In 2015 steeg het aantal asielzoekers aanzienlijk. Het ging in 2014 om 21.810 asielzoekers.
In 2015 waren dit er volgens het CBS 58.880, waarvan 19.010 kinderen en jongeren, inclusief 3.859 alleenstaande minderjarigen vreemdelingen (amv’s) (CBS, 2016b). Ook in het kader van gezinshereniging zijn er de afgelopen jaren meer aanvragen van kinderen binnengekomen. In 2015 ging het om 13.260 kinderen (Ministerie van VenJ, 2016).
In de afgelopen edities van de Kinderrechtenmonitor zijn een aantal knelpunten in de juridische positie van vreemdelingenkinderen geagendeerd, maar deze zijn nog onvoldoende opgelost.
Sinds 2014 is er nieuwe Europese regelgeving op het terrein van asiel van kracht die lidstaten dwingt om bij handelingen in verband met kinderen, de belangen van het kind een essentiële overweging te laten vormen. Dat er vanuit Europa hogere eisen worden gesteld aan Nederland is goed. Maar in het vreemdelingenrecht blijken rechters slechts terughoudend te toetsen of aan deze Europese eis voldaan is. Het probleem is dat de belangenafweging, zowel in de rechtspraak als in de beslispraktijk nauwelijks kenbaar wordt gemaakt. Zo is er nog steeds geen duidelijke verwijzing naar het belang van het kind opgenomen in het Nederlandse gezinsherenigingsbeleid buiten de werkinstructie over artikel 8 EVRM.
In de Kinderrechtenmonitor van 2015 en 2016 waren de vertragingen in de asielprocedure van kinderen belangrijke knelpunten. Dat gold zowel voor gezinsherenigingsprocedures als eerste asielverzoeken. Het is opvallend dat Nederland geen kaders kent in wetgeving en beleid ten aanzien van de asielprocedure van amv’s. Volgens artikel 22 van het IVRK moeten amv’s echter een zorgvuldige procedure krijgen waarin zij hun asielmotieven naar voren kunnen brengen (UNHCR, 2014).
Verder zijn in 2014 de eerste contouren van een voorstel over de vaststellingsprocedure van staatloosheid gepubliceerd. Zorgelijk is het onderscheid dat gemaakt wordt tussen kinderen van wie de ouders het gedwongen vertrek hebben gefrustreerd en ouders die dat niet hebben gedaan.
Kinderen zijn hier immers geen debet aan.
Verschillende kinderen worden uitgesloten van de Regeling langdurig verblijvende kinderen (het Kinderpardon) en komen niet in aanmerking voor een verblijfsvergunning. Dit geldt voor kinderen die onrechtmatig in Nederland verblijven omdat ze niet altijd onder toezicht hebben gestaan van de rijksoverheid. Dit geldt ook voor kinderen van wie één van de ouders is uitgesloten van bescherming als vluchteling omdat er ernstige redenen zijn te veronderstellen dat die ouder zich schuldig heeft gemaakt aan oorlogsmisdrijven of ernstige niet-politieke misdrijven. Aan deze kinderen wordt het gedrag van hun ouders toegerekend, wat op gespannen voet staat met het discriminatieverbod van artikel 2 lid 2 IVRK. Het is op zichzelf te begrijpen dat de overheid voorwaarden stelt aan het verkrijgen van een verblijfsrecht op grond van langdurig onrechtmatig verblijf van kinderen, maar hierbij dient het belang van het kind de eerste overweging te zijn (artikel 3 lid 1 IVRK). Dat geldt zowel bij de totstandkoming van de Regeling als bij de toepassing ervan in individuele gevallen. Het streng toepassen van de voorwaarden – waardoor een grote groep kinderen die door hun lange verblijf in Nederland in dit land is geworteld maar niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning – staat daarmee op gespannen voet met het discriminatieverbod van het IVRK.
De positie van vreemdelingenkinderen kan alleen verbeteren als deze knelpunten worden aangepakt.
Zie ook domein 6
6. De vrijheidsbeneming van minderjarigen vraagt al vijf jaar om verbetering.
Het is een positieve ontwikkeling dat het aantal minderjarigen dat in aanraking komt met de politie de afgelopen jaren gedaald. In 2015 heeft de politie 22.500 minderjarigen geregistreerd als verdachte van een misdrijf en dat is ruim 11.000 minder dan in 2011 (CBS, 2015c). Net zoals het aantal jeugdigen dat in aanraking komt met politie, is er ook een daling in het aantal jeugdigen dat jaarlijks instroomt in een Justitiële Jeugdinstellingen (JJI). In 2011 ging het om een instroom van 1846 jeugdigen en in 2015 om 1437. Het verblijf van voorlopig gehechten in JJI’s is wel onverminderd hoog gebleven (DJI, 2016).
Wanneer minderjarigen wel in aanraking komen met politie en justitie, is er de afgelopen jaren terugkerend kritiek geuit over vrijheidsbeneming. In 2015 werden er ruim 3.000 minderjarigen op verdenking van een strafbaar feit voor een nacht of langer opgesloten in een cel op politiebureaus of in een arrestantencomplexen (Aanhangsel Handelingen II 2015/16, nr. 2751). Deze cellen zijn niet specifiek ingericht voor de opvang van minderjarigen. Ook biedt de Nederlandse wet nog steeds de onwenselijke mogelijkheid om 16- en 17-jarigen volgens het volwassenenstrafrecht te berechten en te detineren in huizen van bewaring en gevangenissen die zijn bestemd voor volwassenen. De Kinderombudsman heeft de afgelopen jaren in de Kinderrechtenmonitor herhaaldelijk aanbevolen om alternatieven te gebruiken voor vrijheidsbeneming (met name voor inverzekeringstelling) en het vergroten van kennis hierover.
Er zijn nieuwe zorgenpunten over het verblijf in een JJI die te maken hebben met de daling van de gezamenlijke capaciteit van de JJI’s. Het uitgangspunt van regionale plaatsing in een JJI dichtbij de eigen leefomgeving van de minderjarige, staat hierdoor ernstig onder druk. Ook heeft de lage bezetting en capaciteit van JJI’s tot gevolg dat het lastig is om het voorzieningenniveau in JJI’s, zoals het behandelaanbod, op pijl te houden.
Sinds de invoering van het adolescentenstrafrecht (1 april 2014) is de vraag in hoeverre de veiligheid van met name de jonge, kwetsbare minderjarigen in JJI’s is gewaarborgd prangender geworden. Er stromen namelijk nu meer jongvolwassenen (tot 23 jaar ten tijde van het delict) in en door capaciteitsproblemen in JJI’s zijn er steeds minder mogelijkheden om de minderjarigen te scheiden van de jongvolwassenen.
Momenteel wordt onderzocht of het huidige stelsel van JJI’s zou moeten worden vervangen door een stelsel van kleinschalige, lokale opvangvoorzieningen en één landelijke voorziening met een hoger beveiligingsniveau en specialistische zorg. Het is van belang dat in de ontwikkeling van dergelijke voorzieningen zowel de collectieve als individuele belangen van minderjarigen goed onderzocht en meegewogen worden. Het gaat daarbij om hun belang om zich te kunnen ontwikkelen en succesvolle terug te keren in de samenleving
Zie ook domein 3
7. Betere aanpak nodig voor het bevorderen van digitale veiligheid en digitale vaardigheden.
Het internet is via computer, smartphone en tablet inmiddels volledig geïntegreerd in het leven van de meeste kinderen. In 2012 gebruikte 61 procent van de 12- tot 18-jarigen een smartphone, in 2015 was dat 80 procent. In 2015 gebruikte 90 procent van de 12-18 jarigen dagelijks het internet (CBS, 2015d). In de loop der jaren is er in de Kinderrechtenmonitor steeds meer aandacht besteed aan verschillende facetten van de digitale leefwereld wereld van kinderen.
Vanaf de eerste Kinderrechtenmonitor is er aandacht voor online geweld. Verschillende vormen van online geweld worden op verschillende plekken geregistreerd en er zijn daarom geen totaalcijfers. Wel zit er een stijgende lijn in het aantal meldingen van online geweld. Zo stijgt ieder jaar het aantal meldingen cybercriminaliteit en kinderporno en worden op de website helpwanted.nl ieder jaar meer gevallen van online seksueel misbruik gemeld. Vooral kwetsbare kinderen met sociaal-emotionele of andere problemen en licht verstandelijk beperkte (LVB) jongeren lopen online meer online risico om slachtoffer te worden van geweld. Deze kinderen zijn echter moeilijk te bereiken met voorlichting en verdienen in de komende jaren speciale aandacht.
De vercommercialisering van de digitale leefwereld is een thema dat voor het eerst in de Kinderrechtenmonitor in 2016 geagendeerd is. De scheidslijn tussen informatievoorziening, entertainment en spel enerzijds en marketing anderzijds wordt steeds dunner, bijvoorbeeld in de video’s van vloggers die door kinderen veel bekeken worden. De vercommercialisering van de leefomgeving van kinderen is bovendien van invloed op de privacy van kinderen.
Duidelijk is dat empowerment van kinderen in de digitale wereld nodig is, zowel om hen te beschermen tegen online geweld en criminaliteit als online vaardiger te worden. Scholen besteden nog te weinig aandacht aan digitale vaardigheden en mediawijsheid. Ook dreigt er een digitale kloof te ontstaan tussen kinderen die meer en minder wijs en weerbaar op het internet zijn. Niet alle ouders kunnen hierin voldoende ondersteunen. Een betere aanpak van digitale veiligheid en digitale vaardigheden is daarom nodig.
Zie ook domein 2 en 5
8. De mogelijkheden voor en de toepassing van maatwerk in het onderwijs verdienen verbetering.
In de afgelopen vijf jaar is er op het onderwijsdomein veel aandacht gevraagd voor kinderen die geen toegang hebben tot onderwijs. Onder het begrip ‘thuiszitter’ verstaan we zowel leerlingen die absoluut verzuimen (niet ingeschreven op school) en leerlingen bij wie sprake is van langdurig relatief verzuim (wel ingeschreven op school). De eerste categorie is gedaald, van 8.098 in het schooljaar 2010-2011 naar 5.956 in het schooljaar 2014-2015. De tweede categorie is min of meer in omvang gelijk gebleven, van 4143 leerlingen in het schooljaar 2011-2012 en 4016 in het schooljaar 2014-2015 (Kamerstukken II 2014/15, 26695, nr. 100, bijlage en Kamerstukken II 2015/16, 26695, nr. 108, bijlage) Vermeld dient te worden dat een deel van beide categorieën thuiszitters binnen drie maanden teruggeleid wordt naar school.
Een oplossing voor (langdurig) thuiszitten ligt onder andere in het verbeteren van mogelijkheden voor maatwerk. Met name voor kinderen voor wie behalve onderwijs ook jeugdhulp of zorg nodig is, zijn maatwerkoplossingen essentieel. Dat blijkt echter geen eenvoudige opgave. De invoering van passend onderwijs heeft niet vanzelf tot verbetering geleid. Scholen en samenwerkingsverbanden moeten de komende jaren nog sterk inzetten op maatwerk en lef durven tonen in de uitvoer. De kritiek vanuit het ministerie van OCW is dat scholen en samenwerkingsverbanden de wettelijke ruimte hiervoor nog te weinig benutten.
De Kinderombudsman heeft ook aangekaart dat er in het wetgevend kader meer ruimte moet komen, zoals onderwijs op een andere locatie dan school. Zorgelijk is de groei in het aantal vrijstellingen van kinderen die om lichamelijke of psychische redenen geen onderwijs kunnen volgen. Dat kan er op wijzen dat er onvoldoende samenwerking is tussen gemeenten en onderwijs, maar dat verband is niet aangetoond. Voor de toekomst is het vooral van belang dat er in gemeenten een betere samenwerking ontstaat tussen jeugdhulp en onderwijs om maatwerk te leveren aan kinderen die zowel onderwijs als hulp of zorg nodig hebben.
Tot slot vraagt passend onderwijs dat er op het niveau van de klas steeds beter wordt gedifferentieerd. Er moeten immers kinderen met en zonder specifieke
ondersteuningsbehoeften bediend worden. Uit tot nu toe verschenen onderzoek blijkt dat leerkrachten sinds de invoer van passend onderwijs een hoge druk ervaren. Om maatwerk te kunnen leveren op het niveau van de klas en daarmee de kwaliteit van onderwijs te borgen, is het van belang dat er de komende jaren aan een goede verhouding tussen mensen, middelen, taken en tijd wordt gewerkt.
Zie ook domein 5
9. De groei aan taken van decentrale overheden werpt nieuwe vragen op over de verantwoordelijkheid voor kinderrechten.
Het organiseren van voorzieningen op decentraal niveau betekent dat er per definitie verschillen ontstaan. Dat geldt voor meerdere groepen kinderen. Kinderen die te maken krijgen met geweld zijn afhankelijk van de expertise die in hun gemeenten aanwezig is en het functioneren van het lokale systeem van melding en opvolging. Kinderen die opgroeien in armoede zijn voor de hoeveelheid en kwaliteit van ondersteuning afhankelijk van beslissingen die hierover in hun gemeenten zijn gemaakt. Vluchtelingenkinderen die worden opgevangen
in een crisis- of noodlocatie zijn afhankelijk van de inzet van gemeenten, bijvoorbeeld wat betreft de kwaliteit van de huisvesting en het opstarten van onderwijs. Kinderen die een combinatie van onderwijs en zorg nodig hebben, zijn ook afhankelijk van hun gemeente, bijvoorbeeld van de omstandigheden waaronder deze leerlingenvervoer wil organiseren en de mate waarin er een samenwerking is tussen de gemeentelijke jeugdhulp en het lokale onderwijs. Binnen gemeenten is de samenhang van voorzieningen (jeugdhulp, veilig thuis, passend onderwijs, armoedebeleid) een belangrijk aandachtspunt. Tussen gemeenten is het van belang dat de kwaliteit en toegang van voorzieningen gelijkwaardig zijn. Ook wordt steeds belangrijker dat gemeenten in staat zijn om bij diverse besluiten de belangen van kinderen kunnen afwegen.
Het kabinet heeft in reactie op de vorige Kinderrechtenmonitor laten weten dat de naleving van het kinderrechtenverdrag conform de staatsinrichting bij verschillende overheden en gemeenten ligt en dat gemeenten zelfstandig aangesproken kunnen worden op mogelijke kinderrechtenschendingen. De vraag is of alle gemeenten in Nederland voldoende kennis, ervaring, capaciteit en financiële middelen hebben om bovenstaande taken in overeenstemming met het kinderrechtenverdrag uit te voeren. Daarbij rust er ook een grote verantwoordelijkheid op de schouders van gemeenteraden om invulling te geven aan hun controlerende taak.
De verschillende decentrale taken moeten de komende jaren goed gemonitord blijven.
Belangrijke vragen hierbij zijn in hoeverre kinderen in Nederland in gelijke mate toegang hebben tot de (minimum)zorg die zij nodig hebben en hoe de taken en verantwoordelijkheden van de Rijksoverheid zich verhouden tot die van de gemeente.
10. Op een aantal terreinen ontbreekt actuele data en daarmee sturingsinformatie voor beleid.
De afgelopen jaren is telkens het belang van de beschikbaarheid van actuele data benadrukt.
Actuele data bieden sturingsinformatie voor de aanpassing en verbetering van beleid. Dergelijke data zijn daarmee een voorwaarde om de kinderrechtensituatie te kunnen verbeteren. Te weinig informatie en data zijn beschikbaar over:
• Kinderen in residentiële zorg. Het ministerie van VWS verzamelt geen data over het aantal kinderen in residentiële zorg als aparte categorie. Sinds 2012 is dit aangekaart. Zo is niet duidelijk hoeveel kinderen met een voogdijmaatregel in een instelling verblijven, hoe lang kinderen in instellingen blijven of hoe oud de kinderen die in instellingen wonen zijn.
• Jeugdhulp en de decentralisatie. In het bijzonder is er maar een beperkt aantal data van kinderen in de gesloten jeugdhulp, alsmede de toepassing van beperkende maatregelen.
• Het aantal kinderen dat terecht is gekomen in de gesloten jeugdhulp zonder rechtelijke toets.
• Kinderen en jongeren zonder vaste woon- of verblijfplaats. Dit gaat ook om kinderen die samen met hun ouders (tijdelijk) op straat komen te staan als gevolg van armoede.
• Kinderen die met geweld te maken hebben. Actuele data hierover ontbreken. Het laatste prevalentieonderzoek naar kindermishandeling is gedaan in 2010. Omdat Veilig Thuis organisaties op een verschillende manier registreren kunnen zij geen betrouwbare cijfers leveren over het aantal gemelde slachtoffers.
• Minderjarige slachtoffers van mensenhandel. Er is geen compleet beeld van het aantal slachtoffers. Van de gevallen die wel geregistreerd worden, is niet bekend om welke vorm van uitbuiting het gaat en welke leeftijd de slachtoffers hebben.
• Vermiste kinderen. Er zijn geen betrouwbare cijfers over de omvang van dit probleem.
• Kinderen met een handicap. Recente cijfers ontbreken.
• Kinderen en jongeren die ervaring hebben met discriminatie. Over verschillende vormen van ervaren discriminatie van kinderen en jongeren tot 18 jaar zijn er geen gegevens
• De situatie van kinderen op Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Het is zorgelijk dat er op deze en andere terreinen een tekort aan uitgesplitste statistische gegevens is. Dataverzameling is immers van groot belang voor het kunnen monitoren van kinderrechten in Nederland. Ten aanzien van specifieke groepen kinderen bestaat bovendien het gevaar dat deze niet de benodigde aandacht krijgen of zelfs uit beeld verdwijnen.