Analyse van beleid: ODF en keuzevrijheid voor burgers

ICT diende zich reeds in een vroeg stadium de vraag aan welke normatieve eisen aan dat gebruik gesteld moesten worden. Franken stelde daarom in 1993 zes criteria op waardoor de overheid in ICT-omgevingen rekening zou kunnen houden met de belangen van burgers.⁴⁷⁴ Hij noemde deze criteria de algemene beginselen van behoorlijk ICT-gebruik.⁴⁷⁵ Hoewel deze beginselen nog niet dezelfde status hebben als de beginselen van behoorlijk bestuur, geven zij wel het normatieve kader aan waarbinnen de problemen met juridische kennissystemen zich voordoen. De zes criteria zijn:

1. Beschikbaarheid. De vrijheid om informatie te ontvangen is voor burgers een recht dat uit artikel 10 EVRM voortvloeit. Informatie zou voor een ieder toegankelijk en beschikbaar moeten zijn. Dat wil overigens niet zeggen dat informatie kosteloos ter beschikking moet worden gesteld. Ook standaardisatie van software systemen, waardoor tussen deze systemen onderling informatie kan worden overgedragen, valt onder dit beginsel.

2. Vertrouwelijkheid. Dit beginsel geeft een begrenzing aan van het vorige beginsel. Privacybescherming is een reden tot beperking van de

toegankelijkheid. Aan deze eis tot vertrouwelijkheid kan worden voldaan door beveiligingsmaatregelen te treffen.

3. Integriteit. De eis van integriteit heeft betrekking op de inhoudelijke kwaliteit van ICT-systemen. Een integer systeem moet inhoudelijk correct en volledig zijn en men moet dit voortdurend kunnen garanderen. De gebruiker moet op de output van het systeem kunnen vertrouwen.

4. Authenticiteit. Bij dit beginsel gaat het om de echtheid van berichten, gegevens en gebruikers. Daarbij kan gedacht worden aan de toepassing van verificatiemogelijkheden en encryptietechnieken.

5. Flexibiliteit. ICT-toepassingen moeten gemakkelijk aangepast kunnen worden aan nieuwe gebruikseisen en nieuwe rechtsontwikkelingen.

Daarnaast moet het volgens Franken mogelijk zijn om af te wijken van bepaalde standaardsituaties waardoor rekening kan worden gehouden met de bijzonderheden van het geval.

474 Franken 1993, p. 18 e.v.

475 Franken 2001, p. 55-58.

6.

Transparantie. De werking van de ICT toepassing moet zichtbaar en begrijpelijk zijn. Daarbij gaat het er om dat reconstructie, feedback en controle mogelijk moeten zijn. Belanghebbenden moeten kunnen zien welke stappen zijn doorlopen om tot een bepaalde output te komen.

Klingenberg is van mening dat onder het begrip ‘beschikbaarheid’ ook moet worden verstaan het gebruiken van die standaarden bij elektronische communicatie, die waarborgen dat elektronische berichtgeving voor een grote groep burgers bereikbaar en toegankelijk is.⁴⁷⁶ Zij wijst er op dat contact zoeken met de overheid op een zo laagdrempelig mogelijke wijze moet plaatsvinden waarbij burgers niet gedwongen worden om bepaalde software aan te schaffen.⁴⁷⁷ Dit zal zeker zo moeten zijn in gevallen waarbij elektronische communicatie het uitgangspunt is geworden en conventionele communicatie een uitzondering is of in het geheel niet meer

mogelijk.⁴⁷⁸ Ook Schellekens constateert dat burgers steeds vaker aanspraak maken op elektronische communicatie met de overheid waarbij de

e-Overheidsdienstverlening op non-discriminatoire wijze beschikbaar zou moeten zijn.⁴⁷⁹ Hij bepleit daarom een ICT-burgerrecht op open standaarden welke als regel zou moeten worden opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht:

Elektronisch verkeer tussen overheid en burger vindt zo veel mogelijk plaats op basis van open standaarden. De overheid kan nadere regels stellen ter zake van de te gebruiken open standaarden.⁴⁸⁰

Siewicz gaat in zijn dissertatie nog een stap verder en doet het volgende voorstel voor een nieuwe juridische regel:

Prohibition of Closed eGovernments. The government is not allowed to use closed standards and is obliged to use open standards.⁴⁸¹

Waar Schellekens de oplossing ziet in een aanvulling van de Awb ziet Klingenberg meer in het schrappen van een bepaling in de huidige Awb. Zij wijst er namelijk op dat art. 2:15 lid 1 Awb bepaalt dat een bestuursorgaan nadere eisen kan stellen voor de manier van aanleveren van gegevens door burgers. Bij het stellen van deze eisen heeft het bestuursorgaan een grote mate van beleidsvrijheid.⁴⁸² Daarbij kan gedacht worden aan de eis dat bij het indienen van berichten gebruik wordt gemaakt van bepaalde software.⁴⁸³ Bovendien kan een bestuursorgaan op grond van art. 2:15 lid 2 Awb de elektronisch verschafte gegevens weigeren indien de aanvaarding daarvan tot een onevenredige belasting zou leiden voor het bestuursorgaan. Deze weigering

476 Klingenberg 2011, p. 92.

477 Klingenberg 2011, p. 88.

478 Klingenberg 2011, p. 88.

479 Schellekens 2009, p. 193-194.

480 Schellekens 2009, p. 197.

481 Siewicz 2010, p. 216.

482 Kamerstukken II 2001/02, 28483, nr. 3, p. 13.

483 Klingenberg 2011, p. 87.

kan echter niet worden aangevochten omdat zij in art. 8:4 aanhef en onder k Awb is uitgesloten van beroep bij de rechter. Klingenberg pleit dan ook voor het laten vervallen van deze belemmering om zodoende recht te doen aan het belang dat burgers hebben bij elektronische communicatie met de overheid.⁴⁸⁴ Naast

keuzevrijheid voor burgers speelt het gebruik van open standaarden ook een rol ten aanzien van de duurzaamheid van informatie. Volgens Prins is digitaal vastgelegde informatie zonder adequate maatregelen vergankelijker dan informatie op papier.

Als voorbeeld geeft ze het niet meer kunnen openen van teksten die jaren geleden gemaakt zijn met behulp van het softwareprogramma Wordperfect.⁴⁸⁵

Ook bij aanbestedingen komt het met enige regelmaat voor dat er elektronisch gecommuniceerd moet worden met de aanbestedende dienst en waarbij ook de offerte elektronisch moet worden aangeleverd. In artikel 42 lid 4 van de Richtlijn 2004/18/EG valt hierover te lezen dat:

De voor mededelingen langs elektronische weg te gebruiken middelen, en de technische kenmerken daarvan, moeten niet-discriminerend en algemeen beschikbaar zijn en in combinatie met algemeen gebruikte informatie- en communicatietechnologieproducten kunnen functioneren.

Bovendien is in art. 42 lid 2 van de Richtlijn te lezen dat de gekozen

communicatiemiddelen algemeen beschikbaar moeten zijn en de toegang voor ondernemers tot de gunningsprocedure niet mogen beperken. Door toe te staan dat leveranciers gebruik kunnen maken van algemeen beschikbare open

documentformaten zoals ODF of PDF kan er aan dit voorschrift voldaan worden.

Het exclusief voorschrijven van het gebruik van niet algemeen beschikbare documentformaten of het gebruik daarbij van specifieke producten voor welk gebruik ook betaald dient te worden, lijkt daarentegen op gespannen voet te staan met dit voorschrift, hoewel er geen jurisprudentie is gevonden over de reikwijdte van dit artikel. Dat het exclusief voorschrijven van het gebruik van niet algemeen beschikbare documentformaten desondanks gebeurt, is mogelijk een gevolg van onwetendheid. Uit onderzoek van Lundell en Lings blijkt bijvoorbeeld dat er binnen de Zweedse overheid, waar men ook al vanaf 2004 een beleid heeft op het gebied van open standaarden, vooral sprake is van een gebrek aan kennis over

documentstandaarden en dat er op dit gebied een zorgwekkend gebrek is aan beleid binnen overheidsorganisaties. Van de 290 door hen onderzochte gemeenten bleek slechts 2% een beleid op het gebied van standaarden te hebben. Daarbij bleek er bij de meerderheid sprake te zijn van een voorkeur voor een proprietary gesloten documentformaat.⁴⁸⁶ Volgens Lundell is de voornaamste reden voor een organisatie om niet met het ODF formaat te werken gelegen in de bestaande functionele afhankelijkheid met andere systemen die alleen kunnen werken met proprietary standaarden. Daarmee dicteren deze andere systemen het vereiste document formaat

484 Klingenberg 2011, p. 90.

485 Prins 2011, p. 100.

486 Lundell en Lings 2009.

en in sommige gevallen de te gebruiken officesoftware.⁴⁸⁷

Ook in Nederland is bekend dat deze vorm van pad-afhankelijkheid zich voordoet.

Zo blijkt uit onderzoek dat gedaan is naar aanleiding van de keuze van Heerenveen om van OpenOffice terug te stappen naar Microsoft Office dat er voor alle

concurrerende pakketten zoals Lotus Symphony, WordPerfect, AbiWord, KOffice en OpenOffice onvoldoende ondersteuning was om de benodigde koppelingen met andere systemen te maken.⁴⁸⁸ Daarmee wordt dus niet alleen een lock-in

veroorzaakt in de relatie tussen overheid en leverancier, maar potentieel ook in de relatie tussen overheid en burger. De beleidsuitspraak uit actielijn 6 van het actieplan NOiV richt zich op die specifieke relatie. Op grond van Actielijn 6 ondersteunen Rijksdiensten vanaf april 2008, naast de huidige bestandsformaten, het gebruik van ODF voor lezen, schrijven en uitwisselen van documenten.

Medeoverheden en overige instellingen in de publieke sector volgen volgens het actieplan uiterlijk in december 2008. Burgers, bedrijven en andere overheden mogen vanaf dat moment hun documenten in ODF aanleveren en zij kunnen, wanneer ze dat wensen, ook documenten in ODF terug krijgen. De door het ministerie van EZ gepubliceerde toelichting spreekt duidelijk over een voorrecht voor burgers om in ODF te kunnen aanleveren en de plicht voor de overheid om desgewenst terug te leveren in dat formaat.⁴⁸⁹

Hoewel niet als zodanig herkenbaar, heeft deze beleidsuitspraak voor het Rijk de status van beleidsregel. Actielijn 6 en het actieplan NOiV zijn zelf geen besluiten, maar zijn wel het resultaat van het besluit genomen door de staatssecretarissen van EZ en BZK om namens het kabinet het actieplan NOiV naar de Tweede Kamer toe te sturen. Het gaat hier immers om een bij besluit vastgestelde algemene regel, namelijk actielijn 6, betreffende de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Daarvan is hier sprake. Met deze beleidsregel wordt bijvoorbeeld invulling gegeven aan de beleidsvrijheid van een bestuursorgaan om op grond van art. 2:15 lid 1 Awb nadere eisen te stellen aan het gebruik van de elektronische weg.⁴⁹⁰

Afwijking van de beleidsregel is slechts mogelijk indien het volgen daarvan voor een of meerdere belanghebbenden gevolgen zouden hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Desondanks kan de externe werking van deze beleidsregel wel gefrustreerd worden indien een bestuursorgaan de ontvangst van documenten in ODF weigert en beroep daartegen op grond van art. 8:4 aanhef en onder k Awb niet mogelijk is. In de NOiV-monitor over 2010 geven alle ministeries en negen provincies aan dat ze conform de beleidsuitspraak handelen. Er is dus

487 Lundell 2011, p. 9

488 Leenaars, Nauta en Nouws 2010, p. 7

489 Zie pagina 8 van de door het ministerie van Economische Zaken uitgebrachte toelichting op het actieplan NOiV inzake ODF invoering.

490 De provincies hebben ieder afzonderlijk de doelstellingen en beleidsuitspraken van het actieplan onderschreven waardoor voor hen de beleidsuitspraken de status verkrijgen van interne regeling met externe werking.

(beweerdelijk) sprake van beleidsconformiteit. De bestuurlijke binding van deze beleidsuitspraak zal bovendien met het verstrijken van de tijd toenemen in plaats van afnemen omdat het actieplan stelt dat het kabinet er naar streeft dat in 2015 alleen nog gebruik wordt gemaakt van open document standaarden.⁴⁹¹ Opvallend genoeg zijn er desondanks zowel in 2007 als ook in 2009 door twee ministeries nog besluiten vastgesteld waarin de burgers voor het aanvragen van een subsidie verplicht worden tot het gebruik van het Microsoft Word-formaat.⁴⁹² Een dergelijke juridische verplichting draagt volgens Woerdman bij aan het versterken van de lock-in en het belemmeren van een superieur alternatief.⁴⁹³

In de uitvoeringsagenda NOiV is met de koepelorganisaties afgesproken dat de leden van die organisaties per 1 januari 2009 in staat zijn om documenten in ODF te lezen en op te slaan. Er is dus sprake van een bestuurlijke binding van de

koepelorganisaties om door middel van richtlijnen of circulaires hun leden aan te zetten tot uitvoering van de beleidsuitspraak. Zoals in hoofdstuk 6 is te lezen, hebben de provincies zich ieder afzonderlijk gebonden aan de uitvoering van het actieplan NOiV. Voor de provincies gaat het daarom bij ODF om een

beleidsuitspraak met de status van interne regel. Voor de gemeenten en

waterschappen zou het verdedigbaar kunnen zijn dat de beleidsuitspraak de status heeft van deskundigenrichtlijn. Het gaat hier immers om de keuze op basis van geobjectiveerde overwegingen voor een specifieke technische standaard. Een dergelijke status zou echter strijdig zijn met de bedoeling van art. 5a van de

Aanwijzingen voor de regelgeving. Daaruit volgt immers dat de wetgever wil afzien van het gebruik van regulerende instrumenten zoals richtlijnen en daarop slechts een uitzondering ziet voor milieurechtelijke deskundigenrichtlijnen.

De beleidsuitspraak is daarom door gemeenten en waterschappen slechts te beschouwen als een beleidsmatige richtlijn waaraan zij niet gebonden zijn.

Voor de uitvoering van deze beleidsuitspraak heeft het programmabureau NOiV in december 2008 een brief verzonden aan provincies, gemeenten en waterschappen waarbij een bijgevoegde usb-stick een ODF-converter bevatte waarmee

bestandsformaten omgezet konden worden van en naar ODF.⁴⁹⁴ Daarnaast heeft het programmabureau ondersteuning gegeven aan zogenaamde plugfests.⁴⁹⁵ Dat zijn bijeenkomsten waarbij verschillende leveranciers met behulp van een standaard hun

491 Actieplan NOiV p. 15.

492 Besluit van de Minister van Buitenlandse Zaken van 29 november 2007, nr. DZO/UM-1024/2007, tot vaststelling van een subsidieplafond en tot aanvulling van een

beleidsvoornemen op grond van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken voor het Matra Projecten Programma, Stcrt. 2008, 9; Besluit van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking van 23 februari 2009, R-nr. 649, tot vaststelling van beleidsregels voor het doen van schenkingen aan overheidsorganen in

ontwikkelingslanden met het oog op de ontwikkeling, implementatie en exploitatie van publieke infrastructuur (Schenkingsfaciliteit ORIO), Stcrt. 2009, 47.

493 Woerdman 2002, p. 80.

494 Zie: https://noiv.nl/actueel/nieuws/2008/12/05/brief-en-usb-stick-praten-decentrale-overheden-bij-over-odf/

495 Zie: https://wiki.noiv.nl/xwiki/bin/view/ODF-gg/Plugfest-factsheet

systemen op elkaar aan sluiten en gaan kijken hoe de implementatie van de standaard in de praktijk werkt. Vanuit het ministerie van Economische Zaken is vrijwel gelijktijdig het communicatieve instrument ingezet waarbij er publicaties verschenen over de beleidsuitspraak⁴⁹⁶ en waarbij de staatssecretaris op diverse bijeenkomsten toespraken hield over dit onderwerp.⁴⁹⁷

In document University of Groningen. Barrieres en doorwerking Paapst, Mathieu Hendrik (pagina 147-152)