In 2015 zijn er 12.760 aanvragen van minderjarige kinderen voor een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) voor nareis gedaan.
Hiervan zijn er 8.850 ingewilligd en 2.160 afgewezen. Bij de inwilligingen vormen Syrische kinderen verreweg de grootste groep (5.960), bij de afwijzingen Eritrese kinderen (1.320). Van de 7.430 aanvragen in 2014 zijn er 4.060 ingewilligd en 1.230 afgewezen.
In 2015 zijn er 12.760 aanvragen van minderjarige kinderen voor
een machtiging tot voorlopig
verblijf (mvv) voor nareis gedaan.
6.4.3 Gezinsmigratiebeleid
In 2014 heeft de Europese Commissie richtsnoeren uitgevaardigd over de implementatie en toepassing van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Op basis van deze richtsnoeren concludeert Strik dat er een fundamentele aanpassing nodig is in het Nederlandse beleid waardoor een individuele beoordeling van het geval centraal komt te staan (Strik, 2014). Werner en Goeman voegen aan deze discussie toe dat het belang van het kind niet is opgenomen in het Nederlandse vreemdelingenrecht (Werner &
Goeman, 2015, p. 59). In enkele uitspraken in 2015 lijkt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State toch hogere eisen te stellen aan een individuele belangenafweging. In een uitspraak van 10 maart 2015 oordeelt de Afdeling(JV 2015/116) dat de staatssecretaris bij de beoordeling van het vereiste dat degene met de reguliere verblijfsvergunning voldoende middelen bezit om geen beroep op sociale bijstand te doen, onvoldoende oog heeft gehad voor de concrete situatie van de aanvrager, zoals vereist in de Gezinsherenigingsrichtlijn en bekrachtigd door het Hof van Justitie in de zaak Chakroun (HvJEU 4 maart 2010, C-578/08).
In de zaak K. & A. geeft het Hof van Justitie voor het eerst een oordeel over de vraag of een integratievoorwaarde als toelatingsvoorwaarde voor gezinshereniging in overeenstemming is met artikel 7 lid 2 Gezinsherenigingsrichtlijn (HvJEU 9 juli 2015, C-153/14). De zaak gaat over twee aparte aanvragers die om medische redenen menen te moeten worden vrijgesteld van het inburgeringsvereiste. De drie minderjarige kinderen van een aanvrager waren, na bezwaar, wel toegelaten tot Nederland.
Het Hof stelt dat gezinshereniging de algemene regel is en dat artikel 7 lid 2 dus strikt moet worden uitgelegd. De lidstaten mogen hun handelingsmarge niet zo gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de Richtlijn, te weten het bevorderen van gezinshereniging. Het is volgens het Hof een goede zaak dat aanvragers voldoen aan de inburgeringsplicht, omdat dit goed is voor het opbouwen van banden met de gastlidstaat. Het doel van de integratievoorwaarde mag echter niet zijn om hiermee
gezinsmigranten te selecteren. Bovendien moeten bijzondere individuele omstandigheden, zoals leeftijd, opleidingsniveau, financiële situatie of gezondheidstoestand van de betrokkenen, in ogenschouw worden genomen. Het Hof oordeelt dat de Nederlandse toepassing van de hardheidsclausule (artikel 3.71a, lid 2, onder d Vb) daartoe niet volstaat. Daarnaast stelt het Hof dat de inschrijvingskosten van het inburgeringsexamen (€ 350) en het voorbereidingspakket (€ 110) gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
De staatssecretaris kondigde in de Kamerbrief van 17 december 2015 aan het beleid te herzien (Kamerstukken II 2015/16, 32 005, nr. 8).
Voortaan zal ook één bijzondere omstandigheid aanleiding zijn voor toepassing van de hardheidsclausule. Tevens zal het onderscheid dat tot op heden bestaat tussen de hardheidsclausule en de medi-sche ontheffing vervallen. In het Vreemdelingenbesluit zal worden opgenomen dat er een individuele afweging moet worden gemaakt van de gehele situatie van de betrokkene, waarbij het uitgangspunt is dat gezinshereniging niet onmogelijk of niet uiterst moeilijk wordt gemaakt. Bovendien zullen de kosten van het totale examen worden verlaagd naar € 150 en de van het lespakket naar € 25. In digitale vorm wordt het lespakket gratis beschikbaar gesteld.
De in 2014 gewezen uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Jeunesse tegen Nederland heeft tot aanpassing van de regelgeving geleid (EHRM 3 oktober 2014, appl.no. 12738/10). Naar aanleiding van de uitspraak is de minister met een werkinstructie ‘Richtlijnen voor de toepassing van artikel 8 EVRM’ gekomen (Werkinstructie 2015/4, 9 oktober 2015). Deze is op verzoek van de Tweede Kamer aangepast. Het belang van het kind krijgt meer aandacht in een aparte paragraaf (Kamerstukken II 2014/15, 19 637, nr. 2020). Deze werkinstructie geeft naast een algemeen stroomschema, dat bij een toets aan het recht op gezinsleven van artikel 8 EVRM gevolgd moet worden, uitgebreide richtlijnen aan beslismedewerkers. De later ingevoegde paragraaf over de belangen van het kind geeft volgens Klaassen en Lodder niet veel inzicht in de wijze waarop die moeten worden meegewogen (Klaassen & Lodder, 2016). Deze paragraaf bestaat grotendeels uit de opsomming van acht denkbare situaties van kinderen en ouders waarbij een of meerdere gezinsleden geen verblijfsrecht hebben.
De werkinstructie geeft aan welke beslissing in deze gevallen in principe genomen moet worden. Bij een in beginsel afwijzende beslissing wordt gekeken of er sprake is van ‘sterk onderbouwde banden met Nederland’. Wat men moet verstaan onder ‘sterk onderbouwde banden met Nederland’ hangt af van de individuele omstandigheden van het geval. De werkinstructie noemt twee vaak aangevoerde gronden: medische en/of psychische omstandigheden waardoor het kind aan Nederland is gebonden, en de duur van het verblijf in Nederland in combinatie met de leeftijd van het kind.
6.4.4 Kinderrechtenbeschouwing
In 2015 stond het gezinsmigratiebeleid wederom in de
belangstelling. Door de toename van het aantal asielverzoeken was er ook een toename van het aantal verzoeken tot gezinshereniging.
Bij gezinsmigratie moet in de eerste plaats aan artikel 10 IVRK gedacht worden. Daarin is het recht op gezinshereniging vastgelegd. Daarnaast is artikel 5 IVRK toepasselijk. Dat spreekt over de belangrijke positie van ouders. Ook de eenheid van het gezin, of het herstel van die eenheid, is onderdeel van de rechten van het kind (artikel 9 IVRK).
In 2015 verdedigde Mark Klaassen zijn proefschrift over
gezinshereniging en besteedde hij speciale aandacht aan de positie van minderjarigen. Hij concludeerde dat het recht op gezinsleven onder druk staat en het belang van het kind in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en in de Nederlandse rechtspraak onvoldoende tot haar recht komt (Klaassen, 2015).
De Kinderombudsman heeft in 2015 een klacht behandeld van drie jonge meisjes die hereniging wilden met hun moeder die in Nederland asiel had verkregen (KOM001/2015). Doordat de kinderen van negen, tien en elf jaar dit bij een Nederlandse ambassade moesten doen, zagen zij zich voor grote problemen gesteld. De meisjes waren met de buurvouw naar Jemen gevlucht en daar was geen ambassade die hen kon helpen. Ze moesten naar een ambassade in Kenia, Ethiopië of een buurland van Jemen. De Kinderombudsman vindt dat de IND actief moet meezoeken naar een oplossing en dat vaste afspraken en procedures moeten worden afgewogen tegenover de belangen van kinderen. Artikel 10 IVRK stelt immers dat aanvragen tot gezinshereniging van kinderen met welwillendheid, menselijkheid en spoed moeten worden behandeld.
Deze zaak geeft goed aan dat in het Nederlandse vreemde-lingenrecht het belang van van artikel 3 IVRK voor het kind nog onvoldoende wordt meegewogen. De noodzaak hiervan is door de toename van gezinshereniging van vluchtelingen uit Syrië alleen maar groter geworden. De verlengde wachttijden van gezinshereniging door nareis lijken niet alleen te zijn ingegeven door de toegenomen werkdruk, maar ook een middel om asielzoekers te ontmoedigen (Klaassen & Rijpma, 2016).
Vluchtelingen hebben op grond van de Gezinsherenigingsrichtlijn het recht om met hun gezinsleden te worden herenigd (artikel 12 lid 1). Deze richtlijn kent twee horizontale bepalingen, die bij alle beslissingen die op basis van de Richtlijn worden genomen van toepassing zijn. Ten eerste bepaalt artikel 5 lid 5 dat de lidstaten bij de behandeling van een aanvraag rekening moeten houden met de belangen van minderjarige kinderen. Ten tweede moeten de lidstaten op grond van artikel 17 rekening houden met de aard en de hechtheid van de gezinsband, de duur van het verblijf
en het bestaan van familiebanden of culturele en sociale banden met het land van herkomst van de betrokkene. In 2014 heeft de Europese Commissie richtsnoeren gegeven voor de toepassing van de Richtlijn door de lidstaten (COM(2014)210 definitief). In deze richtsnoeren staat onder meer dat de bepalingen over nareis gelezen moeten worden in het licht van de hierboven genoemde horizontale bepalingen. Bij de behandeling van aanvragen tot nareis hanteert de IND de regel ‘first in, first out’. Beter zou het volgens Klaassen en Rijpma zijn om bij een nareisaanvraag meteen te kijken naar de aanwezigheid van minderjarige kinderen en andere individuele factoren die de urgentie van een nareisaanvraag kunnen verhogen. Op die manier zou meer recht worden gedaan aan de verplichtingen uit de Gezinsherenigingsrichtlijn dan bij de toepassing van ‘first-in-first-out’.
De afgelopen vijf jaar is het gezinsmigratiebeleid van verschillende kanten kritisch onder de loep genomen. De overheid lijkt zich bij haar pogingen de migratie naar Nederland te reguleren, lang niet altijd bewust van het effect van die maatregelen op kinderen. De Kinderombudsman heeft in 2013 het rapport Gezinshereniging over het gezinsherenigingsbeleid in de periode 2008-2013 gepubliceerd (Advies: KOM/003/2013). Daarin wordt geconcludeerd dat de aanscherpingen in het gezinsherenigingsbeleid zijn gebeurd op basis van vermoedens van fraude en misbruik, maar dat deze vermoedens onvoldoende zijn onderbouwd. Het recht van kinderen om zich te herenigen met hun ouders wordt onvoldoende gerespecteerd. Bovendien wordt geconstateerd dat kinderen worden gehoord op een wijze die niet voldoet aan de eisen van het IVRK. Het advies Na de vlucht herenigd over het gezinsherenigingsbeleid voor vluchtelingen en het nareisbeleid uit oktober 2014 van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) ligt voor een deel in lijn met de conclusies van de Kinderombudsman uit 2013. De meeste aanscherpingen passen volgens de ACVZ echter wel binnen het internationale en Europese recht. Aanscherpingen waarvoor dit niet gold, zijn inmiddels teruggedraaid. In het beleid zou wel een verwijzing moeten komen naar de aanbevelingen voor het horen van kinderen van het
VN-Kinderrechtencomité (General Comment nr. 12). Het College voor de Rechten van de Mens (CRM) concludeerde in 2014 in het onderzoek Gezinnen gezien? (CRM, 2014) dat Nederland de regels voor gezinshereniging te streng toepast. Vreemdelingen die hun gezinsleden naar Nederland willen halen, lopen volgens het College te vaak tegen onnodige barrières op. Zo wordt de inkomenseis te streng en niet in lijn met het Unierecht toegepast. Uit het onderzoek bleek dat er in 2012 bijna 20.000 aanvragen voor gezinshereniging zijn gedaan, waarvan in eerste instantie de helft is afgewezen.
Ook de eis van het inburgeringsexamen dat het gezinslid vóór de komst naar Nederland moet halen, is in de praktijk volgens het College te hard. Aanbevolen wordt om artikel 5 lid 5 van de Gezinsherenigingsrichtlijn volledig in de regelgeving op te nemen.
Dit artikel stelt dat lidstaten ervoor zorgen dat bij de behandeling van het verzoek tot gezinshereniging rekening wordt gehouden me de belangen van minderjarige kinderen. Ook wordt aanbevolen de rechten van kinderen een zelfstandige en prominente plaats in wetgeving en toetsing te geven. Uit het rapport Wachten op je toekomst van de Kinderombudsman uit 2016 blijkt bovendien dat wachttijden voor gezinshereniging te ver zijn opgelopen.
Aanvragen worden pas na zeven maanden in behandeling genomen en de beslistermijn kan hierbij, indien nader onderzoek nodig is, oplopen tot achttien maanden. Lange wachttermijnen zijn in strijd met artikel 10 IVRK. Dit artikel vereist dat aanvragen voor gezinshereniging met welwillendheid, menselijkheid en spoed behandeld worden.
Ten slotte verscheen in 2015 het rapport Gezinnen in de knel van Defence for Children (Werner & Goeman, 2015). Uit de analyse van het Europese en Nederlandse gezinsmigratiebeleid blijkt dat het ‘belang van het kind’ een steeds prominentere rol krijgt.
Het VN-Kinderrechtencomité, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Hof van Justitie van de EU geven in hun rechtspraak duidelijke handvatten mee om het ‘belang van het kind’ vast te stellen en te wegen ten opzichte van andere belangen.
Het Nederlandse gezinsmigratiebeleid brengt gezinnen volgens het rapport onnodig in de knel door hier geen opvolging aan
te geven. Nederland wijst daarmee te gemakkelijk verzoeken om gezinshereniging af. Startpunt van de wijzing in Nederland zou volgens Defence for Children een positieve grondhouding moeten zijn ten opzichte van het recht op gezinsleven voor het kind. Uit antwoorden op Kamervragen naar aanleiding van het rapport blijkt dat er sinds 2011 geen registratie van de aanvragen tot gezinsmigratie meer plaatsvinden vanwege een nieuw registratiesysteem (Aanhangsel Kamerstukken II 2014/15, nr. 2852). Daardoor is een vergelijking van de aantallen over de afgelopen vijf jaar niet goed mogelijk. De staatssecretaris acht codificatie van artikel 3 IVRK niet nodig en meent dat met de werkinstructie over artikel 8 EVRM daarin al voldoende is voorzien.
Evenmin ziet hij aanleiding om artikel 5 lid 5 en artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn in de Vreemdelingwet op te nemen.
Wellicht moeten uitspraken van het Hof van Justitie hierover worden afgewacht, die er ook toe hebben geleid dat de Nederlandse hardheidsclause bij gezinshereniging niet door de beugel van het Unierecht kon (K. & A.).