In hoofdstuk 7 spiegel ik het conceptueel model aan de praktijk. ‘De ambtelijke taxatie’ volgt drie beleidsmakers op de voet bij hun ontmoeting met de weerstand. Op welke wijze herkenden zij de mogelijke weerstand, hoe verliep het contact en wat waren de consequenties voor hun wijze van ‘ambtelijke coping’ voor het uiteindelijke doelbereik. In hoofdstuk 8 volgen tenslotte conclusies over de (werkers aan de)‘Weg van de meeste weerstand’.
152 G en iet en van w eer st an d