Inspanningen tijdens het bouw proces
Deelvraag 4 Wat verwacht de overheid precies van de marktpartijen en hoe wordt dit gecontroleerd en gecommuniceerd?
Hypothesen
Door goed inzichtelijk te krijgen wat de overheid precies verwacht van de marktpartijen moet duidelijk worden welke rol de bouwer hierin gaat spelen, waaraan hij moet voldoen en met welke andere partijen hij hier mee te maken krijgt of erbij kan betrekken. Hierbij is vervolgens belangrijk hoe de overheid toe gaat zien op de gevolgen van de stelselwijziging en hoe deze dit communiceert, zodat de bouwer hierdoor niet met kosten opgezadeld wordt door niet te voldoen aan vereisten en altijd up to date is.
Data
Bijlage 7 | Voorstel uit ‘Routekaart naar private kwaliteitsborging’ Bijlage 8 | Ervaringen uit de eerste pilots van de stelselwijziging Bijlage 9 | Gevolgklassen
Bijlage 10 | Samenvatting wijzigingsvoorstellen van het wetsvoorstel Bijlage 11 | Verdere info toepassing instrumenten
Bijlage 12 | Juridisch
Bijlage 13 | Algemene informatie Bouwbesluit voor de private bouwplantoets Bijlage 14 | CE-markering, kwaliteitsverklaringen en procescertificaten
Het belangrijkste referentiepunt voor wat betreft de stelselwijziging zijn stichting IBK waar nagenoeg alles online bijgehouden wordt. Alhoewel het in eerste instantie fungeert als stichting voor de kwartiermakers hiervan van de stelselwijziging, dient het daarbij tevens als zeer nuttig archief. Daarnaast is Platform
Voorbereiding Stelselherziening een belangrijke bron, op wiens site de meest fundamentele elementen uit een gezet worden.
De literatuurstudie heeft zich verder gericht op vele studies naar de wenselijkheid van een dergelijk systeem en diens kansen en risico’s, studies met opdracht vanuit de overheid, afstudeerscripties en andere. Daarnaast uiteraard de publicaties van de overheid aangaande de wijziging en de vele reactie vanuit de gemeenten en markt hierop.
Verder zijn diverse gesprekken met bureau Nieman en door hun aangeleverde lectuur van grote waarde geweest om beter inzicht te krijgen en ook vragen te kunnen stellen over praktische ervaringen en onduidelijkheden. Zoals in deelvraag 3 aangegeven is ook met gemeenten contact opgenomen, echter de daaruit voortgekomen relevante informatie is beperkt, vooral tot hun vraagtekens, en er bestaat bij hen – tot VNG aan toe – ook vooral veel onduidelijkheid over de preciese invulling.
Tot slot is er contact opgenomen de bestaande garantieregelingen, daar deze hier druk mee bezig zijn gezien dit goed in hun bestaande pakket past en mogelijkheden biedt voor hun toekomstige rol in de sector. Dit omvat gesprekken, mailwisselingen en ook het bezoeken van een relatiedag.
Methode
Om deze deelvraag te beantwoorden is vooral literatuurstudie gedaan naar de bronnen vermeld in de paragraaf ‘data’. Hieruit moest duidelijk worden wat de overheid dus precies beoogt en hoe. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd en is geschreven met gemeenten, VNG, bureau Nieman en waarborgregelingen om hun visie erop duidelijk te krijgen, evenals bestaande onduidelijkheden bij de wijziging in kaart brengen en waar mogelijk verduidelijken.
Analyse
De stelselwijziging kent een tamelijk lange geschiedenis, meest relevant vallen de volgende uitgaven te kenmerken:
Opkomst gecertificeerde bouwplantoetsen (2007) Commissie Dekker (2008)
“Privaat wat kan, publiek wat moet” (2008) Actieagenda bouw (2012)
Aankondiging minister Blok (2013)
Ook hiervoor al is het onderwerp van private kwaliteitsborging en consumentenrecht vaker naar voren gekomen. Uiteindelijk is het met de aankondiging van minister Blok in 2013 in een sneller vaarwater gekomen, waarna de daadwerkelijk invulling gestalte begon te krijgen, waarbij implementatie in 2015 beoogt werd. Uiteindelijk is dit meermaals opgeschoven en nu wordt (medio) 2017 genoemd. Hierbij is belangrijk duidelijk te maken dat het dan nog niet gaat om een algehele invoering ervan maar een eerste stap door met een deel van de eerste gevolgklasse te beginnen. Dit deel beslaat nieuwbouw van grondgebonden
eengezinswoningen en seriematige verbouw van woningen. Een uiteenzetting van de verschillende
gevolgklassen is te vinden in bijlage 9. Het volgende overzicht maakt de geplande gefaseerde invoering verder duidelijk:
Doel van de wetgeving14 is zoals gesteld door de overheid (Rijksoverheid, 2015):
1. Verantwoordelijkheid bouwkwaliteit expliciet plaatsen bij de bouwers 2. Positie consument versterken
3. Grotere efficiëntie en lagere kosten
Twee zaken staan hierbij centraal; de eerste is zoals al in enige mate in deelvraag 3 uit een gezet is de private kwaliteitsbewaking en de tweede is een omgekeerde bewijslast.
Het tweede punt van omgekeerde bewijslast houdt in dat de consument niet langer bij oplevering of daarna moet aantonen dat er iets verkeerd is waarop de bouwer dit rechtzet. Maar dat de bouwer bij oplevering moet aantonen dat het gebouw kwalitatief goed is en daarmee aan alle eisen voldoet is. Dit doet de bouwer door de kwaliteit te borgen maar ook vast te leggen, waarna hij met een opleverdossier dit bewijst aan in ieder geval de kwaliteitsborger, de vergunninghouder en de instrumentbeheerder. De gemeente ontvangt hierover een verklaring van de kwaliteitsborger15.
Hier komt dus ook meteen het eerste punt van private kwaliteitsborging kijken. Deze private
kwaliteitsborging moet er namelijk voor zorgen dat de gebouwde kwaliteit inderdaad volledig in orde is en dat de bouwer dit kan bewijzen. Hiervoor worden een aantal essentiële elementen van het bouwproces veranderd en komen er nieuwe elementen en rollen bij:
De gemeente zal zich in het traject voortaan beperken tot de niet technische vergunningen; welstand, ruimtelijke ordening en omgevingsveiligheid16. Het technische aspect (bouwbesluit toetsing en toezicht) gaat
dus over van de gemeente naar de marktpartijen. De rol van de gemeente blijft hierbij het ontvangen van de aanmelding voor het starten van de bouw waarbij de vergunninghouder (welke wel de overige vergunningen zoals voorheen aanvraagt) kenbaar maakt welk instrument hij wenst te gaan gebruiken voor zijn gebouw. Hierbij kijkt de gemeente niet inhoudelijk naar de technische kant, maar enkel of een juist en geldig instrument is geregistreerd voor het betreffende project. De gemeente beoordeeld dit aan de hand vab een landelijk register. Als dit juist is bevonden kan de bouw in principe al van start gaan en blijft de gemeente normaliter op de achtergrond tot de bouw klaar is en de kwaliteitsborger aan de hand van het gekozen instrument voor kwaliteitsborging zijn verklaring aan de hand van het opleverdossier inlevert. Hierbij kijkt de gemeente wederom niet inhoudelijk naar de technische uitwerking, maar controleert enkel of de bouwer en de kwaliteitsborger het instrument juist hebben toegepast. Als dit juist is bevonden geeft de gemeente het gebouw vrij.
14 In ‘Bijlage 10 | Samenvatting wijzigingsvoorstellen van het wetsvoorstel.’ staat bonddig beschreven
wat de daadwerkelijke veranderingen zijn in de specifieke wetten.
15 Bij gereedmelding te verstrekken aan bevoegd gezag:
Gegevens constructieve veiligheid Gegevens brandveiligheid
Gegevens energiezuinigheid
Brandveiligheid melding brandveilig gebruik
16 Dit is eerder in deelvraag 3 al aan bod gekomen, maar hier zal het voor de volledigheid van het in kaart
De toetsingsorganisatie is een door de overheid hiervoor op te richten zelfstandig bestuursorgaan (ZBO), welke oordeelt over de aanvragen tot toelating van instrumenten, en treed op waar nodig door een instrument te schorsen of in te trekken, hetgeen wordt geregistreerd in een openbaar register. Deze toetsingsorganisatie beoordeelt of het instrument voldoende aannemelijk kan maken dat de bouwkwaliteit van het object waarvoor het ontwikkeld is conform de regelgeving is. Indien dit het geval is wordt het als een toegelaten instrument geaccepteerd en kunnen kwaliteitsborgers dit gebruiken voor de private kwaliteitsborging. Concreet krijgt de ZBO bouwkwaliteit de volgende taken: (Stichting IBK, 2015)
Beoordelen van instrumenten aan de wettelijke eisen
Bijhouden van een register van toegelaten instrumenten en kwaliteitsborgers die deze instrumenten mogen toepassen
Toezicht houden op de werking van instrumenten via toezicht op instrumentaanbieders en door ‘reality checks’ op de bouwplaats
Het opleggen van sancties op instrumenten die onvoldoende werken of niet juist worden toegepast Het geven van voorlichting en rapporteren over de werking van de kwaliteitsborging in de bouw
De instrumentbeheerders zijn de marktpartijen die een instrument ontwikkeld hebben welke is toegelaten bij de toetsingsorganisatie, waarna deze verantwoordelijk is voor de juiste toepassing ervan. Er zijn diverse partijen hier al mee aan de gang, de reeds langer bekende BRL 5019 en 5006 zouden hiervoor kunnen gaan dienen, TIS is hiermee bezig, Metaalunie, EKB en vooral ook de waarborgregelingen; Bouwgarant,
Waarborgfonds en SWK. Deze laatste drie zijn nieuw maar het aanbieden van een instrument sluit erg goed aan op hun huidige activiteiten17. Daarnaast zijn deze al ervaring aan het opdoen middels pilots18, waaruit
nuttige informatie komt welke zij ook direct weer verwerken voor betering van het instrument. SWK19 heeft
tevens al duidelijk aangegeven hoe zij haar rol als instrumentbeheerder na toelating van haar instrument ziet: 1. Audits van bedrijfskwaliteitssysteem
2. Incidentele plantoetsing van projecten 3. Audit borgingssysteem project
4. Controle compleetheid gebouwdossier.
Op deze manier wil zij er voor zorgen dat het instrument goed wordt nageleefd en ook de gewenste kwaliteit aldus behaalt wordt, andere instrumenten zullen soortgelijke protocollen moeten opnemen. Marktpartijen die van een instrument gebruik willen maken moeten hiervoor bij de instrumentbeheerder een aanvraag doen om als kwaliteitsborger van dit instrument op te treden. Als aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan wordt deze vermeld in een register zodat iedere betrokkene kan inzien of een bepaalde kwaliteitsborger voor een bepaald instrument gebruikt kan worden.
17 Het Keurmerk, dat wordt verstrekt door Woningborg, SWK en Bouwgarant, garandeert dat een woning
voldoet aan het Bouwbesluit 2012. In aanvulling daarop moeten woningen met het Keurmerk ook voldoen aan de eisen van ‘goed en deugdelijk werk’ en worden gebreken hersteld als een aannemer dit zelf niet wil of niet meer kan (bij faillissement).
18 Bijlage 8 | Ervaringen uit de eerste pilots van de stelselwijziging
19 SWK is hier als voorbeeld genomen omdat het al veel duidelijkheid geeft en enige ervaring heeft
Het Instrument is opgezet door de instrumentbeheerder en juist bevonden door de toelatingscommissie is een instrument een set afspraken over hoe de kwaliteit van het gehele bouwwerk wordt geborgd. Hiervoor stelt het Instrument eisen aan Algemeen, product, proces, persoon en communicatie. (Instituut voor Bouwkwaliteit, 2015) Vereniging Bouw en Woningtoezicht legt hier verder uit wat het instrument behelst (Egmond):
Beoordelingsrichtlijn, certificeringsregeling, Erkenningsregeling, kwaliteitszorgsysteem Kwaliteit geborgd door
- Proces: juiste werkwijze / procedure - Persoon: voldoende kennis en kunde - Product: het eindresultaat moet voldoen!
Eisen gekoppeld aan toegelaten instrument
Gehele bouwwerk geborgd door één instrument Gebruik bestaande hulpmiddelen
- BRL’s, referentiedetails, etc. - ISO-certificering
- Keuringen, meetmethode Instrument = de “strik” eromheen
Het instrument is een beoordelingsmethodiek/werkwijze die leidt tot “gerechtvaardigd vertrouwen” dat aan Bouwbesluit wordt voldaan, hiervoor moet het instrument transparant en reproduceerbaar zijn, duidelijk maken wat gecontroleerd is, door wie, wanneer en wat resultaat was en dit op een eenduidige wijze.
(Egmond). In ‘Bijlage 11 | Verdere info toepassing instrumenten’ staat een overzicht van enkele prominente instrumenten en de toepassingsgebieden daarvan.
De kwaliteitsborger is de marktpartij welke bevoegd is een instrument toe te passen en ingeschakeld wordt door de vergunninghouder, al dan niet via de bouwer. De kwaliteitsborger kan afhankelijk van het
risicoprofiel en instrument zowel intern als extern zijn. Een externe kwaliteitsborger zou onafhankelijker en dus objectiever moeten zijn maar aannemelijk is dat het ook duurder is en er meer afhankelijkheid is. Waar een interne kwaliteitsborger binnen het bedrijf zelf toegestaan is wordt er wel gepleit voor iemand die alsnog de nodige onafhankelijkheid heeft, zodat objectief geborgd en vastgelegd kan worden. Deze interne
kwaliteitsborger zou buiten het hele bouwproces moeten staan en dus zo min mogelijk de prikkels van tijd en geld voelen. In beide gevallen moet de kwaliteitsborger voldoen aan de door het instrument gestelde eisen. De werkzaamheden van de kwaliteitsborger zijn als volgt voorzien:
1. Bewaken en registreren gebouwkwaliteit 2. Inventariseren projectrisico’s
3. Toetsen en registreren gerealiseerde kwaliteit 4. Samenstellen gebouwdossier
De kwaliteitsborger kan in principe dus iemand van de bouwer zijn, een gespecialiseerd bureau maar bijv. ook de architect. Hij loopt het gehele proces mee volgens de hierboven opgesomde werkzaamheden volgens het instrument dat wordt gehanteerd en overlegt uiteindelijk de conformiteitsverklaring aan de gemeente zodat het gebouw vrij gegeven kan worden.
De bouwer moet een instrument en kwaliteitsborger hebben waar volgens en/of waarmee hij de
bouwkwaliteit tijdens het gehele proces waarborgt en vastlegt. Deze keuze hiervoor wordt gemaakt door de vergunninghouder, logischerwijs vaak in overleg met de bouwer welke hier ter zijner tijd goed in thuis zal zijn en zijn eigen voorkeuren en contacten zal hebben. Voorwaarde voor de bouwer voor het toe kunnen passen van een instrument zal wel zijn dat hij een goed kwaliteitsmanagementsysteem heeft waar binnen dit
instrument kan worden uitgevoerd. Als de kwaliteitsborger van het bedrijf zelf is (intern), moet ook aan de voorwaarde daarvoor voldaan worden, zoals onafhankelijkheid en verdere eisen zoals uit een gezet bij de paragraaf over kwaliteitsborger.
Tijdens het proces moet de werkvoorbereiding in samenwerking met de kwaliteitsborger er voor zorgdragen dat hierbij voldaan wordt aan de relevante regelgeving en eisen van de opdrachtgever. Vervolgens tijdens de realisatie fase wordt de kwaliteit geborgd en vastgelegd door de uitvoering, waarvoor een uitvoerder voor de alledaagse zaken de meest voor de hand liggende keuze is. Daarnaast loopt de kwaliteitsborger op de achtergrond mee en controleert of in de uitvoering inderdaad alle vereiste keuringen en vastleggingen tijdig uitvoert worden. Waar nodig geacht in de risico analyse en waar nodig blijkt tijdens het proces, vormt de kwaliteitsborger een extra stel ogen door de hiervoor belangrijke elementen zelf (ook) te controleren en vast te leggen. Wanneer de realisatie klaar is zou het gehele borgingsproces ook afgerond moeten zijn en worden direct de laatste vastleggingen uitgevoerd waarmee het opleverrapport wordt opgesteld. Waarrna de
kwaliteitsborger het opleverrapport controleerd en bij goedkeuring zijn verklaring afgeeft bij de relevante partijen; de vergunninghouder, instrumentbeheerder en gemeente. Daarnaast ligt een op de eindgebruiker toegespitst opleverrapport voor de hand.
Zoals reeds eerder aangegeven krijgt de bouwer een grotere aansprakelijkheid doordat hij nog explicieter zelf verantwoordelijk is voor de kwaliteit, de omgekeerde bewijslast en na oplevering daarbij ook aansprakelijk blijft voor de zichtbare gebreken.
Voor de bouwer als hoofdaannemer is het van groot voordeel als hij de kwaliteitsborging voor zoveel mogelijk onderdelen doorspeelt naar zijn onderaannemers en leveranciers. Dit zowel vanuit een praktisch als juridisch20 oogpunt, bij deze laatste kan ook getracht worden het principe van omgekeerde bewijslast zoveel
mogelijk toe te passen. Essentieel hierbij is wel dat alles goed contractueel vastgelegd wordt en er voor wordt gezorgd dat alle verschillende borgingen en vastleggingen goed samen kunnen werken. De kwaliteitsmanager of borger kan dit organiseren.
De vergunninghouder bepaald het programma van eisen van zijn bouwwerk en dient met het relevante papierwerk zijn aanvraag voor de niet technische vergunningen in bij de gemeente. Hieronder valt uiteraard bijvoorbeeld welstand maar daarnaast moet ook gezorgd worden voor de administratieve controle en vastlegging van het door deze gekozen instrument. Bij goedkeuring van het instrument kan eigenlijk ook
begonnen worden met de uitwerking van het plan door de relevante partijen. Tijdens het bouwproces zorgt de bouwer er met een interne of externe kwaliteitsborger voor dat de afgesproken kwaliteit – zowel vanuit regelgeving als PvE - wordt gebouwd. Hierbij blijft het uiteraard mogelijk een opzichter vanuit de
vergunninghouder in te schakelen voor de bouw, maar deze zou idealiter niet nodig zijn, en als het systeem goed werkt realistisch gezien ook niet. Mocht het toch fout gaan staat de bouwconsument nu sterker doordat met het opleverdossier bewezen moet worden dat het gebouwde inderdaad voldoet, en hoeft dus niet door de bouwconsument bewezen te worden dat dit niet zo is, tijdens het proces of erna. Wanneer dit alles succesvol is afgerond ontvangt de vergunninghouder het opleverdossier als bewijslast dat het inderdaad goed is
gebouwd. Uiteraard zal de opleverinspectie hier ook bij blijven horen gezien dit een praktische eigen inspectie is welke niet weggelaten kan worden.
De bouwconsument is de eigenaar en/of vergunninghouder en/of opdrachtgever. Welke rol of rollen deze ook vervult, zijn positie zou versterkt moeten worden door de omgekeerde bewijslast en ook na oplevering aansprakelijkheid van de bouwer voor zichtbare gebreken. Verder zouden de lijnen voor hem duidelijker moeten zijn in het proces en de hoop is dat het geheel een besparing in tijd en geld op kan leveren tezamen met een betere kwaliteit.
Figure 7 Schematische weergeave van het vergunningenproces. Hier is een strip de vinden waarin de overheid het kort uit een zet en hier een overzicht gemaakt door derden.
Tot slot zijn er nog pogingen om het proces zoveel mogelijk te standardiseren waardoor het sneller verloopt met minder fouten en controles, waarbij de bouwer het nog meer zelf in eigen beheer kan doen. Dit staat beschreven in ‘Bijlage 14 | CE-markering, kwaliteitsverklaringen en procescertificaten’
Conclusie
Vanuit het voorgaande zijn de volgende punten belangrijk voor Van Wijnen als bouwer: De bouwer doorloopt de volgende stappen gedurende het proces:
o Acceptatie ontwerp o Risico inventarisatie
o Vastlegging instrument en kwaliteitsborger o Contractvorming onderaannemers en leveranciers o Toetsing volgens bouwbesluit en PvE
o Toezicht volgens keuringsplan o Vastlegging
o Beheer gebouwdossier
o Oplevering met opleverrapport
Aan te bevelen is dat de bouwer uitzoekt wat voor de regulier door hem gebouwde objecten de nodige instrumenten zijn. Dit zodat hierop voorbereid kan worden om deze uit te voeren binnen het kwaliteitsmanagementsysteem, keuzes gemaakt kunnen worden wanneer er voor externe of interne kwaliteitsborgers wordt gekozen en om alvast met pilots te kunnen beginnen.
Daarnaast is de aanwezigheid van een kwaliteitsmanager eigenlijk onontkoombaar, vanzelfsprekend als deze ook als interne kwaliteitsborger op treed daar het dan vereist is vanuit de instrumenten. Echter wanneer bij een bepaald project toch een externe kwaliteitsborger is aangesteld is tevens een kwaliteitsmanager nodig om het geheel van kwaliteitsborging binnen de organisatie te managen en te coördineren met externe partijen. Daarnaast kan deze een belangrijke bijdrage leveren opdat het werk
van de externe partij beperkt wordt tot waar deze noodzakelijk voor is. Dit is iets waar bijv. ook de uitvoering een belangrijke rol in kan spelen door zoveel mogelijk van de borging en vastlegging zelf goed en tijdig te doen. In de huidige situatie hebben diverse bouwers deze kwaliteitsmanager al, al dan niet om in te spelen op de stelselwijziging, Van Wijnen heeft wel een KAM manager, echter lijkt het irrealistisch dat deze al deze nieuwe taken erbij kan nemen. Zodoende is de conclusie dat ook Van Wijnen, zeker met de nieuwe wetgeving, een kwaliteitsmanager nodig heeft.
Om bij invoering van de stelselwijziging enige ervaring opgebouwd te hebben is het van groot belang dat de bouwer in 2016 diverse projecten al doorloopt volgens dit systeem door pilots te draaien. Uiteraard moet om dit te kunnen het kwaliteitsmanagementsysteem hiervoor gereed zijn, een kwaliteitsborger aangesteld of ingehuurd zijn en een instrument of instrumenten gekozen zijn. De bouwer dient een goed ontwikkeld en lopend kwaliteitssysteem te hebben, naast dat dit überhaupt
nodig is voor een constante goede kwaliteit, zal het ook nodig zijn voor het (mogen) toepassen van een instrument.
De contractvorming met onderaannemers en leveranciers gaat nieuwe elementen er bij krijgen,