Resultaten “Bevordering van leveranciersonafhankelijkheid”

In hoofdstuk 7 is de bevordering van de leveranciersonafhankelijkheid onderzocht.

Daarbij is ingegaan op de beleidsuitspraak dat burgers in hun communicatie met de overheid gebruik moeten kunnen maken van de open document standaard ODF.

Daarnaast is gekeken naar het gebruik van modelteksten ter bevordering van de onafhankelijkheid en naar de voorkeur die volgens het actieplan bij een verwerving of aanbesteding moet worden gegeven aan open source software.

Bij de beleidsuitspraak over ODF is door de planmaker gebruik gemaakt van een juridisch en een communicatief instrument. Burgers, bedrijven en andere overheden mogen volgens het actieplan uiterlijk vanaf december 2008 hun documenten in ODF aanleveren bij overheidsinstellingen en zij kunnen, wanneer ze dat wensen, ook documenten in ODF terug krijgen.⁵⁹⁶ Voor de uitvoering van deze actielijn heeft het programmabureau NOiV in december 2008 een brief verzonden aan provincies, gemeenten en waterschappen waarin de bijgevoegde usb-stick een ODF-converter bevatte waarmee bestandsformaten omgezet konden worden van en naar ODF.⁵⁹⁷ Daarnaast heeft het programmabureau ondersteuning gegeven aan zogenaamde plugfests.⁵⁹⁸ Dat zijn bijeenkomsten waarbij verschillende leveranciers met behulp van een standaard hun systemen op elkaar aan sluiten en gaan kijken hoe de implementatie van de standaard in de praktijk werkt. Vanuit het ministerie van Economische Zaken is vrijwel gelijktijdig het communicatieve instrument ingezet waarbij er publicaties verschenen over de beleidsuitspraak⁵⁹⁹ en waarbij de staatssecretaris op diverse bijeenkomsten toespraken hield over dit onderwerp.⁶⁰⁰

596 Zie pagina 8 van de door het ministerie van Economische Zaken uitgebrachte toelichting op het actieplan NOiV inzake ODF invoering:

https://wiki.noiv.nl/xwiki/bin/download/NOiV/Toelichting%20op%20Actielijn%206/toel ichting-Actielijn6-ODF.pdf

597 https://noiv.nl/actueel/nieuws/2008/12/05/brief-en-usb-stick-praten-decentrale-overheden-bij-over-odf/

598 https://wiki.noiv.nl/xwiki/bin/view/ODF-gg/Plugfest-factsheet

599 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brochures/2010/03/25/actielijn-6-odf-invoering.html

600 Zie o.a.:

http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/toespraken/2009/06/16/odf-interoperability-workshop.html

Er is met betrekking tot het gebruik van de modelteksten en de voorkeur voor open source software volledig ingezet op gebruik van het communicatieve instrument en niet op het gebruik van andere sturingsmodellen. Die communicatie richtte zich niet zo zeer op het achterliggende strategische doel, bevordering van

leveranciersonafhankelijkheid, maar vooral op het middel waarmee die bevordering bereikt zou kunnen worden. Er is met andere woorden veel aandacht geweest voor de how-to knowledge en iets minder voor de principles knowledge. Zo is er door het programmabureau NOiV een handreiking met modelteksten opgesteld voor gebruik bij aanbestedingen en zijn er voor inkopers diverse workshops

georganiseerd.⁶⁰¹

Uit het kwantitatieve onderzoek kwam naar voren dat het in vrijwel de helft (45%) van alle onderzochte aanbestedingen (n=80) niet uitgesloten was voor een

leverancier om de offerte digitaal in het ODF-formaat in te dienen. In die gevallen (46,2%) waarbij het gebruik van ODF wel uitgesloten was werd dit voornamelijk veroorzaakt doordat offertes ingediend moesten worden in het PDF 1.7 formaat, een andere open standaard die bovendien ook op de basislijst voorkomt. Slechts in één geval waren gebruik van ODF en PDF niet mogelijk en werd Microsoft Word en Excel als documentformaat voorgeschreven.

Ondanks het gegeven dat in 45% van de onderzochte aanbestedingen een

leverancier gebruik kan maken van ODF kan daaruit niet de gevolgtrekking worden getrokken dat dit het gevolg is van de beleidsuitspraak.

In het kwalitatieve onderzoek is daarom specifiek gevraagd of de respondenten op dit vlak een beleid hanteren en of ze bekend zijn met landelijk beleid. De

meerderheid gaf aan niet bekend te zijn met het landelijk beleid of met een eigen intern beleid. Wanneer men formaten voorschrijft dan geven vrijwel alle

respondenten de voorkeur aan PDF of aan Microsoft Word en Excel. Slechts een enkeling gaf aan dat het ook ODF mag zijn. Het ontbreekt hier bij de respondenten aan awareness knowledge ten aanzien van de beleidsuitspraak.

Bij het onderzoek in de bestekteksten naar de aanwezigheid van functionele vereisten of juridische voorwaarden die duiden op bevordering van de

leveranciersonafhankelijkheid en waarbij de modelteksten mogelijk een rol kunnen hebben gespeeld, bleek vooral de browseronafhankelijkheid met enige regelmaat te worden geëist van leveranciers. Deze eis werd in 37,5% van de 40 relevante gevallen aangetroffen. Alle overige onderzochte mogelijkheden zoals

platformonafhankelijkheid, een gebruikersvereniging of escrow kwamen minder vaak voor. Tot slot is er in het kwantitatieve onderzoek (n=80) gekeken naar een tekst in het bestek waaruit de voorkeur voor open source software kan blijken. In 22 gevallen (27,6%) bleek er sprake te zijn van een dergelijke voorkeur, hoewel er slechts in 15 van deze gevallen ook daadwerkelijk een honorering tegenover stond in de vorm van extra punten. In 58 gevallen (72,4%) was er dus geen sprake van een voorkeur voor open source software.

601Zie o.a. : http://www.pianoo.nl/praktijk-tools/handreikingen-voorbeelddocumenten/ict/inkoop-van-ict-tips-van-experts-collegas

De argumenten van de respondenten om zich niet te conformeren aan de in dit hoofdstuk onderzochte beleidsuitspraken zijn binnen de pad-afhankelijkheidstheorie te categoriseren onder netwerk- en coördinatie-effecten, overstapkosten, en

leereffecten.

Bij de beleidsuitspraak inzake het gebruik van ODF blijkt dat de netwerk- en coördinatie-effecten in het voordeel uitvallen van Microsoft Word of Excel, of van het PDF-formaat. Het actieplan is er klaarblijkelijk niet voldoende in geslaagd om dit zelfversterkende mechanisme om te keren waardoor organisaties zich aan de afhankelijkheid kunnen onttrekken. De overige mechanismen uit de pad-afhankelijkheidstheorie zijn door de respondenten niet genoemd.

Bij de beleidsuitspraak inzake de voorkeur voor open source software noemen de respondenten de invloed van de overstapkosten op de keuze voor een open source product. Daarbij worden voornamelijk de veronderstelde extra migratiekosten en de opleidingskosten genoemd. Vanuit de Rijksoverheid is er geen subsidieregeling of transitiefonds beschikbaar om deze kosten op te vangen.⁶⁰² Het actieplan geeft op dit gebied alleen aan dat gerealiseerde besparingen ten gunste komen aan de betreffende organisaties.⁶⁰³

Bovendien wordt er een extra barrière opgeworpen door de leereffecten. De eindgebruikers willen graag werken met producten die ze al kennen. Het gaat hier met andere woorden om subjectieve compatibiliteit. Volgens de meeste

respondenten zouden de organisaties vooral software willen hebben waarbij de gebruikers niet al te veel technische handelingen moeten uitvoeren. Open source software voldoet daar volgens deze respondenten nog niet altijd aan.

De verzonken kosten en de netwerk- en coördinatie-effecten werden met betrekking tot deze beleidsuitspraak door geen enkele respondent genoemd.

Bij de beleidsuitspraak inzake de bevordering van de leveranciersonafhankelijkheid door modelteksten, zien de respondenten vooral bij broncode escrow een financiële drempel opgeworpen waardoor zij liever afzien van het vragen om broncode escrow. Die kosten hangen niet samen met de overstapkosten of de verzonken kosten vanuit de pad-afhankelijkheidstheorie. De keuze om gebruik te maken van een bepaalde modeltekst, en dus ook van de modeltekst inzake broncode escrow, is een keuze die valt te categoriseren in de eerste fase op de pad-afhankelijkheid lock-in schaal (zie paragraaf 2.3). Er is op grond van de pad-afhankelijkheidstheorie geen reden of barrière waardoor deze teksten niet gebruikt kunnen worden.

Uit het onderzoek komen nog twee andere mechanismen naar voren die geen deel uitmaken van de pad-afhankelijkheidstheorie, maar die wel als zelfversterkend

602 In Sleurink 2010, p. 40 geeft Kees Vendrik aan dat er wat hem betreft een ‘hobbelfonds’

zou moeten komen waaruit de aanloopkosten worden gefinancierd en waarna op termijn een terugbetaling zou kunnen plaatsvinden.

603 Actieplan NOiV p. 9.

mechanisme hun invloed laten gelden. Daarbij gaat het om juridische beperkingen en om objectieve compatibiliteit. Beide mechanismen zijn het gevolg van een eerdere beslissing waardoor er nu sprake is van besluitvorming in fase drie van de pad-afhankelijkheid.

In het geval van juridische redenen ervaren de respondenten een beperking in een product of leverancierskeuze vanwege het intellectuele eigendomsrecht op al in gebruik zijnde producten en/of vanwege langlopende contracten met bestaande leveranciers. Deze reden kan niet specifiek een barrière opleveren voor de

leveranciers of dienstverleners op het gebied van open source software maar tevens voor alle andere leveranciers en dienstverleners. Er is door de planmaker geen gebruik gemaakt van specifieke juridische sturingsinstrumenten die zouden kunnen bijdragen aan het bevorderen van de leveranciersonafhankelijkheid. Een aantal respondenten geeft desgevraagd aan wel een wettelijke verplichting te willen zien voor de verwerving van open source software.

De respondenten noemen ook de objectieve compatibiliteit als oorzaak van het niet zo maar kunnen overstappen naar open source producten. Bij organisaties zit het probleem in de bestaande infrastructuur en het applicatielandschap. In dat landschap is het lastig om een product te vervangen waar men de afgelopen jaren vele

honderden gedocumenteerde en niet-gedocumenteerde koppelingen naar heeft gemaakt. Deze oorzaak is een indicatie dat er sprake is van een afhankelijkheid in de derde fase van de pad-afhankelijkheid lock-in schaal.⁶⁰⁴

Zoals in paragraaf 3.2 is beschreven impliceert doorwerking dat het onderzochte plan of zijn beleidsuitspraken een aanwijsbaar onderdeel vormen van de besluitvormingsprocessen van de door het plan geadresseerde actoren en de zich geadresseerd voelende actoren. Een plan is in de doorwerkingsbenadering effectief indien de doelgroep het plan gehanteerd heeft en daardoor een beter besluit heeft kunnen nemen. Er is ook sprake van doorwerking indien er in dat besluit met gegronde redenen wordt afgeweken van een plan of een beleidsuitspraak.

Kennis hebben van het bestaan van het plan of de beleidsuitspraak is daarbij een eerste vereiste.

Ten aanzien van de beleidsuitspraak over ODF kan geconcludeerd worden dat er bij de overgrote meerderheid van de respondenten een gebrek is aan awareness-knowledge. In het kwalitatieve onderzoek is specifiek gevraagd of de respondenten op dit vlak een beleid hanteren en of ze bekend zijn met landelijk beleid. Dat bleek op een enkeling na niet het geval te zijn. Wanneer men formaten voorschrijft dan geven vrijwel alle respondenten de voorkeur aan Microsoft Word en Excel, of aan het PDF-formaat.

Het hebben van awareness-knowledge is geen garantie voor conformiteit. Zo waren de meeste respondenten wel op de hoogte van de beleidsuitspraak dat er voorkeur zou moeten worden gegeven aan open source software, maar werd hier desondanks in 72,4 % van de onderzochte gevallen geen uitvoering aan gegeven. Er blijkt vaak sprake te zijn van een zeer gering draagvlak binnen de organisaties van de

604 Zie paragraaf 2.3.

respondenten. Dit wordt veroorzaakt door een of meerdere van de hierboven beschreven zelfversterkende mechanismen en is een gegronde reden om af te wijken van de beleidsuitspraak. Slechts enkelen noemen open source software als iets wat een voordeel oplevert voor hun organisatie. Opvallend is echter dat de meeste respondenten wel weer positief reageren wanneer ze gevraagd wordt of ze ruime licentievoorwaarden zouden belonen met meer punten. Waar ze bij open source software geen voordelen zagen bleek dat volledig anders uit te pakken op het moment dat de term open source software niet werd gebruikt en er slechts een beschrijving werd gegeven van de open source licentievoorwaarden en de mogelijkheden die dit met zich kan brengen voor een organisatie.

De meeste respondenten zijn zich niet bewust van de strategische principes achter het leveranciersonafhankelijk verwerven en zijn tevens niet actief bezig met het verminderen van de leveranciersafhankelijkheid. Het communicatieve instrument dat door de planmaker is ingezet, richtte zich niet zo zeer op de bevordering van leveranciersonafhankelijkheid, maar vooral op het hebben van een

implementatiestrategie voor open source software. Daarnaast is er de handreiking met modelteksten opgesteld waarmee de leveranciersafhankelijkheid beperkt kan worden. Gelet op de resultaten uit de conformiteitsmeting, lijkt het er op dat er wel how-to knowledge is gezonden, maar dat de beoogde ontvanger zich daar niet van bewust was.

Uit de beschrijving van de doorwerking van deze drie beleidsuitspraken, de geconstateerde mate van conformiteit en de lage mate van awareness-knowledge onder de respondenten, kan de conclusie worden getrokken dat de mate van doorwerking binnen de aanbestedingspraktijk nog aan de lage kant is.