5 Doelstelling 1: een gelijk speelveld
5.12 Conclusies over pad-afhankelijkheid en doorwerking
Pad-afhankelijkheid
Op basis van de onderzoeksresultaten kan gesteld worden dat de ICT-verwervingen bij de meeste respondenten beïnvloed worden door eerdere besluiten waardoor er sprake is van pad-afhankelijkheid. Zoals in paragraaf 2.4 beschreven zijn er in de wetenschappelijke onderzoeken naar pad-afhankelijkheid een aantal
zelfversterkende mechanismen ontdekt die een verklaring kunnen geven waarom een organisatie gedurende de tweede en de derde fase van de pad-afhankelijkheid voort blijft gaan op het bestaande pad, ook wanneer een superieur alternatief beschikbaar is gekomen. Het gaat daarbij om de volgende vier mechanismen:
1. Leereffecten
2. Netwerk- en coördinatie-effecten 3. Verzonken kosten
4. Overstapkosten
344 Interview 22-02-2011.
345 Interview 08-04-2011, 1e.
346 Sleurink en Stedehouder 2009, p. 13.
Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat drie van deze vier mechanismen een rol spelen bij de doorwerking van de in dit hoofdstuk onderzochte beleidsuitspraak dat alle geïnteresseerde partijen een gelijke kans dienen te krijgen om een opdracht te verwerven. Daarbij gaat het om de leereffecten, de verzonken kosten en de overstapkosten.
Bij leereffecten geven de respondenten aan dat zij bij aanbestedingen rekening houden met de subjectieve compatibiliteit waardoor de eindgebruikers niet snel gebruik zullen gaan maken van alternatieve producten, zelfs wanneer die functioneel vergelijkbaar zijn met de reeds in gebruik zijnde producten.347 Het wordt volgens een aantal respondenten veroorzaakt door angst voor datgene wat men niet kent en door gemakzucht. Gebruikers zijn gewend aan het werken met een bepaalde interface of functionaliteit.
Hoewel de verzonken kosten eigenlijk geen rol zouden moeten spelen bij het nemen van operationele economische beslissingen, de kosten kunnen immers niet meer ongedaan gemaakt worden, blijken deze kosten toch een aantal respondenten te beïnvloeden. Zo wordt er door een respondent aangegeven dat de IT-afdeling na afloop van een contract van mening is dat opnieuw aanbesteden te beschouwen is als kapitaalvernietiging. Een andere respondent pleit mede hierom voor veel langere contractperiodes.
De meeste respondenten noemen de overstapkosten als belangrijkste reden om te kiezen voor een product van een voorkeursleverancier. Daarbij worden
voornamelijk onderhoudskosten en migratiekosten genoemd die zich voor doen indien er naar een alternatief product zou worden overgestapt. Er is vanuit het actieplan NOiV geen subsidieregeling of transitiefonds beschikbaar om deze kosten op te vangen. Het is overigens zeer de vraag of een plan dat wel voorziet in een toereikend scala aan financiële incentives beter zal doorwerken dan een plan dat daarin niet voorziet. Rogers wijst er op dat incentives weliswaar de acceptatie in kwantitatieve zin zullen vergroten maar dat de kwaliteit van de beslissing daardoor mogelijk laag zal blijven waardoor er weinig motivatie zal zijn om ook op langere termijn achter een bepaald besluit te blijven staan.348 Ook de Ridder wijst hier op en geeft aan dat organisaties bij het verwerven en besteden van externe financiering vaak strategisch handelen waarbij ze meer oog hebben voor de
subsidievoorwaarden dan voor de beleidsdoeleinden van de financier.349
Naast deze drie mechanismen dient zich nog een ander mechanisme aan die niet is opgenomen in de pad-afhankelijkheidstheorie: de objectieve compatibiliteit.350 Als oorzaak van het niet zo maar kunnen overstappen naar producten van andere leveranciers noemen alle respondenten de objectieve compatibiliteit die veroorzaakt wordt door de technische verwevenheid van de bestaande producten. Bovendien blijkt deze verwevenheid zo sterk te zijn dat de meeste respondenten zich min of meer gedwongen voelen om bepaalde keuzes te maken, zelfs indien ze weten dat
347 De invloed van subjectieve compatibiliteit op de doorwerking is beschreven in paragraaf 3.4.1.
348 Van den heuvel 1998, p. 65. Rogers 2003, p. 238.
349 De Ridder 2008, p. 253.
350 Zie paragraaf 3.4.1 voor een beschrijving van objectieve compatibiliteit.
die keuze strijdig is met de wet- en regelgeving. Het doel van de overheid om gelijke kansen te geven aan ondernemers, wordt belemmerd doordat veel verwervingsbesluiten vallen te categoriseren in de derde fase van de pad-afhankelijkheid lock-in schaal (zie paragraaf 2.3). Bij een aantal respondenten vallen de besluiten in categorie 9 op die schaal, waardoor er sprake is van een lock-in. De lock-in is in die gevallen een concrete belemmering voor het vrije verkeer van goederen en diensten.
Doorwerking
Zoals in paragraaf 3.2 is beschreven is er van doorwerking van plan- of
beleidsuitspraken sprake, indien die uitspraken een aanwijsbaar onderdeel uitmaken van besluitvormingsprocessen van door de planmaker geadresseerde actoren (inclusief de planmaker zelf) dan wel zich geadresseerd voelende actoren. Daarbij is het niet relevant of er sprake is van conformiteit. Cruciaal is in dit verband of de actoren iets met het plan hebben gedaan en het beschouwen als een hulpmiddel bij de besluitvorming.
De uitvoeringsagenda NOiV geeft aan dat de in dit hoofdstuk onderzochte beleidsuitspraak351 een eis bevat die voortvloeit uit artikel 2 van de Richtlijn 2004/18/EG. Daarin is bepaald dat aanbestedende diensten ondernemers op gelijke en niet-discriminerende wijze dienen te behandelen. In artikel 23 lid 2 Richtlijn 2004/18/EG is bepaald dat technische specificaties de inschrijvers gelijke toegang moeten bieden en niet tot gevolg mogen hebben dat ongerechtvaardigde
belemmeringen voor de openstelling van overheidsopdrachten voor mededinging worden geschapen.352Alle aanbestedende diensten zijn hieraan gebonden. Daarnaast is er voor gekozen om in de bestuursakkoorden af te spreken dat de
inkoopvoorwaarden zoals deze in gebruik zijn bij de overheid, geen
ongerechtvaardigde belemmeringen zouden opwerpen voor open source producten.
Uit het kwalitatieve onderzoek blijkt dat de respondenten goed op de hoogte zijn van de verplichtingen vanuit het Europese aanbestedingsrecht om functioneel aan te besteden waardoor alle geïnteresseerde partijen een gelijke kans kunnen krijgen. Uit de conformiteitsmeting blijkt dat de wettelijke bepalingen in bijna de helft van alle onderzochte aanbestedingen niet wordt nagekomen. Bij een aantal respondenten ontbreekt het aan how-to knowledge: ze weten niet goed hoe ze in de
aanbestedingspraktijk gelijke kansen zouden kunnen geven zodra er al sprake is van een voorkeursleverancier. Ook is er een gebrek aan principles-knowledge aangezien vrijwel alle respondenten doelmatig inkopen als belangrijkste doel noemen van het aanbestedingsrecht, terwijl het belangrijkste doel juist is dat ondernemers met gelijke kansen in kunnen schrijven op overheidsopdrachten.
Geen van de respondenten leek zich echter bewust te zijn van een beleidsuitspraak
351 Alle geïnteresseerde partijen dienen een gelijke kans te krijgen om een opdracht te verwerven.
352 Een en ander werpt natuurlijk wel de vraag op waarom ICT-leveranciers niet veel vaker dan nu het geval is tegen dergelijke belemmeringen een beroep doen op de rechter of een klacht indienen bij de Europese Commissie op grond van art. 258 VWEU.
met dezelfde strekking vanuit het actieplan NOiV.
Dit maakt duidelijk dat de geconstateerde gedragsconformiteit onder de
respondenten niet het gevolg is geweest van een beïnvloeding door het strategische plan. Er was ten aanzien van deze beleidsuitspraak onder de respondenten geen sprake van awareness-knowledge, oftewel het weten dat er een bepaalde beleidsuitspraak bestaat waar men rekening mee moet houden. Er is in dit geval richting de aanbestedingspraktijk geen sprake geweest van doorwerking.