Interoperabiliteit en medeoverheden

Volgens artikel 2 van de Rijksinstructie worden alleen de departementen en de batenlastendiensten geacht om de instructie in acht te nemen. De Rijksinstructie hoeft derhalve niet in acht te worden genomen door bijvoorbeeld de Raad van State, de Algemene Rekenkamer, de bij wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast, de Nationale Ombudsman, ZBO’s, waterschappen, provincies en gemeenten.

Wel fungeert de Rijksinstructie volgens de bijbehorende toelichting als voorbeeld voor de wijze waarop de medeoverheden en (semi)publieke instellingen het gebruik van open standaarden dienen te bevorderen binnen hun organisaties. Het is op het eerste gezicht onduidelijk waarom de toelichting dit noemt. Juist deze instellingen en organisaties behoren immers niet tot de normadressaat van deze Rijksinstructie en hebben dus geen direct belang bij het lezen van deze toelichting.

Het actieplan geeft aan dat er ten aanzien van de waterschappen, provincies en gemeenten voor een andere weg is gekozen: de weg van de bestuursakkoorden met het Ministerie van Binnenlandse Zaken. In 1990 is de minister van Binnenlandse Zaken namelijk verantwoordelijk gemaakt voor de coördinatie en de bevordering van een doelmatige en doeltreffende inrichting van de informatievoorziening in de openbare sector.³⁸⁵ Onder de openbare sector vallen niet alleen het parlement en andere Hoge Colleges van Staat, de ministeries (en de daaronder ressorterende diensten, bedrijven en instellingen), maar ook de provincies, gemeenten (en de daaronder ressorterende diensten en bedrijven), en andere publiekrechtelijke organen, zoals waterschappen en Kamers van Koophandel. Bovendien vallen ook de zogenaamde gereguleerde sectoren hieronder, zoals het onderwijs, de organen binnen het sociale zekerheidsstelsel en de door de overheid gefinancierde

ziekenhuizen.³⁸⁶ Gelet op deze bijzondere verantwoordelijkheid van de minister en de keuze voor het bestuursakkoord als instrument om de medeoverheden te binden, heeft de beleidsuitspraak voor de medeoverheden de status van beleidsmatige

383 Zie paragraaf 5.4.

384 Egyedi 2012, p. 28.

385 Besluit IVR 1990, Stcrt. 1991, 20.

386 Kamerstukken II 2009/10, 32307, nrs 1-2. Aantekening 6.

richtlijn.³⁸⁷ Juridische binding van een dergelijke richtlijn ontbreekt, tenzij een door de richtlijn aangesproken actor zelf te kennen geeft de richtlijn toe te passen. Dit kan een gevolg zijn van het bestuursakkoord. In dat geval transformeert de richtlijn naar een status van interne regeling met externe werking. Daarvoor geldt dat deze als vaste gedragslijn kan binden, waarbij naleving kan worden afgedwongen via het gelijkheidsbeginsel.

Voor provincies en gemeenten is het belang van deze beleidsuitspraak vastgelegd in bestuursakkoorden over de gemeenschappelijke aanpak van maatschappelijke problemen, die onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken in juni 2007 zijn gesloten tussen Rijk en VNG en een jaar later tussen Rijk en IPO.³⁸⁸

In het akkoord met de VNG staat over het beleid op het gebied van open standaarden en open source software het volgende:

De volgende programma’s en projecten worden onverkort uitgevoerd:

(…) Overheden maken als onderdeel van hun ICT-strategie gebruik van open standaarden en bij voorkeur ook van open source software. Overheden dragen daarvoor zelf de verantwoordelijkheid. Met betrekking tot het gebruik van open standaarden moet verantwoording kunnen worden afgelegd volgens het principe

‘comply or explain’. Voorts worden bij aanbestedingen van software door overheden daadwerkelijk gelijke kansen gegeven aan leveranciers van open sourcesoftware.³⁸⁹

In het later gesloten bestuursakkoord met het IPO is het kernachtiger opgenomen:

Provincies maken in lijn met het Kabinetsbeleid zoals geformuleerd in het actieplan Nederland Open in Verbinding, als onderdeel van hun ICT-strategie, gebruik van open standaarden en bij voorkeur ook van open source software.³⁹⁰

Met de koepelorganisatie van de waterschappen is met betrekking tot de beleidsuitspraak alleen het zogeheten Nationaal Uitvoeringsprogramma

Dienstverlening en E-overheid³⁹¹overeengekomen. Het Ministerie van BZK en de drie koepelorganisaties spreken daarin af dat het comply or explain-principe

387 Men zou ook kunnen verdedigen dat het met betrekking tot de basislijst om een deskundigenrichtlijn gaat. Nu het echter niet om een milieutechnisch onderwerp gaat, heeft aanwijzing 5a van de Aanwijzingen voor de regelgeving tot gevolg dat een dergelijke deskundigenrichtlijn zo min mogelijk gebruikt mag worden om gedragingen, handelingen of bevoegdheden te normeren. Bovendien zou het maar zeer de vraag zijn of de instructie over de toepassing van die basislijst zelf ook te beschouwen is als een deskundigenrichtlijn.

388 Zie: http://www.ipo.nl/20-Bestuursakkoord_2008_2011.html?article=8217

389 Samen aan de slag, p. 9.

390 Bestuursakkoord Rijk- provincies 2008-2011, p. 10.

391 Zie: http://www.uvw.nl/index.php?publicatie-details&newsdetail=20100721-70_nup-burger-en-bedrijf-centraal(NUP versie 2.0,2009)

gehanteerd zal worden op basis van de lijst met open standaarden die wordt opgesteld door het College Standaardisatie. In de akkoordverklaring uit december 2008 staat hierover het volgende:

Daarnaast vraagt een door alle partijen te gebruiken infrastructuur en informatiearchitectuur, om algemene toepassing van reeds ontwikkelde open standaarden. De door het College voor Standaardisatie geadviseerde standaards, zullen na vaststelling, door ons met kracht worden uitgedragen.

In het programma zelf zijn ook de afspraken uit de uitvoeringsagenda NOiV opgenomen.³⁹²

In 2009 gaven vervolgens 24 van de huidige 26 waterschappen de opdracht aan het Waterschapshuis, een gemeenschappelijke regeling van de waterschappen, om de regie ter hand te nemen voor de uitvoering van het NUP.³⁹³ Daarbij stelden de deelnemende waterschappen tevens de voor de uitvoering benodigde financiën ter beschikking. Hieruit valt af te leiden dat deze waterschappen zich bestuurlijk gebonden achten aan de afspraken in het NUP en derhalve ook aan de beleidsuitspraak inzake comply or explain. Ze conformeren zich aan de

beleidsmatige richtlijn waardoor deze transformeert naar een toe te passen interne regel met externe werking.

Het bestuursakkoord tussen Rijk en IPO uit 2008 is vooraf bekrachtigd door de Provinciale Staten van alle twaalf provincies. Daarmee zijn de provincies op een andere wijze betrokken bij de uitvoering van het NOiV-beleid dan bijvoorbeeld de gemeenten. Door dit besluit hebben de provincies zich bestuurlijk verbonden aan de uitvoering van het NOiV-beleid. Uit de NOiV Monitor over het jaar 2010 blijkt dat in ieder geval bij tien provincies het comply or explain-principe ook daadwerkelijk expliciet is vastgesteld.³⁹⁴ Er is derhalve sprake van beleidsconformiteit waarbij de beleidsuitspraak voor alle betrokken provincies in ieder geval de status gekregen heeft van interne regel met externe werking. In sommige gevallen is die interne regeling getransformeerd tot beleidsregel. Zo heeft de provincie Groningen de beleidsuitspraak opgenomen in een eigen beleidsregel, waarbij tevens de regel is opgenomen dat de organisatie bij een beroep op explain moet aangeven op welke termijn of bij welke condities wél open standaarden zullen worden toegepast. De provincie noemt dat ‘Pas toe, of leg uit en ambieer’.³⁹⁵

392 NUP paragraaf 2.2 (pagina 9-13).

393 Jaarverslag 2009 Vaste voet aan wal. Het feit dat twee waterschappen deze opdracht niet hebben gegeven wil overigens niet zeggen dat zij niets doen met het NUP. Daarnaast moet opgemerkt worden dat één van deze twee waterschappen, waterschap Blija buitendijks, niet is aangesloten bij de gemeenschappelijke regeling.

394 Zie: https://www.ictu.nl/archief/noiv.nl/resultaten/index.html

395 Provincie Groningen, Beleid en implementatie open standaarden en open source software 2010-2012.

(http://www.provinciegroningen.nl/fileadmin/user_upload/Documenten/Brief/2010-24313bijlage.pdf)

Voor de gemeenten heeft de beleidsuitspraak in beginsel de status van beleidsmatige richtlijn. Over het af te sluiten principeakkoord voor het NUP heeft de VNG eind 2008 een ledenraadpleging gehouden.³⁹⁶ Alle gemeenteraden en colleges van B&W zijn daarbij gevraagd in te stemmen met het bestuursakkoord. Daarbij bleek 73%

van de gemeenten zich akkoord te verklaren met het NUP en daarmee met de beleidsuitspraak inzake comply or explain.³⁹⁷ Ruim een kwart van de gemeenten is derhalve niet bereid geweest zich bestuurlijk te binden. Daarin staan ze echter niet alleen. Ook de VNG zelf laat in 2009 bij haar eigen ICT-aanbesteding weten dat zij open standaarden overbodig en onwenselijk acht omdat dit onnodig geld zou kosten.³⁹⁸

Uit onderzoek van Thaens blijkt verder dat het ontbreken van sancties tegen de partijen die zich niet houden aan de afspraken uit het NUP bij de respondenten uit zijn onderzoek de vraag oproept wat überhaupt de betekenis is van een

handtekening onder het NUP.³⁹⁹ Een antwoord op die vraag kwam in 2011 van de Afdeling Bestuursrechtspraak: de VNG kan niet op grond van haar statuten de bij haar aangesloten gemeenten juridisch binden aan afspraken zoals het NUP, die zij als belangenbehartiger van gemeenten met de rijksoverheid maakt. Het NUP heeft volgens de Afdeling slechts het karakter van een politiek akkoord, waarbij de VNG heeft toegezegd zich ervoor in te zullen spannen dat gemeenten de doelen zoals de uitvoering van het actieplan NOiV zullen realiseren.⁴⁰⁰

Ook in dit onderzoek geven een aantal respondenten aan dat het feit dat er een bestuurlijk document, zoals het NUP, is ondertekend nog niet automatisch tot gevolg heeft dat het in de praktijk ook uitgevoerd gaat worden. Volgens hen staan de planmakers in Den Haag niet dicht genoeg op de praktijk waardoor het effect van dergelijke afspraken beperkt is:

Er zijn wel inderdaad richtlijnen, Nederland in Open Verbinding en gedragscodes.

Ergens op een ministerie heeft een chief information officer daarvoor getekend. (…) Dat soort dingen worden bedacht en uitgevoerd door mensen die ver van de praktijk staan. ⁴⁰¹

Hoewel er in de bestuursakkoorden en het NUP geen gebruik is gemaakt van juridische instrumenten waarmee de gemaakte afspraken afgedwongen kunnen worden, heeft men in het NUP wel de afspraak gemaakt dat er een onderzoek zou plaatsvinden naar een toekomstig gebruik van juridische instrumenten:

Het Rijk zal onderzoeken of en hoe een wettelijke voorziening kan worden gecreëerd waarmee standaarden die bestuurlijk belangrijk worden geacht, algemeen

verbindend worden gesteld voor de gehele overheid.

396 Zie: http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=82298&ch=DEF

397 Zie: http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=1743&it=2

398 Zie: http://webwereld.nl/nieuws/64415/vng--open-standaarden--compleet-overbodig

399 Thaens 2009, p. 37.

400 ABRvS 25 mei 2011, LJN BQ5933.

401 Interview 08-04-2011,2e.

Het is onduidelijk of dit onderzoek is uitgevoerd en wat daarvan de uitkomst is geweest.

Naast de twee bestuursakkoorden en het NUP is er voor het beleid uit het actieplan bovendien de eerder genoemde uitvoeringsagenda NOiV vastgesteld. Daarin wordt afgesproken dat de koepelorganisaties het belang van de beleidsuitspraak inzake comply or explain onder de aandacht brengen van hun leden:

Actie B: koepelorganisaties vragen leden mee te werken aan het principe van comply or explain and commit. Indien leden niet kunnen voldoen aan de

verplichting om open standaarden te gebruiken kunnen ze hiervan afwijken indien afwijkingen gemotiveerd worden vastgelegd in hun administratie, en dat over de mate van naleving van comply or explain verantwoording wordt afgelegd in de toelichting bij het jaarverslag bij de informatie over de bedrijfsvoering. Deze manier van rapporteren sluit aan op bestaande control-cycli en procedures.

Bovendien wordt er met de koepelorganisaties een te behalen target afgesproken:

Actie C: Leden richten een beleid in op het gebied van open standaarden. In 2009 heeft 75% van de leden een beleid op het gebied van open standaarden.

Het Rijk zal samen met de koepelorganisaties leden stimuleren een beleid op te stellen voor open standaarden. Het Rijk stelt samen met de koepelorganisaties een modelverklaring voor open standaarden op, die bestuurders kunnen indienen bij hun volksvertegenwoordiging.

Uit de NOiV Monitor van februari 2011 blijkt dat 71% van de respondenten (n=234) een beleid ten aanzien van het comply or explain-principe heeft vastgesteld of in voorbereiding heeft.