In 2015 vroegen 3.820 alleenstaande minderjarige vreemdelingen asiel aan (Toelichting VenJ, 2016). Dit is een aanzienlijke stijging ten opzichte van 2014 toen 930 alleenstaande minderjarige vreem-delingen asiel vroegen. De overgrote meerderheid in 2015 betrof jongens van 12 jaar of ouder (3.010). Er waren 600 meisjes van 12 jaar of ouder die asiel aanvroegen. De belangrijkste nationaliteiten waren Syrië (1.440) en Eritrea (1.230). Verder waren er 530 Afghaan-se alleenstaande minderjarige vreemdelingen (van wie 500 jongens) en 220 staatloze alleenstaande minderjarige vreemdelingen.
In 2015 vroegen 3.820 alleenstaande minderjarige
vreemdelingen asiel aan.
Ten opzichte van 2014 werden er in 2015 meer verblijfsver-gunningen verleend aan alleenstaande minderjarige vreemde-lingen. Het ging in 2015 om 1.620 inwilligingen en in 2014 om 620 inwilligingen (Toelichting VenJ, 2016). Net als in 2014 werden er in 2015 vooral subsidiaire statussen verleend (190 vluchtelingenstatussen en 1.360 subsidiaire statussen). Er werden in 2015 150 aanvragen van alleenstaande minderjarige vreemdelingen afgewezen, tegenover 140 in 2014.
De kwaliteit van de opvang voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen en de begeleiding door voogden is van cruciaal belang. De kinderen hebben vaak traumatische ervaringen in hun eigen land en tijdens hun reis naar Nederland doorgemaakt.
Afhankelijk van hun leeftijd worden alleenstaande minderjarige vreemdelingen op verschillende manieren opgevangen. Gedurende de asielprocedure is er ook opvang in de centrale ontvangstlocatie (COL) en de proces-opvanglocatie (POL). Voor oudere alleenstaande minderjarige vreemdelingen is er verder opvang in een grootschalig centrum, waaronder de zogenoemde campus. Veel kinderen verblijven bij gastgezinnen. Ze krijgen een voogd toegewezen van de stichting Nidos, die toeziet op de opvang.
In 2014 is een wijziging van het opvangsysteem aangekondigd. De belangrijkste wijziging betrof de opheffing van de grootschalige campus voor oudere kinderen. Op 15 september 2014 schreef de staatssecretaris dat jongeren vanaf 2016 nog slechts in kleinschalige locaties zouden worden opgevangen en dat de campus zou wordt gesloten (Kamerstukken II 2013/14, 27 062, nr. 95). Ook zou het verblijf in de proces-opvanglocaties (POL’s) aan het begin van de asielprocedure worden bekort.
Voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen had de stijging van het aantal asielzoekers in 2015 gevolgen voor de opvang. Hoewel het rijk ernaar streefde hen niet in een noodopvang te plaatsen, gebeurde dit soms wel (Bestuursakkoord Verhoogde Asielinstroom, 27 november 2015,). Ook voor Nidos vormde de stijging van het aantal alleenstaande minderjarigen een uitdaging. Er moesten veel gekwalificeerde voogden worden gevonden.
In het Bestuursakkoord van 27 november 2015 staat dat in 2016 kleinschalige opvang wordt aangeboden aan alleenstaande minderjarige vreemdelingen. De continuïteit in opvang en zorg zou daarmee volgens het Bestuursakkoord worden geborgd.
De gemeenten en het rijk spreken daartoe af dat de gemeenten hiervoor meer ruimtes beschikbaar stellen. Alleenstaande minderjarige vreemdelingen aan wie een verblijfsvergunning wordt verleend, tellen mee voor de zogenoemde huisvestings-taakstelling, ook als zij in een centrum verblijven. Het kind kan dan in de gemeente blijven, wat bijdraagt aan de integratie en participatie in de gemeente.
Amv’s in de POL
Voor alleenstaande minderjarigen was de asielprocedure in 2015 nog steeds gekoppeld aan opvang in de POL. Er is kritiek geweest op de POL, onder andere van de Inspectie Jeugdzorg (Inspectie Jeugdzorg, 2012). In de POL wordt toegang tot onderwijs bemoeilijkt en komt psychische hulp moeilijk op gang. Er is in 2015 bovendien kritiek geuit op de inrichting van de asielprocedure in de aanmeldcentra, waarvan de POL onderdeel uitmaakt. Kinderen moeten immers vanuit de POL naar het aanmeldcentrum reizen, wat vermoeiend en verwarrend voor hen is (zie Bruin en Kok, 2015). Op Kamervragen in 2016 antwoordde de staatssecretaris desondanks dat hij vasthoudt aan het plaatsen van kinderen boven de 15 jaar in de POL’s, omdat de locaties dicht bij aanmeldcentra liggen en een functie vervullen voor de registratie, identificatie en het verkrijgen van een beeld over de competenties van de jongere (Aanhangsel Handelingen II 2015/16, nr. 3430).
Amv’s in andere vormen van opvang
Alleenstaande minderjarige vreemdelingen die jonger zijn dan 13 jaar worden in beginsel in een pleeggezin geplaatst. Kinderen tussen de 13 en 15 jaar worden in een kinderwoongroep (KWG) geplaatst en kinderen tussen de 15 en 18 jaar in een Kleinschalige Wooneenheid (KWE) (Toelichting VenJ, 2016). Dit model gaat in 2016 veranderen. Vanaf 1 januari worden kinderen tot en met 14 jaar in een pleeggezin opgevangen en worden alleenstaande minderjarige vreemdelingen ouder dan 15 jaar in KWE’s geplaatst.
Op 1 januari 2016 verbleven 1.640 kinderen in een pleeggezin; het jaar daarvoor waren dat er 1.050 (Toelichting VenJ, 2016). Hiervan zijn er 310 jonger dan 12 jaar en 1.330 12 jaar of ouder. De meeste kinderen komen uit Somalië (500), Syrië (410) en Afghanistan (160).
Op 1 januari 2016 verbleven 1.640 kinderen in een pleeggezin.
Op 1 januari 2016 waren er 200 kinderen in een KWG of KWE. In het jaar daarvoor waren dat er 340. De meesten van hen zijn jongens.
De voornaamste nationaliteiten zijn net als in het voorgaande jaar Eritrea, Syrië en Afghanistan. Op 1 januari 2016 waren er 60 kinderen in de beschermde opvang, 30 jongens en 30 meisjes. Op 1 januari 2015 waren er 40 kinderen in deze vorm van opvang (zie over de Beschermde Opvang ook paragraaf 2.4.3 en 6.10.3). Op 1 januari 2016 verbleven er 380 kinderen in de grootschalige campus. Dat waren er 100 meer dan op 1 januari 2015. Het overgrote deel van hen komt, net als in 2014, uit Eritrea (290). Het gaat om 220 jongens en 80 meisjes. De campus zal als opvangmodel verdwijnen.
Amv’s met onbekende bestemming vertrokken In 2015 bestonden er zorgen over kinderen die met onbekende bestemming vertrekken. In 2015 zijn 50 alleenstaande minderjarige vreemdelingen met onbekende bestemming vertrokken. Het ging hierbij ook om kinderen die vanuit de beschermde opvang voor kindslachtoffers van mensenhandel zijn vertrokken. Deze kinderen zijn extra kwetsbaar om in de handen van mensenhandelaars te vallen.
In 2016 verscheen een rapport van de Inspectie Jeugdzorg en de Inspectie Veiligheid en Justitie over de beschermde opvang, zoals deze in 2015 werd geboden (Inspectie Jeugdzorg, 2016).
De Inspectie is kritisch, ook omdat tussen januari en juni 2015 tien kinderen zijn verdwenen uit de beschermde opvang. Het eindoordeel van de inspecties is dat de kwaliteit van de beschermde opvang voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen, die Jade uitvoert in opdracht van het COA, onvoldoende is.
De staatssecretaris berichtte in 2016 dat in 2015 nog meer kinderen, namelijk 24, uit de beschermde opvang zijn vertrokken (Kamerstuk-ken II 2015/2016, 27 062, nr. 99). Het lijkt echter deels te gaan om meerderjarigen (Kamerstukken II 2015/2016, 27 062, nr. 103).
6.5.3 Kinderrechtenbeschouwing
Langdurige opvang in centra en onvrijwillige verhuizingen zijn schadelijk voor kinderen (zie o.a. Nielsen e.a., 2008; Kloosterboer, 2009; Kinderombudsman, 2012; Werkgroep Kind in AZC, 2013).
Door de situatie in de opvang, en met name in de noodopvang, stond in 2015 een groot aantal kinderrechten onder druk. Het gaat onder andere om artikel 3 IVRK (het belang van het kind als eerste overweging), artikel 5 en 6 IVRK (het recht op ontwikkeling), het recht op een adequate levensstandaard (artikel 27 IVRK), onderwijs (artikel 28 IVRK) en sociale voorzieningen (artikel 26 IVRK), medisch noodzakelijke gezondheidszorg (artikel 24 IVRK) en extra hulp als het kind slachtoffer is geweest van (oorlogs)geweld (artikel 39 IVRK).
In de periode tussen 2010 en 2014 kon de duur van de opvang van de meeste gezinnen met kinderen in centra worden beperkt, omdat snel op asielverzoeken werd beslist. De situatie die ontstond na de hoge instroom van asielzoekers in 2015 vormde een breuk met een tendens dat de meeste kinderen korter in de opvang verblijven. In 2015 moesten veel gezinnen en alleenstaande minderjarigen lang wachten op de start van hun asielprocedure. Ook liep de beslistermijn voor asielverzoeken en aanvragen voor gezinshereniging sterk op. Daarnaast kostte het meer moeite huisvesting in de gemeenten te vinden voor statushouders. Hierdoor verbeven gezinnen met kinderen langer in asielzoekerscentra, die ook grootschaliger waren. Langdurige onzekerheid over de toekomst is op zichzelf een bedreiging voor de goede ontwikkeling van minderjarigen. Langdurig verblijf in een daarvoor ongeschikte opvang vormt een extra risico.
De Europese Opvangrichtlijn (2013/33/EU) die op 20 juli 2015 is omgezet in Nederlandse wetgeving bevat het belangrijkste juridische kader voor de opvang van asielzoekers. Voor kinderen (zowel kinde-ren van gezinnen als alleenstaande minderjarige vreemdelingen) is dit kader grotendeels gebaseerd op bepalingen uit het IVRK.
OPVANG
Artikel 18 Opvangrichtlijn eist in het algemeen dat in opvangcentra een toereikend huisvestingsniveau wordt geboden. De lidstaten dienen er bovendien op toe te zien dat asielzoekers alleen worden overgeplaatst wanneer dit noodzakelijk is. Op grond van artikel 18 mogen de lidstaten uitzonderingen maken op algemene regels van opvang ‘als de gewoonlijk beschikbare huisvestingscapaciteit tijdelijk uitgeput is’. Dit moet echter naar behoren worden gemotiveerd en is slechts toegestaan voor een zo kort mogelijke redelijke termijn.
Vanwege een gecompliceerd systeem in Nederland waarbij kinderen in vele vormen van opvang verblijven, komen
verhuizingen van gezinnen met kinderen in de afgelopen periodes vaak voor. De werkgroep Kind in AZC, een coalitie van NGO’s, vroeg reeds in 2013 bijzondere aandacht voor verhuizingen van gezinnen met kinderen. Ook de Kinderombudsman beval in de Kinderrechtenmonitor 2013 (par. 6.8.2) aan dat asielkinderen zo min mogelijk verhuizen. De regering rapporteerde hier ook over in 2013 (Kamerstukken II 2012/13, 19 637, nr. 1605).
De staatssecretaris wil meer structurele opvangplaatsen en kleinschaliger opvanglocaties inrichten. Door de verhoogde instroom in 2015 zijn deze voornemens vaak niet gerealiseerd. In 2016 vroeg de Kinderombudsman wederom aandacht voor de vele verhuizingen (Kinderombudsman, 2016).
De Opvangrichtlijn schrijft voor dat de opvang onder andere rekening houdt met kinderen (artikel 21). De lidstaten moeten binnen een redelijke termijn onderzoeken of de verzoeker, waaronder kinderen, bijzondere opvangbehoeften heeft (artikel 22). Bij het belang van het kind houden de lidstaten volgens de richtlijn (artikel 23) onder andere rekening met het welzijn en de sociale ontwikkeling van de minderjarige, veiligheidsoverwegingen en het standpunt van de minderjarige. Minderjarigen die het slachtoffer zijn geweest van enige vorm van mishandeling of die hebben geleden onder gewapende conflicten, moeten zo nodig toegang hebben tot rehabilitatiediensten en passende geestelijke gezondheidszorg. Binnen drie maanden na indiening van het asielverzoek moeten de kinderen toegang hebben tot onderwijs (artikel 14).
In Nederland is in 2015 druk komen te staan op de kwaliteit van de opvang. Dit trof ook kinderen, van wie velen passende steun nodig hadden. De toename in 2014 en 2015 komt vooral door een hoger aantal Syrische, Iraakse en Eritrese jongeren. Zij verkeren in eigen land in een kwetsbare positie. In Syrië en delen van Irak is sprake van oorlogsgeweld en risico’s om gerekruteerd te worden door de strijdende partijen. In Eritrea lopen jongeren bijvoorbeeld het risico ingezet te worden voor dienstplicht gepaard met dwangarbeid.
Deze jongeren komen daarom in aanmerking voor een asielstatus
in Nederland. Hiermee voldoet Nederland aan de verplichting van artikel 22 IVRK om vluchtelingenkinderen bijzondere bescherming te bieden. Echter, vertragingen in de besluitvorming en verlengd verblijf in soms grootschalige opvang voldoen hieraan niet.
Voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen heeft de staatssecretaris in 2014 een nieuw opvangmodel aangekondigd dat vanaf 1 januari 2016 zou ingaan. Dit is vertraagd door de hoge instroom in 2015. Het model is gebaseerd op kleinschaligheid, het plaatsen van meer kinderen in pleeggezinnen (kinderen t/m 14 jaar) en het verlenen van opvang in één regio om de continuïteit van onderwijs en leefsituatie te bevorderen. De grootschalige campus zal als opvangmodel komen te vervallen. Alleenstaande minderjarige vreemdelingen boven de 15 jaar verblijven nog steeds in grootschalige opvang. Hierdoor bestaat spanning met artikel 5 en 6 IVRK (het recht op ontwikkeling), het recht op een adequate levensstandaard (artikel 27 IVRK), onderwijs (artikel 28 IVRK), sociale voorzieningen (artikel 26 IVRK) en medisch noodzakelijke gezondheidszorg (artikel 24 IVRK). Wel werd in 2015 tussen de gemeenten en het rijk afgesproken dat het nieuwe model uitgangspunt blijft. Er wordt naar gestreefd kinderen na statusverlening in de gemeente te laten blijven. Dit bevordert de continuïteit van onderwijs en sociale contacten voor de kinderen.
In de periode tussen 2012 en 2015 rapporteerde de Inspectie Jeugdzorg over de verschillende vormen van opvang en de begeleiding door Nidos van alleenstaande minderjarige vreemdelingen. De inspectie ziet als verbeterpunten onder andere het toezicht door Nidos. Het gaat daarbij niet alleen om de centrale opvang. Veel alleenstaande minderjarige vreemdelingen verblijven bij pleeggezinnen. De Inspectie Jeugdzorg uit in september 2014 bezorgdheid over de wijze waarop Nidos-voogden bij de screening twijfels over gezinnen vastleggen en onderbouwen. De Inspectie beveelt aan dat dit op transparante wijze gebeurt. Dit is voor de veiligheid en ontwikkeling van het kind van essentieel belang. In 2016 verscheen wederom een kritisch rapport van de Inspectie over de beschermde opvang (Inspectie Jeugdzorg, 2016).
Er was in 2015 sprake van een breuk met een trend van de afgelopen jaren dat minder kinderen uit zicht verdwijnen. Er vertrokken dat jaar 50 kinderen. In 2014 waren er 40 alleenstaande minderjarige vreemdelingen met onbekende bestemming vertrokken. In 2013 waren dit er 70 en in 2012 110. Het is vooral zorgelijk dat ook kinderen die mogelijk slachtoffer zijn van mensenhandel uit zicht zijn geraakt. Het recht op bescherming tegen uitbuiting (artikel 19 IVRK) is onder andere in het geding.
Gevreesd wordt bovendien dat door de hoge aantallen kinderen onder de vluchtelingen en migranten die in 2015 naar Europa trokken, vele kinderen uit zicht van instanties zijn gebleven. Zij zijn kwetsbaar voor uitbuiting (zie ook 6.10.3 en 6.10.4).