In de periode tussen 2011 en 2015 heeft de EU verschillende richtlijnen en verordeningen aangenomen, waarin de positie van minderjarige vreemdelingen formeel is versterkt. Het recht van de EU speelt zo een steeds belangrijkere rol voor de rechten van minderjarige vreemdelingen in de lidstaten van de Unie.
In wetgeving van de EU en rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU wordt verwezen naar artikel 24 van het Handvest voor de Grondrechten van de EU. Hierin is niet alleen het recht op bescherming neergelegd, maar ook het uitgangspunt dat bij alle handelingen in verband met kinderen de belangen van het kind een essentiële overweging zijn. Daardoor maakt de norm van artikel 3 IVRK onderdeel uit van het EU-recht, inclusief het EU-asiel en immigratierecht. De Opvangrichtlijn (2013/33/EU) en de Procedurerichtlijn (2013/32/EU) moesten op 20 juli 2015 zijn omgezet in nationale wetgeving.
In de herziene Asielprocedure-richtlijn (2013/32/EU) staat onder andere dat asielinterviews op een kindvriendelijke manier moeten worden afgenomen. Ambtenaren die een asielverzoek van kinderen behandelen moeten voldoende kennis hebben en zo nodig deskundigen om advies vragen over onder andere kind- of gendergerelateerde kwesties. Verder staan in de richtlijn bepalingen over bijstand door voogden en rechtsbijstandverleners voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Asielverzoeken van alleenstaande minderjarigen mogen alleen in uitzonderlijke gevallen in een versnelde procedure worden afgedaan. Op deze wijze zijn onder andere het recht van het kind te worden gehoord (artikel 12 IVRK) en het recht op internationale bescherming (artikel 22 IVRK) in de richtlijn nader uitgewerkt. De herziene Opvangrichtlijn (2013/33/EU) schrijft voor dat de lidstaten ervoor zorgen dat minderjarigen een levensstandaard hebben die past bij hun fysieke, geestelijke, spirituele, morele en sociale ontwikkeling. De lidstaten moeten voorts rekening houden met het welzijn en de sociale ontwikkeling van de minderjarige.
Bewaring van minderjarigen is volgens de richtlijn een maatregel die pas in laatste instantie wordt genomen en zo kort mogelijk moet zijn. Een vertegenwoordiger met de nodige deskundigheid moet alleenstaande minderjarigen bijstaan. De richtlijn bevat zo waarborgen voor naleving van het recht op ontwikkeling (artikel 6 lid 2 IVRK), het recht op gezondheid (artikel 24 IVRK) en het recht op een adequate levensstandaard (artikel 27 IVRK).
Ook buiten het asielrecht heeft het EU-recht de positie van minderjarige vreemdelingen versterkt. De Mensenhandelrichtlijn (2011/36/EU) eist onder andere dat de lidstaten maatregelen nemen om zo spoedig mogelijk via een verblijfsvergunning of terugkeer een duurzame oplossing te vinden voor minderjarige slachtoffers. Dit moet gebeuren op basis van een individuele beoordeling van de belangen van de minderjarige. Hiermee zijn het recht op ontwikkeling van het kind (artikel 6 lid 2 IVRK), het recht op gezondheid (artikel 24 IVRK) en bescherming tegen uitbuiting (artikel 19 IVRK) versterkt. Richtsnoeren van de Europese Commissie voor de implementatie van de Gezinsherenigingsrichtlijn (2003/86/EG) uit 2014 hebben de
nadruk gelegd op de belangen van kinderen. Ze bieden de lidstaat een kader om het recht van het kind om bij zijn gezinsleden te verblijven (artikel 9 en 10 IVRK) te respecteren.
Tussen 2011 en 2015 heeft het Hof van Justitie bovendien belangrijke uitspraken gedaan in zaken betreffende minderjarige vreemdelingen.
In het Zambrano-arrest van 8 maart 2011 (C-34/09) concludeerde het Hof van Justitie dat een lidstaat een recht van verblijf moet verlenen aan ouders van jonge kinderen die burgers van de Unie zijn.
Als de ouders geen verblijfsrecht zouden krijgen zouden de kinderen gedwongen zijn de Unie te verlaten, waardoor deze niet het effectieve genot van het burgerschap van de Unie hebben. De uitspraak kan gezien worden in het licht van het recht van het kind om bij gezinsleden te verblijven (artikel 9 en 10 IVRK). Maar de uitspraak kan ook worden gezien in het licht van artikel 7 en 8 IVRK, namelijk het recht om een nationaliteit bij geboorte te krijgen en omde eigen identiteit en nationaliteit te behouden.
In het M.A.-arrest van 6 juni 2013 (C-648/11) concludeert het Hof in het kader van de Dublin-verordening dat de lidstaat, waar een alleenstaande minderjarige een asielverzoek indient, verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek. Dit is ook het geval als de minderjarige eerder een asielverzoek indiende in een andere lidstaat. Het is in het belang van de minderjarige om de procedure over de vraag welke lidstaat verantwoordelijk is, niet nodeloos te rekken, en hem of haar snel toegang tot de asielprocedure te geven. In deze uitspraak neemt het Hof van Justitie het belang van het kind als eerste overweging, conform artikel 3 IVRK. In haar nieuwe voorstel ter herziening van de Dublin-verordening gaat de Europese Commissie overigens voorbij aan deze overwegingen.
Zij stelt voor dat de lidstaat waar de alleenstaande minderjarige vreemdeling eerder asiel heeft aangevraagd, verantwoordelijk is.
Hierdoor zouden alleenstaande minderjarige vreemdelingen weer in Dublin-procedures terecht komen en aan een lidstaat worden overgedragen die zij hebben verlaten.
Naast het Unierecht heeft ook de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) de positie van het kind in Europese staten versterkt. In het Jeunesse-arrest van 3 oktober 2014 (zaak 12738/10) oordeelde het EHRM dat het in het belang van de kinderen was dat hun moeder, die geen recht op verblijf had maar al lang in Nederland woonde, daar mocht blijven. In deze uitspraak werkt artikel 3 IVRK door in de norm van artikel 8 EVRM.
In het Tarakhel-arrest van 4 november 2014 (zaak 29217/12) oordeelde het EHRM dat een familie met kinderen niet zonder garanties door Zwitserland aan Italië mocht worden overgedragen in het kader van de Dublin-verordening. Zonder deze specifieke garanties was volgens het EHRM niet gewaarborgd dat de kinderen in Italië adequate opvang kregen, waardoor er een door artikel 3 EVRM verboden onmenselijke behandeling dreigde. In deze uitspraak verwijst het EHRM in overweging 99 ook rechtstreeks naar specifieke bepalingen in het IVRK: ‘The Court has also observed that the Convention on the Rights of the Child encourages States to take the appropriate measures to ensure that a child who is seeking to obtain refugee status enjoys protection and humanitarian assistance, whether the child is alone or accompanied by his or her parents.’
6.3.3 Kinderrechtenbeschouwing
Ondanks EU-wetgeving en rechtspraak van Europese Hoven blijkt in 2015 uit verschillende rapporten en studies dat er tussen de lidstaten in de EU grote verschillen bestaan in waarborgen voor minderjarige vreemdelingen. Het ontbreekt aan een structureel kader. De plicht van lidstaten om snel een ‘best interest assessment’ uit te voeren om zo een duurzame oplossing voor het kind te vinden, staat alleen in de Mensenhandelrichtlijn. Een meer algemene benadering om een ‘best interest assessment’ en ‘best interest determination’ uit te voeren is onder andere bepleit door UNHCR en UNICEF in het rapport ‘Safe and Sound’ uit 2014 en door ENOC in 2016 (ENOC, 2016).
De gebeurtenissen na de hoge instroom van vluchtelingen in 2015 hebben minderjarige vreemdelingen in de EU kwetsbaarder gemaakt. ENOC wijst in een rapport van 2016 op de gevaarlijke reis naar de EU, maar bijvoorbeeld ook op de kans voor kinderen om gedurende de reis gescheiden te worden van familieleden.
Zeker alleenstaande kinderen lopen risico’s in handen van
mensensmokkelaars en mensenhandelaars terecht te komen. ENOC wijst ook op de gebrekkige opvang in doorreislanden, die met name
in de winter onvoldoende is. Het rapport wijst op ‘Europe’s failure to protect and assist children on the move’ (ENOC, 2016). Nationaal beleid in Europese lidstaten om asielzoekers te ontmoedigen om via die lidstaat in te reizen of daar te verblijven, heeft de kwetsbaarheid van minderjarige vreemdelingen vergroot (ENOC, 2016).
Bij dit nationaal beleid is duidelijk geen sprake van een afweging waarbij het belang van het kind de eerste overweging is (artikel 3 IVRK). Onder andere het recht op ontwikkeling van het kind (artikel 6 lid 2), het recht van het kind om bij zijn gezinsleden te verblijven (artikel 9 en 10 IVRK), het recht van het kind te worden gehoord (artikel 12 IVRK), het recht op bescherming tegen uitbuiting (artikel 19 IVRK), het recht op bescherming van vluchtelingenkinderen (artikel 22 IVRK), het recht op gezondheid (artikel 24 IVRK) en het recht op een adequate levensstandaard (artikel 27 IVRK) staan binnen de EU onder grote druk. In de discussies en acties die de EU in 2015 heeft genomen in antwoord op de hoge instroom van vluchtelingen ontbreekt het kind-perspectief. ENOC spreekt van
‘invisible children in Europe’ en beveelt aan om een omvattend EU-actieplan te formuleren (ENOC, 2016).
Ook de in 2016 door de Commissie voorgestelde wijzigingen van de Dublin-verordening en andere Europese asielwetgeving laten een spanning zien tussen kinderrechten en de wens van lidstaten en de Commissie om de asielinstroom te beïnvloeden. Deze maatregelen beogen secundaire bewegingen van asielzoekers binnen de EU tegen te gaan, waarbij gebruik wordt gemaakt van sancties (Kok, 2016). Ook het voorstel van de Commissie dat alleenstaande minderjarige vreemdelingen voor hun asielprocedure terug moeten naar het land waar zij eerst asiel hebben aangevraagd, houdt geen rekening met het belang van het kind om zo snel mogelijk in een stabiele omgeving te komen.
— 6.4
—
Gezinsmigratie
In Nederland wordt in de regelgeving onderscheid gemaakt tussen gezinshereniging bij asielmigratie en die bij reguliere migratie.
Indien een persoon asielvergunning heeft verkregen mag hij of zij binnen drie maanden een aanvraag doen om gezinsleden te laten nareizen. Bij reguliere migratie bestaat die mogelijkheid ook voor de migrant die een verblijfsrecht heeft verkregen. Maar dan dienen aan meer voorwaarden te worden voldaan. Deze twee vormen van gezinsmigratie worden met het oog op de positie van minderjarigen hier besproken.
AKKOORD