Ambtelijke invloedssferen

Het diffuse karakter van het systeem dat we met het begrip overheid aanduiden maakt het er allemaal niet eenvoudiger op; traditionele verticale verhoudingen zijn aangevuld en deels opgelost in of overgenomen door horizontale relaties (WRR, 2006, ROB, 2010). Ik orden het systeem waarin de ambtenaar functioneert daarom aan de hand van een schema met drie specifieke invloedssferen: het politieke bestuur, de ambtelijke bureaucratie en de maatschappelijke omgeving. Tussen deze domeinen of arena’s is sprake van zowel bilaterale als multilaterale verhoudingen, en navenante typen van conflicten. Juist de verbondenheid van de arena’s karakteriseert de unieke context van het openbaar bestuur. Het is aan de beleidsambtenaar om bij een opgedist of veroorzaakt vraagstuk de opvattingen en verwachtingen te kennen, begrijpen en de zetten op de drie speelborden te bedenken, helpen voorbereiden of uit te voeren. In figuur 2.1. zijn de samenhangende ambtelijke arena’s samengebracht. 1. Bureaucratie 4. Context 5. Beleidsambtenaar 2. Politiek bestuur 3. Maatschappelijke omgeving Figuur 2.1. Ambtelijke arena’s

Deze ordening helpt om zowel het onderscheid als de samenhang van onderdelen aan te geven. De beleidambtenaar staat in het midden om de focus op zijn opgave kracht bij te zetten: hij moet de verwachtingen en handelingen van de drie typen arena’s herkennen en hanteren. Die duiding kan nog fijnmaziger worden uitgewerkt. Gesprekken met

57 G en iet en van w eer stan d

beleidsmedewerkers en hun leidinggevenden (Nelis, 2008) brachten immers in totaal zes domeinen in beeld, als we ook het wetenschappelijk domein (kennisverantwoordelijkheid) en het internationaal domein (onderhandelende verantwoordelijkheid) meerekenen.

Ik heb de beleidsmaker in dit schema in het midden geplaatst, in het volle besef dat die centrumpositie in een netwerksamenleving de werkelijkheid geen recht doet. In deze dissertatie staat evenwel de beleidsambtelijke praxis centraal. De beleidsambtenaar heeft met een ‘stapeling’ van de verwachtingen en handelingen van de drie arena’s c.q. van drie typen processen – politiek, maatschappelijk en bureaucratisch – te maken. Meer dan louter het dienen van (minstens…) drie heren, dan wel het scherpstellen van drie zichtlijnen, gaat het vanuit het oogpunt van de beleidsambtenaar om het hanteren van de context en de wijze waarop hij hieraan betekenis verleent: hoe verbindt hij kennis, ervaring en inzicht. Een beleidsambtenaar speelt aldus op drie borden tegelijk:

De bureaucratie (1) staat voor de ambtelijke dienst, die begint bij het

bestuursorgaan waar de ambtenaar te werk is gesteld, maar strekt zich vervolgens uit naar interdepartementale contacten en overleggen. Samenspel tussen dat bestuursorgaan, diensten, op afstand geplaatste bestuursorganen en inspecties vraagt aandacht. Hier wordt dossierkennis verwacht, ervaring op een of meer specifieke terreinen en toegang tot netwerken in en om de overheidsorganisatie. Traditioneel scoren ten opzichte van de (politieke) focus op korte termijnsuccessen en aandacht in de media hier meer het oog voor de lange termijn en de vakinhoud. Onder druk van bedrijfsmatig denken (New Public Management) is in de afgelopen twee decennia steeds meer aandacht uitgegaan naar de meetbaarheid en controleerbaarheid van werkzaamheden. Beleidsambtenaren hebben steeds meer vrijheid gekregen om namens het bestuur (interactief) beleid te maken en netwerken te vinden, te creëren en daarbinnen afspraken te maken. Het begrip ‘regie’ steekt hierbij de kop op en in het verlengde hiervan plaats ik de aandacht voor communicatieve interventies. De relationele dimensie van besturen en beleid maken wordt steeds meer onderkend.

Het politiek bestuur (2) verwacht ondersteuning bij de herkenning, agendering, oplossing, besluitvorming en uitvoering. Voorbeelden van strategische beleidsdiensten zijn beleidsbrieven en strategische nota’s, op operationeel vlak wordt de voorbereiding van beantwoording van vragen vanuit de volksvertegenwoordiging en overleggen, bestuurlijke beraden en maatschappelijke contacten aan. Meer korte dan lange termijn, meer bestuurlijke dan vaktechnische argumentatie, meer snelheid dan volledigheid tekenen de focus. De politieke bestuurder wil in stelling worden gebracht. De traditionele media volgen vanuit de stapeling van aandacht voor conflict, human interest en verantwoordelijkheid (Kleinnijenhuis e.a., 2003) op een eigen manier de bestuurlijke verrichtingen, waarbij in vervolg op wat Elchardus (2002) de dramademocratie noemde, populisme de kop opsteekt: doorgeschoten vereenvoudiging van de complexiteit die overheidshandelen kenmerkt, in de vorm van beelden, soundbytes en metaforen. Concurrentie tussen de media – de betaalde en de gratis, publieke en commerciële en in toenemende mate ook de gevestigde en de sociale media – versterkt de omslag naar een snelle, compacte aanpak.

58 G en iet en van w eer st an d

De maatschappelijke omgeving (3) staat voor wat zich ooit louter als ‘afnemers’ aandiende (behoudens de vierjaarlijkse verkiezingsinbreng) en zich thans ook in meer of mindere mate als meeweter, meedenker en meebeslisser op ‘het politieke’ richt. De ‘producten’ hiervan zijn divers en omvatten directe en indirecte contacten over voornemens, besluiten, regelingen, convenanten, projectorganisaties en diensten. Korte termijnopbrengsten prevaleren, maar ook consistentie wordt veel waarde toegekend. Burgers, ondernemers, maatschappelijke organisaties en instellingen en belangenorganisaties verwachten dat ‘hun’ overheid knelpunten tijdig, alert en behoorlijk oppakt, oplost en laat neerdalen in voorzieningen. Verwachtingen worden uitgelokt, opgedist, opgeklopt en voeden per saldo een gevarieerde en variabele reeks houdingen, waarin teleurstelling voorkomt, maar ook cynisme, woede, expliciet verzet en vervreemding. De uitzonderlijke positie van de overheid wordt wellicht het meest voelbaar op die momenten, dat de overheid haar burgers aan regels bindt. In de literatuur komt dan de betekenis van de zogenoemde gezaghebbende toedeling van waarden naar voren en het fenomeen van het opleggen van plichten, door die overheid. Hoggett (2006): ’Citizens therefore project onto government all that they cannot contain within themselves. It follows that part of the authority invested in government, is citizens’ own disowned authority’’. Een probleem is dat de burgers deze projectie vaak niet bewust uitvoeren en veelal niet als zodanig herkennen. In de praktijk blijkt het voor politici, bestruurders en ambtenaren niet altijd eenvoudig om duidelijk te maken dat de overheid boven de partijen en staat én van ons allemaal is. Welke logica schuilt achter dit systeem waarvoor we allemaal betalen, dat plichten oplegt én rechten verschaft – om van tijd tot tijd te bepalen hoe en met wie het verder moet, als het om overheid gaat?

Het samenkomen van bestuur, beleid en samenleving ‘veroorzaakt’ aldus een unieke context (4): overheid brengt een specifieke interactie met zich mee, waarvoor het begrip ‘identiteit’ tekort schiet; dit is immers aan een organisatorische eenheid gekoppeld, terwijl het gaat om de ‘interactie’ waarin een of meer actoren met elkaar ‘verschil maken’. Ook het begrip ‘organisatiecultuur’ dekt de lading niet; het gaat eerder om het stapelen van culturele processen. Deze processen vinden deels los van elkaar plaats, maar haken gevraagd en ongevraagd in elkaar. Het is evident dat zich hierbij positieve en negatieve ervaringen voordoen, vanuit de invalshoek van alle drie de arena’s. Die kunnen te maken hebben met de beoordeling van de legitimiteit en de kwaliteit van bemoeienis met een vraagstuk, de totstandkoming van oordelen en beslissingen en de aanpak van wat hieruit naar voren komt. Er is als het ware sprake van een voortdurende afrekening op mate van ‘deugbaarheid’: mag het, kan het en laten we dit toe?

De beleidsambtenaar (5) wordt geacht de onderscheiden arena’s in de peiling te houden en de interactie in de context te articuleren: niet naar één of twee, maar naar alle drie de arena’s. De (elf) systeemkenmerken helpen om in te zoomen op enkele specifieke systeemspanningen. De duiding hiervan is nodig om de bewegingen van beleidsambtenaren – en meer specifiek de ruimte die zij nemen en krijgen om spanningen te herkennen en te hanteren – goed te begrijpen. Voordat we de zoomlens hanteren, werpen we nog wat extra licht op het fenomeen ‘ambtenaar’, in het bijzonder de beleidsmaker bij de overheid.

59 G en iet en van w eer stan d