PASPO
ORT
de aanbeveling om de verblijfsrechtelijke procedures te integreren (Kamerstukken II, 27 062 en 28 638, nr. 98). Wel onderschreef de staatssecretaris het uitgangspunt dat er snel duidelijkheid moet worden gegeven aan de alleenstaande minderjarige vreemdelingen.
In een brief aan de Tweede Kamer lichtte de staatssecretaris de nieuwe werkwijze toe (Kamerstukken II, 27 062, nr. 99). Bij de multidisciplinaire risicoanalyse zijn onder andere Nidos, het COA, Jade en de IND betrokken. Deze organisaties werken samen om medische, psychische, culturele, religieuze en orthopedagogische factoren, die kunnen samenhangen met het slachtofferschap van mensenhandel, in kaart te brengen. De risicoanalyse is een middel om te bepalen welke hulpvraag de jongere heeft, welke zorg nodig is, welk soort vervolgopvang geschikt is en of hij of zij daar aanvullende begeleiding en bescherming bij nodig heeft. Dit moet ertoe bijdragen dat de kwaliteit van de beschermde opvang adequaat is. Ook kunnen de bevindingen die voortkomen uit de risicoanalyse als bewijs meegenomen worden in de vreemdeling- en strafrechtelijke procedure. De multidisciplinaire risicoanalyse vindt binnen zes weken na plaatsing van een jongere in de beschermde opvang plaats.
6.10.3 Kinderrechtenbeschouwing
Met het tegengaan van huwelijksdwang is een aantal
kinderrechten gemoeid, zoals het recht op ontwikkeling (artikel 6 IVRK) en het recht op bescherming tegen seksueel geweld of seksuele uitbuiting (artikel 34 IVRK). Als deze rechten door een gedwongen huwelijk worden geschonden is er geen sprake van een ongeoorloofde inmenging van Nederland in het privé- of familieleven van het kind (artikel 16 IVRK) door toepassing van de Wet tegengaan huwelijksdwang. Het recht om te worden gehoord (artikel 12 IVRK) wordt gerespecteerd in de gesprekken met Nidos.
Het blijft echter van belang de gevolgen van de wet te monitoren, ook in verband met bijzondere situaties die zich in de praktijk kunnen voordoen, zoals oprechte huwelijken tussen jonge mensen waarbij één partner onder gevaarlijke omstandigheden achter zou moeten blijven.
Ook voor alleenstaande minderjarige slachtoffers van mensen-handel is er in toenemende mate sprake van invloed van het Europees recht. In de preambule van de Mensenhandelrichtlijn van 2011 (Richtlijn 2011/36/EU) staat onder andere dat er zo spoedig mogelijk een beslissing over de toekomst van elk niet-begeleid minderjarig slachtoffer moet worden genomen met het oog op een duurzame oplossing. Dit moet gebeuren op basis van een individuele beoordeling waarin de belangen van het kind moeten vooropstaan. De duurzame oplossing kan verblijf in de lidstaat of terugkeer zijn, afhankelijk van de situatie en het belang van het kind. De richtlijn schrijft bovendien voor dat kinderen bijzondere steun krijgen met het oog op het vinden van een duurzame oplossing. Deze eisen volgen ook uit het IVRK, met name artikel
3 IVRK over het belang van het kind, artikel 5 en 6 IVRK over de ontwikkeling van het kind en artikel 32, 34 en 35 IVRK over uitbuiting van kinderen.
Unicef en Defence for Children schreven in 2013 een rapport, waarin zij wezen op de Mensenhandelrichtlijn (UNICEF, Defence for Children
& ECPAT, 2013). Volgens het rapport voldoet de Nederlandse vreemdelingrechtelijke procedure niet aan de eis van het spoedig vinden van een duurzame oplossing voor de zeer kwetsbare slachtoffers van mensenhandel. De kinderen verblijven lang in onzekerheid en de procedures leiden tot grote spanningen. De organisaties bevelen aan dat er aan buitenlandse slachtoffers van mensenhandel binnen één jaar duidelijkheid moet worden gegeven over verblijf of terugkeer, en dat er naar een duurzame oplossing moet worden toegewerkt.
In 2015 bestonden er zorgen over de wijze waarop alleenstaande minderjarige slachtoffers van mensenhandel dat jaar werden opgevangen en begeleid in de beschermde opvang. Ook was er onduidelijkheid over de identificatie van slachtoffers en de vreemdelingrechtelijke trajecten. De alleenstaande buitenlandse minderjarige slachtoffers van mensenhandel doorliepen, in ieder geval tot 20 juli 2015, vrijwel altijd vooral de asielprocedure, maar hierin staat mensenhandel niet noodzakelijk centraal. Dit kan leiden tot spanning met artikel 22 IVRK over de bescherming van vluchtelingenkinderen.
De staatssecretaris heeft in 2016 verbeteringen in de beschermde opvang aangekondigd, en een nieuwe multidisciplinaire analyse voor de identificatie van behoeften van slachtoffers. De bevindingen uit deze analyse kunnen eventueel ook een rol spelen in de vreemdelingrechtelijke trajecten. De komende tijd moet uitwijzen of de Nederlandse praktijk hierdoor meer in overeenstemming met de eisen van de artikelen 3, 5, 6, 22, 32, 34 en 35 IVRK is gebracht.
A N A LYS E
— 6.11
—
Conclusies en aanbevelingen
6.11.1 Conclusies
Europese ontwikkelingen
Ondanks de wetgeving en rechtspraak die tussen 2011 en 2015 zijn ontwikkeld, is er geen sprake van een structurele benadering in Europese wetgeving omtrent minderjarige vreemdelingen of hun gezinsleden. Er is geen kader voor een ‘best interest determination’
voor minderjarige vreemdelingen om snel een duurzame oplossing voor het kind te vinden, hetzij in eigen land, hetzij via een zekere verblijfsstatus. Er zijn binnen de EU grote verschillen in de capaciteit en kwaliteit van de asielopvang en asielprocedures en er is geen Europees kader voor kinderen die niet in aanmerking komen voor asiel. De herverdeling van asielzoekers binnen de EU en de hervestiging van vluchtelingen verlopen moeizaam. De situatie van vluchtelingenkinderen speelt in de discussie onvoldoende een rol.
Gezinsmigratie
Er is nog steeds geen duidelijke verwijzing naar het belang van het kind opgenomen in het Nederlandse gezinsherenigingsbeleid buiten de werkinstructie over artikel 8 EVRM. De vertraagde gezinsherenigingsprocedures vormen een ander belangrijk zorgpunt.
Opvang en voorzieningen voor minderjarige vreemdelingen
Ondanks een in 2014 door de staatssecretaris toegezegde verbetering van het opvangsysteem, stond in 2015 de opvang van kinderen in gezinnen en van alleenstaande minderjarige vreemdelingen onder druk. Dit kwam door een grote stijging van het aantal asielzoekers en in het bijzonder van het aantal alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Minderjarige vreemdelingen werden in 2015 in grootschalige centra met beperkte voorzieningen opgevangen, vaak ook in noodopvangen.
Ook alleenstaande minderjarige vreemdelingen werden soms nog in grootschalige campussen opgevangen.
Minderjarigen in vreemdelingenbewaring
Het aantal kinderen van gezinnen in bewaring is afgenomen, de duur van deze bewaring is bekort en er is geïnvesteerd in de omstandigheden. Dit is in overeenstemming met artikel 37 IVRK.
De vrijheidsbeperkende maatregelen in de gezinslocatie leiden echter wel tot nadelige gevolgen en staan op gespannen voet met onder andere het recht op ontwikkeling, zoals is neergelegd in artikel 6 IVRK.
Sociale voorzieningen voor ongedocumenteerde kinderen
Het aantal ongedocumenteerden in Nederland lijkt terug te lopen en daarmee ook het aantal minderjarigen zonder verblijfsrecht.
Dat neemt niet weg dat er zich nog problemen voordoen bij de toegang tot de gezondheidszorg, het onderwijs en de adequate levensstandaard.
Staatloze kinderen
Het aangekondigde wetsvoorstel voor een vaststellingsprocedure voor staatloosheid heeft twee jaar op zich laten wachten. Uit de toelichting bij de regeling die ter consultatie is voorgelegd blijkt dat het kabinet bang is dat de ouders op oneigenlijke wijze van een dergelijke regeling gebruik zouden kunnen maken.
Bijzondere toelatingsgronden
Het belang van het kind zoals neergelegd in artikel 3 IVRK is nog onvoldoende in het vreemdelingenrecht geborgd. De kanttekeningen die geplaatst worden bij de Regeling langdurig verblijvende kinderen vloeien hieruit voort.
Relevante beleidsontwikkelingen
Sinds de herijking van het amv-beleid zijn er nauwelijks buitenschuldvergunningen verleend.
6.11.2 Aanbevelingen
Europese ontwikkelingen
1. Streef naar een internationaal kader voor een ‘best interest determination’ voor minderjarige vreemdelingen.
2. Doe al het mogelijke om hervestiging en herverdeling van vluchtelingen en asielzoekers volgens afspraak te verwezenlijken.
Gezinsmigratie
3. Veranker een belang van het kind-toets in het gezinsmigratierecht om te voldoen aan het vereiste van artikel 5 lid 5 van de
Gezinsherenigingsrichtlijn.
4. Zorg dat de beslistermijnen voor gezinshereniging verkort worden.
Opvang en voorzieningen voor minderjarige vreemdelingen
5. Zorg dat de opvangvoorzieningen bij een fluctuerende instroom van voldoende kwaliteit blijven en beperk het aantal onvrijwillige verhuizingen.
Minderjarigen in vreemdelingenbewaring
6. Onderzoek altijd proactief of een lichter middel dan bewaring mogelijk is. Wanneer verblijf in de gesloten gezinsvoorziening noodzakelijk is, dient deze van zo korte mogelijke duurt te zijn.
Sociale voorzieningen voor ongedocumenteerde kinderen 7. Verstrek een identiteitsdocument aan ongedocumenteerd
kinderen, om hun toegang tot het openbare leven en dienstverlening te verbeteren.
Staatloze kinderen
8. Maak in de regeling voor de vaststelling van staatloosheid geen onderscheid tussen kinderen wiens ouders wel of niet aan het vertrek van het gezin hebben meegewerkt.
Bijzondere toelatingsgronden
9. Hanteer bij de uitleg van de Regeling langdurig verblijvende kinderen het uitgangspunt dat kinderen niet de dupe mogen worden van de gedragingen van hun ouders. Stel het belang van het kind voorop.
Relevante beleidsontwikkelingen
10. Monitor de identificatie en de (kwaliteit van de) beschermde opvang voor alleenstaande buitenlandse minderjarige slachtoffers van mensenhandel, in het licht van de eis in de Europese
Mensenhandelrichtlijn en het IVRK. Zo krijgen deze minderjarigen spoedig duidelijkheid over hun toekomst in een veilige en stabiele omgeving.