8 Conclusies en resultaten
8.4 Verklaringen en interpretatief model
De resultaten uit het kwalitatieve onderzoek maken duidelijk dat er bepaalde juridische, financieel-economische, technische en kennis-barrières zijn die kunnen worden ervaren bij de operationalisering van het strategische ICT-beleid. Helemaal nieuw zijn een aantal van deze barrières overigens niet. Al in 1990 onderzocht Zuurmond waarom standaardisatie in de gemeentelijke praktijk moeilijk van de grond kwam, ondanks intensieve voorlichting en ondanks het feit dat een circulaire de gemeentelijke diensten tot deze standaard aanspoorde.605 Ook hij constateerde toen al dat niet alleen technische motieven bepalend zijn, maar dat ook historische motieven (subjectieve compatibiliteit), financieel-economische motieven,
functionele motieven en politieke motieven (kennis/ervaring) een doorslaggevende rol spelen. Bovendien gaf in zijn onderzoek de beleidsmaker van de circulaire nog een slecht voorbeeld door zelf niet voor de nieuwe standaard te kiezen en af te wijken van zijn eigen standaardisatiebeleid.
De belangrijkste barrière die nu uit dit onderzoek naar voren komt is het gebrek aan
605 Zuurmond 1994, p. 60-61.
awareness-knowledge, oftewel het niet weten dat er een bepaalde beleidsuitspraak bestaat waar men rekening mee moet houden. Dit zou de doorwerkingsdrempel genoemd kunnen worden.606 Om überhaupt tot doorwerking van strategisch ICT-beleid te kunnen komen, en om dus anderen dan de planmaker te kunnen beïnvloeden, is het in beginsel noodzakelijk dat een uitvoerder van het beleid in ieder geval weet dat het beleid bestaat. De enkele kennisname van het beleid is een noodzakelijk te nemen drempel die, nadat deze drempel genomen is, echter niet tot gevolg heeft dat de inhoud van het beleid al daadwerkelijk doorwerkt. De mate van invloed op het gedrag is op dat moment immers nog steeds nul.
Op basis van de hiervoor beschreven barrières kan er nu een aanzet worden gemaakt voor een interpretatief model dat vervolgens gebruikt kan worden om verklaringen te zoeken voor de mate van de doorwerking van strategisch ICT-beleid.
Figuur 4: Interpretatief model van doorwerking en barrières.
606 Ook De Vey Mestdagh (2011, p. 24) komt in zijn onderzoek naar beschikkingsrechten op embedded data tot de conclusie dat de belangrijkste oorzaak van het onvoldoende regelen van beschikkingsrechten niet is gelegen in een gebrek aan juridische instrumenten of onverschilligheid, maar in een gebrek aan awareness. Het bewustzijn van de problematiek en de kennis deze op te lossen ontbreken.
Kennis en ervaring
Negatieve invloed Positieve invloed
Financieel-economisch
Negatieve invloed Positieve invloed
Technisch
Negatieve invloed Positieve invloed
Juridisch
Negatieve invloed Positieve invloed
Doorwerkingsdrempel
Doorwerkingsdrempel
De eerste laag in dit model geeft aan dat er sprake moet zijn van awareness knowledge over de beleidsuitspraken. Er moet dus vooral communicatie plaatsvinden ten aanzien van een strategisch plan en de in het plan vervatte
beleidsuitspraken. De vraag die daarbij gesteld moet worden is hoe de doelgroep op de hoogte zal raken van het bestaan van het plan. Pas na kennisname van het bestaan van het beleid zal namelijk gezocht gaan worden naar de principes achter dat beleid en de wijze waarop het toegepast moet worden. Zoals gezegd is dit de doorwerkingsdrempel.
Een laag niveau van awareness-knowledge is de belangrijkste verklaring voor de in het onderzoek gevonden mate van doorwerking. De planmakers hebben de
verantwoordelijkheid voor het slechten van deze barrière voor een groot deel bij het programmabureau NOiV, het Bureau Forum Standaardisatie (BFS), de
koepelorganisaties en andere ministeries gelegd. Achteraf bezien hadden de koepelorganisaties en de andere ministeries veel meer kunnen doen voor het vergroten van awareness. Voor een deel was dat al te verwachten. In de tussen Rijk en koepelorganisaties overeengekomen uitvoeringsagenda NOiV is bijvoorbeeld direct al opgenomen dat de koepelorganisaties richting hun leden geen actieve stimulans zullen gaan geven aan open source software. Bovendien heeft de VNG, door in haar eigen aanbesteding aan te geven dat zij open standaarden niet van belang acht, een slecht voorbeeld gegeven richting haar leden. Met de ZBO’s en met de sectoren onderwijs, zorg en sociale zekerheid zijn er bovendien door de verantwoordelijke vakministers, ondanks de aanzet daartoe in het actieplan, in het geheel geen akkoorden of afspraken gemaakt inzake beleidsuitspraken uit het actieplan.607 Het is denkbaar dat vooral dit laatste heeft bijgedragen aan het geconstateerde lage niveau van awareness en de lage mate van doorwerking binnen de onderzochte aanbestedingen van de onderwijs en zorgsector.608 De meeste activiteiten van het programmabureau NOiV richten zich vooral op de toepassing van het beleid. Zonder awareness gaat de doelgroep echter niet op zoek naar de wijze waarop het beleid moet worden toegepast.
Vervolgens onderscheidt het interpretatief model de juridische dimensie, de technische dimensie, de financieel-economische dimensie, en de kennis- en ervaringsdimensie. Afhankelijk van de beleidsuitspraak en de technologie waar die beleidsuitspraak zich op richt, kunnen zich in iedere afzonderlijke dimensie zowel positieve als negatieve krachten bevinden die samen invloed uitoefenen gedurende de nageschakelde besluitvorming.
Uit het eerdere onderzoek van Chau en Tam is gebleken dat hoogte of zwaarte van de barrières een negatieve invloed hebben op de adoptie van open source software en open standaarden609 Een strategisch ICT-plan dient daarom instrumenten te bevatten of aan te kondigen waarmee de gevolgen van de hierboven besproken vier
607 Actieplan p. 14.
608 Zie ook paragraaf 5.6.
609 Chau en Tam 1997, p. 12.
barrières geneutraliseerd kunnen worden.
Juridische dimensie
In de juridische dimensie worden er negatieve krachten uitgeoefend op de doorwerking van strategisch ICT-beleid doordat er sprake kan zijn van bestaande lang lopende contracten of van intellectuele eigendomsrechten die de compatibiliteit van producten of de keuzevrijheid van een aanbestedende dienst kunnen
belemmeren. De bestaande licentieovereenkomsten kunnen beperkingen opleggen op de wijze waarop er door een aanbestedende dienst met onderhoud en support kan worden omgegaan. Hierdoor ontstaat er ten opzichte van de leverancier een
juridische afhankelijkheid.
Het verkrijgen van een voorkeurspositie in de markt door het bevorderen en tot stand brengen van netwerkeffecten is volgens Maurer en Scotchmer één van de belangrijkste strategische doelen voor bedrijven die zich bezig houden met ICT.610 Zodra een product (of een standaard) als gevolge van netwerkeffecten een zeker monopolie heeft verworven dan wordt de leverancier van dat product of de standaard bovendien in staat gesteld om additionele marktmacht uit te oefenen op grond van het intellectueel eigendomsrecht.611 De leverancier kan dan de afnemer verplichten om het onderhoud en de licenties op een specifieke wijze af te nemen, of kan bijvoorbeeld overgaan tot licentieweigering waardoor een organisatie in zijn bedrijfsvoering geraakt kan worden. De vrije keuze van een afnemer kan hierdoor beperkt worden.
Wanneer de compatibiliteit van producten verhinderd wordt door middel van de uitoefening van rechten van intellectuele eigendom, dan heeft dit bovendien een belemmering van de mededinging tot gevolg.612 Volgens Van Loon kan het bezit van een intellectueel eigendomsrecht als zodanig de rechthebbende geen machtspositie verschaffen maar zal er, wanneer de relevante markt zo nauw wordt vastgesteld dat dit alleen het product of de dienst omvat waar het exclusieve recht op rust, sprake zijn van een machtspositie in de zin van het mededingingsrecht.613 Er zijn overigens schrijvers die een minder omvangrijke wettelijke bescherming willen geven aan populaire producten omdat de marktmacht de producent al voldoende
mogelijkheden zou bieden om zijn investeringen terug te verdienen.614
Een dergelijke kracht kan worden opgeheven doordat er door middel van juridische instrumenten zoals wet- en regelgeving een kracht tegenover wordt gezet. In het onderzoek zijn bijvoorbeeld de aanbestedingsrichtlijnen, de Rijksinstructie, de bestuursakkoorden en een aantal beleidsuitspraken te zien die binnen deze dimensie een zekere mate van positieve invloed uitoefenen op de respondenten of op de organisatie van de respondenten. Zo hebben de provincies naar aanleiding van een met het Rijk gesloten bestuursakkoord de beleidsuitspraken uit het actieplan door
610 Maurer en Scotchmer 2006, p. 11.
611 Bijlsma, De Bijl en Kocsis 2009, p. 29.
612 Van Loon 2008, p. 226.
613 Van Loon 2008, p. 319.
614 Zie voor een overzicht Koelman 2003, p. 199.