Ik zie een maatschappelijke, een professionele en een wetenschappelijke betekenis voor het verrichten van dit onderzoek op dit moment.
De maatschappelijke relevantie schuilt in de aanhoudende behoefte aan duidelijkheid over de wijze waarop de overheid zich in haar dagelijkse handelen met de samenleving verhoudt. Het ambigue karakter van ‘de’ overheid maakt duidelijk dat dit handelen in de praktijk steeds minder zaak is van één ‘vent’ en één ‘tent’, maar uitwaaiert: zowel binnen overheidsorganisaties als in allerhande netwerken en publiek-private constellaties waar de overheid deel van uitmaakt. Uit een oogpunt van publieke verantwoording is er belangstelling voor de totstandkoming van het overheidsaandeel, en in het bijzonder de wijze waarop bestuurders en ambtenaren tot beslissingen komen ten aanzien van de bejegening door die overheid van het publiek. Dit onderzoek kan bijdragen aan een scherpere aftekening van de maatstaven waarop de overheid beoordeeld kan worden. Zoals door onder meer Ringeling (2004) is aangetoond kunnen overheidsprestaties zelden aan de hand van bedrijfsmatige maatstaven als effectiviteit en efficiency worden beoordeeld; wie handelt in processen – probleemoplossend vermogen – vraagt om beoordeling op basis van procesgerichte maatstaven als zorgvuldigheid, betrouwbaarheid en slagvaardigheid. Die processen worden ontworpen door actoren die bij het ontwerp van overheidsbemoeienis beslissingen nemen over de wijze waarop de samenleving tegemoet wordt getreden. Er is behoefte aan een anatomie van de sleutelmomenten waarop ambtenaren beslissen over de publieke bejegening.
Voor de professionele relevantie wijs ik op de geringe bekendheid die bestaat over de variabelen die er toe doen bij de totstandkoming van de – ambtelijke – bejegening van het publiek, zodra weerstand wordt verondersteld, erop wordt geanticipeerd of daadwerkelijk de kop op steekt. Veel is bekend over wat burgers beweegt, maar wat beweegt de ambtelijke beslisser? Hoe ziet hij de weerstand, hoe taxeert hij de betekenis ervan en wat voedt dan de keuzes om ermee om te gaan? Op allerlei manieren is aandacht voor het communicatief handelen van de overheid. Daarbij vervult de communicatiediscipline van oudsher een rol.
32 G en iet en van w eer st an d
Aanvankelijk vooral als de ‘bezorger’ van boodschappen aan doelgroepen en steeds meer als facilitator van gesprekken tussen de relaties die relevant zijn voor het succesvol samenkomen van problemen en oplossingen (zie: ‘Factor C’, het bewustwordingsprogramma om
beleidsmakers sterker voor de dag te laten komen bij het beoordelen van het krachtenveld rond beleid, de boodschappen die worden overgedragen en de betekenis van de bewuste omgang met krachtenveld en boodschappen voor de communicatie in beleidsprocessen). Oogmerk van de studie is primair om de professionele ruimte van de beleidsmaker in kaart te brengen en de beschikbare handelingsperspectieven te duiden. Daarbij is en blijft de vraag aan de orde hoe de communicatiediscipline beleidsmakers hierbij kan ondersteunen, in ondersteunende zin, bij het leren communiceren tijdens beleidsvorming. Ik veronderstel hierbij een belangrijke waarde voor het welbevinden van beleidsambtenaren in een tijdperk waarin kritiek op de overheid en de ambtelijke dienst om zich heen grijpt. Er is sprake van ‘bureaucrat-bashing’ (Bekker, 2010b) en een toename van kritiek op de wijze waarop politici omgaan met het ambtelijke korps. Volgens voormalig minister De Vries ‘is de overheid slecht voor haar eigen mensen’ (2007). Met het boekje ‘Lang leve de ambtenaar’ heeft Wallage (2005) dit pleidooi kracht bijgezet: ‘Wie een betere overheid wil, moet ophouden liefdeloos te spreken over de dienaren van diezelfde overheid. Zij zijn in potentie voor de verbetering zelfs bondgenoten’, betoogt hij. De vorige vice-president van de Raad van State stelt in zijn jaarverslag over 2010 vast dat de aandacht voor ‘bedrijfslogica’ heeft geleid tot een onderwaardering van de ambtelijke professional. ‘Wie een school of een zorginstelling ziet als een bedrijf, zal nooit recht doen aan de eigenheid van de taak van de daar werkzame professionals. Hij zal van de regen in de drup raken. Ieder van bovenaf opgelegd veranderingsproces voedt het verzet of de ontgoocheling van die professionals. De ziel van de school of de zorginstelling is de zelfstandige verantwoordelijkheid van de samenwerkende beroepsbeoefenaren’ (Raad van State, 2010). Ook dat appèl versterkt de behoefte aan een anatomische les over de ambtelijke beslisser.
De wetenschappelijke waarde van dit onderzoek hangt direct samen met een roep om zicht op de variabelen die bij de ontmoeting van overheid en publiek in weerstandgerelateerde situaties verbindingen kunnen maken en breken. Het ontbreken van geëvalueerde
praktijkervaringen bemoeilijkt het doen van gezaghebbende uitspraken over de mogelijkheden van beleidsmakers systematisch om te gaan met publieksreacties. Het ontbreken van die kennis staat een voortvarende toerusting van beleidsambtenaren in de weg. Dat legitimeert een studie naar de factoren die het verschil kunnen maken. Daar plukken de ‘afnemers’ van beleid vruchten van, maar om te beginnen de ‘bezorgers’ van (lastige…) boodschappen.
Het domein van deze studie beweegt zich hiermee in een driehoek overheid – werk – leren. Kennis over ambtelijke beslissingen bij weerstand kan worden geput uit een op voorhand breed onderzoeksgebied. Ik benut inzichten uit diverse vindplaatsen binnen de sociale wetenschappen en kies daarbij een gecombineerd perspectief. Dat wil zeggen dat ik zowel op ‘actor’, ‘structuur’ als ‘verandering’ focus. De structuuroptiek richt zich op structuren, functies, regels, normen, instituties en hun invloed op en beïnvloeding door de sociale spelers; de actoroptiek gaat over de sociale spelers, individuen, groepen, organisaties, hun waarden,
33 G en iet en van w eer stan d
opvattingen en keuzes in relatie tot de spelregels en cultuur en de veranderingsoptiek belicht de dynamiek van dit sociale samenspel, verandering zelf, evolutie, brengt nieuwe verhoudingen tot stand, kritiek en reflectie leiden tot vernieuwing. De drie optieken omvatten het perspectief van sociale ontwikkelingen.
Ik heb voor deze studie nadrukkelijk de wetenschappelijke context van de communicatiewetenschap gekozen. De gedragswetenschappen richten zich bij uitstek op de totstandkoming, ontwikkeling en effecten van wat mensen doen. De ontmoeting met de faculteit Gedragswetenschappen van de Universiteit Twente maakte daarbij duidelijk in welke mate we hier kunnen putten uit bronnen van de sociale psychologie. Thema’s als kennis, houdingen, percepties, verwachtingen, publieksreacties, beeldvorming en betekenisverlening gaan daardoor leven. De Universiteit Twente biedt daarmee een ideale omgeving om ervaringen en inzichten te scherpen en te slijpen.
34 G en iet en van w eer st an d
A. Theoretische verkenningen:
overheid, werk en weerstand
Overheid als context voor werk (2.) Werk als context voor weerstand (3.) Wat betekent het om te werken bij de overheid? De beantwoording van deze vraag gaat vooraf aan de tweede: wat betekent werken als het om weerstand gaat? Ik verken in hoofdstuk 2 – ‘Overheid als context voor werk’ – om te beginnen het eigene van de overheid. Over dat eigene bestaat een gemeenschappelijke notie: er is begrip voor de instandhouding van een systeem voor taken die vrije krachten in de samenleving te boven gaan. Zoals het
waarborgen van de rechtsorde en het garanderen van een basisbestaan. Strijd ontstaat als het gaat om de manier waarop die taken worden overgenomen of overgedragen en vooral ook wie daarbij welke rol krijgt, vraagt of opeist. Daarmee heb ik de werkers binnen de overheid op de korrel genomen. Wat en wie zijn bepalend voor hun werkomgeving? Overheidsbemoeienis is a priori omstreden en de beleidsambtenaar komt dan in dat strijdperk naar voren als ‘verschilmaker’.
Kritiek, ongemak en tegenspel zijn niet uitsluitend voorbehouden aan werken bij de overheid. In de tweede verkenning ontwikkel ik het fenomeen werk om de relatie van werk en weerstand in beeld te brengen. Het belang van werk verschilt van mens tot mens, maar wie – bewust of onbewust – zich geroepen voelt om professioneel een bepaald doel te behalen is, zoals blijkt uit onderzoek, vaker geneigd grenzen op te zoeken en als het even kan te verleggen. Onder de titel ‘Werk als context voor weerstand’ komt in hoofdstuk 3 de vraag op tafel wat werk voor mensen kan betekenen en hoe werkers met betekenisverlening omgaan. Ik sta in het bijzonder stil bij werk met een ‘vlekje’: vuil werk, werk waarbij noodzakelijk kwaad moet worden toegepast of waar sprake is van omstreden besluiten.
35 G en iet en van w eer stan d