1 Probleemstelling
1.1 Inleiding en schets maatschappelijk probleem
Tweede Kamer, vergaderjaar 2002/2003, 28 600 XIII, nr. 30 MOTIE VAN HET LID VENDRIK C.S.
Voorgesteld 20 november 2002 De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
constaterende, dat software een cruciale rol speelt in de kennissamenleving;
voorts constaterende, dat de aanbodzijde van de softwaremarkt op dit moment sterk geconcentreerd is en het veranderen van leverancier vaak hoge overstapkosten met zich brengt;
van mening, dat dit de mededinging beperkt en de samenleving niet optimaal profiteert van de mogelijkheden die software biedt;
verzoekt de regering zich maximaal in te zetten om hier verbetering in aan te brengen;
verzoekt voorts de regering ervoor te zorgen dat in 2006 alle door de publieke sector gebruikte software aan open standaarden voldoet;
verzoekt voorts de regering actief de verspreiding en ontwikkeling van software met een open broncode (open source software) in de publieke sector te stimuleren en hiervoor concrete en ambitieuze doelstellingen te formuleren,
en gaat over tot de orde van de dag, Vendrik
Stuger, Netelenbos, Gerkens, Giskes, Jense, Van Dijke, Hessels
In 2002 werd deze motie door Kees Vendrik, lid van de Tweede Kamer namens Groen Links, ingediend. De motie constateerde dat er bij het als ICT-gebruiker overstappen naar een andere softwareleverancier vaak sprake is van hoge kosten waardoor een overstap achterwege blijft, de mededinging dus beperkt wordt en de samenleving niet optimaal kan profiteren van de mogelijkheden van software. Er is daarom een maatschappelijk belang bij het verminderen van die afhankelijkheid van softwareleveranciers.
Een manier om die afhankelijkheid te verminderen is het gebruik van open source software. Open source software is gratis te gebruiken software waarvan de broncode beschikbaar is voor de eindgebruikers zodat deze niet alleen de werking van de software kunnen doorgronden, maar hierin ook aanpassingen kunnen maken.1 De motie vraagt de regering dan ook om de verspreiding en ontwikkeling van open source software in de publieke sector te stimuleren en hiervoor concrete en
ambitieuze doelstellingen te formuleren. Aangezien de meeste softwareleveranciers echter geen open source software leveren is het door de motie beoogde gebruik van alleen open source software niet volledig realiseerbaar. De motie roept de regering daarom ook op om vanaf 2006 alleen nog software te gebruiken indien dit gebruik maakt van open standaarden. Daarbij gaat het dan om software waarvan het document met het gebruikte interpretatieformaat voor de input en de output van de software openbaar beschikbaar is en bovendien door andere leveranciers zonder beperkingen kan worden toegepast in hun eigen software. 2
Hoewel de motie unaniem door de Tweede Kamer werd aangenomen, duurde het nog tot december 2007 voordat er door de regering aan de motie concrete invulling werd gegeven.3 Namens het kabinet boden de toenmalige staatsecretarissen Heemskerk en Bijleveld aan de Tweede Kamer het actieplan Nederland Open in Verbinding (NOiV) aan, een actieplan voor het gebruik van open standaarden en open source software bij de (semi)publieke sector.4 Het actieplan NOiV richt zich tot Rijk, gemeenten, provincies, waterschappen, andere publiekrechtelijke rechtspersonen, ZBO’s en de (semi)publieke instellingen in de sectoren zorg, onderwijs, sociale zekerheid en toegelaten woningbouwcorporaties. Het plan kreeg in de volksmond al snel de naam “plan Heemskerk”. Om het gebruik van open standaarden en open source software te bevorderen is een gelijk speelveld
noodzakelijk onder softwareleveranciers. Hierdoor kunnen de leveranciers van open source software of software die gebruik maakt van open standaarden een gelijke kans krijgen ten opzichte van de leveranciers die geen open source software leveren of die geen gebruik maken van open standaarden. Het actieplan noemt daarom de bevordering van een gelijk speelveld op de softwaremarkt expliciet als doelstelling.
Om een gelijk speelveld mogelijk te maken is het wenselijk dat software
1 In paragraaf 1.4 zal uitgebreid terug worden gekomen op het begrip ‘open source software’.
2 Dit begrip zal uitgebreider in paragraaf 1.4 aan de orde komen.
3Wel heeft de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties in 2003 aan de Tweede Kamer laten weten tot 2006 door middel van het programmabureau OSOSS een aantal doelstellingen te willen bereiken ten aanzien van open standaarden en open source software. Kamerstukken II 2003/04, 26387, nr. 20.
4 Zie: https://noiv.nl/files/2009/12/Actieplan-Nederland-Open-in-Verbinding.pdf
interoperabel met elkaar is, dat wil zeggen dat input en output van verschillende softwareprogramma’s van verschillende leveranciers aan elkaar gekoppeld kunnen worden. Hiermee wordt de afhankelijkheid van de huidige leveranciers
teruggedrongen. Het actieplan noemt daarom als tweede doelstelling de bevordering van de interoperabiliteit. Als derde doelstelling noemt het actieplan de bevordering van de leveranciersonafhankelijkheid. Dat doel moet echter op grond van de motie Vendrik worden gezien als het hoofddoel. De twee andere doelen zijn subdoelen nu zij primair dienen als middel ter vervulling van dat hoofddoel.
In het actieplan zijn een groot aantal actielijnen benoemd waarmee het kabinet invulling wil gaan geven aan zijn strategie. Een strategie bevat de belangrijkste doelen van de organisatie, en de wegen waarlangs en de middelen en offers waarmee zij de gestelde doelen wil bereiken, rekening houdend met de gegeven en de verwachte omgevingssituatie.5 De meeste actielijnen hebben een nogal
vrijblijvend karakter, omdat er geen sancties staan op het niet meewerken aan een dergelijke actielijn.
Ondanks de zeer ambitieuze doelstellingen van het actieplan is er door het kabinet bewust niet gekozen voor wettelijke verankering van de principes uit het actieplan, maar voor wat men noemt zelfbindende instrumenten.6 Het kabinet doelde daarmee op zelfregulering door de aangesproken actoren. Het actieplan NOiV spreekt in dit verband van high trust met daarop toegesneden lichte instrumenten als monitoring en ranking.7 Het kabinet gaf daarbij tevens aan dat het niet verwacht dat een dergelijke aanpak onvoldoende effect zal hebben. Mocht in januari 2009 alsnog blijken dat het beleid te weinig effect heeft gehad dan zullen volgens het kabinet de mogelijkheden en de meerwaarde van wettelijke verankering alsnog worden onderzocht.8
Tijdens het Kamerdebat over het actieplan werden meerdere kritische vragen gesteld over het vrijblijvende karakter van het actieplan. Uit de voorgeschiedenis van het NOiV-beleid blijkt namelijk dat het niet kan rekenen op een breed draagvlak onder de overheid.9 Het kabinet signaleert dit zelf ook door aan te geven dat het beleid in de voorgaande jaren niet het beoogde effect heeft gesorteerd.10 Daarbij moet bovendien voor ogen worden gehouden dat het eerste Europese open ICT-beleid al uit 1992 stamt.11
Als een van de oorzaken noemt het kabinet de terughoudendheid bij systeembeheerders en ICT-managers ten aanzien van de migratie naar open alternatieven. Dit zou deels komen door onbekendheid met of een onjuiste
beeldvorming rond de materie en deels door de bedrijfsvoering waarbij er niet altijd
5 Abcouwer, Gels en Truijens 2006, p. 93.
6 Verderop zal nog blijken dat verankering op onderdelen wel degelijk al aanwezig was.
7 Actieplan NOiV, p. 12, actielijn 5.
8 Het actieplan noemt daarbij als concreet voorbeeld dat het meenemen van het comply or explain principe binnen aanbestedingen van overheden en publieke instellingen onder de 75% ligt.
9 Deze voorgeschiedenis is opgenomen in het actieplan.
10 Actieplan NOiV p.8.
11 EPHOS 1992.
plaats is voor kosten die voor de baat uitgaan. Bovendien speelt de legacy problematiek hierbij een rol. Bij legacy gaat het vaak om oude en al lange tijd in gebruik zijnde bedrijfskritische systemen waarbij het door juridische, financiële of technische oorzaken moeilijk is om er van af te stappen. Verder noemt het kabinet als oorzaken het ontbreken van bruikbare open standaarden en de wens van leveranciers om vooral geïntegreerde oplossingen aan te bieden waardoor er een afhankelijkheid ten opzichte van die leveranciers ontstaat. Deze barrières veroorzaken een afhankelijkheid die ook wel vendor lock-in wordt genoemd.12 Volgens een onderzoek van het CPB is deze afhankelijkheid een gevolg van het marktfalen in de softwaremarkt.13
Enkele maanden voor het verschijnen van het actieplan was er tijdens een overleg tussen de vaste Kamercommissie van Economische Zaken en staatssecretaris Heemskerk al een motie ingediend die de regering opriep om het gebruik van open standaarden voor de gehele (semi)publieke sector verplicht te stellen met ingang van 1 januari 2009.14 De staatssecretaris gaf tijdens dat debat echter al aan om ten aanzien van open standaarden geen gebruik te willen maken van wetgeving maar van het principe ‘pas open standaarden toe en zo niet, leg uit waarom dat echt niet kan’.15 Omdat daarmee volgens de staatssecretaris hetzelfde bereikt zou worden als met de motie achtte hij deze overbodig. Tijdens een latere stemming over de motie stemde Van Dam, de woordvoerder van de PvdA, plotseling tegen waardoor er voor de motie onvoldoende steun was.
In juli 2009, tijdens het eerste Algemeen Overleg over het actieplan, wilde de Tweede Kamer meer duidelijkheid van de staatsecretaris over de mogelijke handhaving van de actielijnen.16 Het Kamerlid Van Dam vroeg de staatssecretaris tijdens dit overleg om alvast een wet voor te bereiden waarmee het gebruik van open standaarden verplicht kan worden gesteld. Daarbij kon er worden gekeken naar het toekomstige verplichtende karakter zoals dat ook voor duurzaam inkopen zou gaan gelden. Een antwoord op dit verzoek zou er van staatssecretaris
Heemskerk niet meer komen. Bij het in juli 2010 verschijnen van de tweede voortgangsrapportage over het actieplan was deze met zijn partij PvdA uit het kabinet Balkenende gestapt waardoor in zijn plaats de demissionaire minister van Economische Zaken de afzender was van deze rapportage aan de Tweede Kamer.17 Over het toekomstige verplichtende karakter van het beleid is te lezen:
Voorts heb ik u in het Algemeen Overleg van 1 juli 2009 toegezegd om in deze rapportage een vergelijking te trekken tussen het verplichtende karakter van het programma Duurzaam Inkopen en dat van het programma Nederland Open in Verbinding. De belangrijkste conclusie is dat de ambitie van 100% duurzaam
12 Het volgende hoofdstuk zal volledig ingaan op deze leveranciersafhankelijkheid en lock-in.
13 Bijlsma, De Bijl en Kocsis 2009, p. 29-33.
14 Kamerstukken II 2006/07, 26643, nr. 87 (motie Aptroot/Vendrik).
15 Handelingen II 2006/07, 55, p. 3150.
16 Kamerstukken II 2008/09, 24 095, nr. 250.
17 Kamerstukken II 2009/10, 26 643, nr. 163.
inkopen, net als de verplichting om open standaarden te gebruiken, een
resultaatsverplichting is en geen wettelijke verplichting. Voor beide programma’s geldt dat ieder ministerie zelf aanspreekbaar is op de behaalde resultaten.
Het lijkt er daarom op dat de Tweede Kamer er in 2009 ten onrechte vanuit ging dat duurzaam inkopen een zwaardere verplichting is voor Rijk en medeoverheden dan het actieplan NOiV. Over een eventuele toekomstige wettelijke verankering zwijgt de tweede voortgangsrapportage. Dit alles roept de vraag op welke mate van binding er binnen de overheid is ten aanzien van het actieplan NOiV, en welke actoren zich daardoor daadwerkelijk gebonden voelen. Bovendien roept het de vraag op of het vastleggen in wetgeving van de principes uit het actieplan
daadwerkelijk zal bijdragen aan het opheffen van de belemmeringen die volgens het kabinet aanwezig zijn.
1.2 Probleemstelling
Uit de Kamerdebatten blijkt dat het succes van de uitvoering van het actieplan afhankelijk is van de reacties van de doelgroepen. Zullen zij gehoor geven aan de oproep van de planmaker om in het kader van high trust uitvoering te gaan geven aan de beleidsuitspraken die in het actieplan worden gedaan? En is er door de planmaker voldoende rekening gehouden met de verschillende barrières waar de doelgroepen tijdens de uitvoering mee te maken zullen krijgen? Een complicerende factor is het feit dat de uitvoering van het actieplan zich afspeelt binnen
verschillende bestuurslagen met uiteenlopende jurisdicties in termen van
verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Voor een succesvolle uitvoering op meer lagen is het volgens Bekkers noodzakelijk dat de uitvoerders binnen de
verschillende bestuurslagen het in ieder geval eens zijn over nut en noodzaak van een plan. De reacties van de uitvoerders kunnen variëren van steun, lijdelijk verzet tot daadwerkelijke tegenwerping. Zonder een gezamenlijk beeld is weerstand vaak het gevolg. Volgens Bekkers is het naïef om te veronderstellen dat doelgroepen zich loyaal zullen gedragen.18
In een beleidsomgeving waar er veel onzekerheid is, bijvoorbeeld over de vraag welke beleidsinstrumenten een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van het probleem, is er volgens Fenger en Klok sprake van wat zij noemen ontembare kennisproblemen. Indien de doelgroep in die situatie niet overtuigd is van het succes van het beleid, zal het zondermeer inzetten van beleidsinstrumenten juist kunnen leiden tot een gebrek aan medewerking door de doelgroep.
Beleidsinstrumenten dienen daarom de toekomstige situatie niet voor lange tijd vast te leggen en al te ingrijpend worden vormgegeven. Bovendien achten Fenger en Klok het zinvol om te variëren in de toe te passen beleidsinstrumenten zodat er ervaring kan worden opgedaan met deze varianten. Daardoor zal de weerstand van de doelgroepen niet al te groot zijn en kunnen inzichten gemakkelijk verwerkt
18 Bekkers 2007, p. 242.
worden in het beleid.19
De regering lijkt er in het actieplan NOiV en in het overleg met de Tweede Kamer desondanks steeds vanuit te gaan dat de doelgroepen van het actieplan zich zullen conformeren aan de doelstellingen van het beleid. De inzet van wetgevende instrumenten wordt daarbij gebruikt als een soort stok achter de deur. Het actieplan legt van bovenaf een beeld op van een te bereiken situatie en geeft met een groot aantal actielijnen aan hoe die situatie bereikt moet worden. Daarbij wordt beoogd dat de doelstellingen van het beleid niet alleen op Rijksniveau, maar ook door medeoverheden en andere organisaties in de (semi)publieke sector zullen worden overgenomen. Dit laatste, het overnemen van beleid in een top-down lijn, wordt ook wel verticale doorwerking genoemd. De overname van het beleid op dezelfde overheidslaag wordt horizontale doorwerking genoemd.20 In het geval van het actieplan NOiV is van beide soorten doorwerking sprake.
Het begrip doorwerking wordt voornamelijk gebruikt in wetenschappelijk onderzoek naar de effectiviteit van strategische plannen.21 Deze plannen worden daarbij geacht door te werken in de besluitvorming van derden. Met doorwerking wordt gedoeld op het proces van de zogeheten nageschakelde besluitvorming waarin een nadere uitwerking wordt gegeven aan het beleid door beleidsactoren die hierop al dan niet formeel worden aangesproken.22 De nageschakelde
besluitvorming kenmerkt zich door nadere uitwerking, meer concrete invulling, vertaling en toepassing van beleid.23 Strategische plannen zijn daarbij effectief wanneer zij doorwerken in de overwegingen van diegene tot wie dat plan zich richt.
De aandacht gaat daarbij niet alleen uit naar een antwoord op de vraag wat er van de doelstellingen en beleidsuitspraken wordt overgenomen door de aangesproken actoren, maar ook naar het hoe en waarom.
Het actieplan NOiV voldoet aan de kenmerken van strategische plannen: het bevat strategische beleidsdoelen, globale omschrijvingen van de te nemen maatregelen en een oproep aan bepaalde organisaties om zich in te zetten voor de verwezenlijking daarvan.24 Een strategisch plan geeft vooral een richtinggevend kader waarvan de uitvoering niet zeker is en waarbij vooraf al een bepaalde mate van afwijking van het plan tijdens de uitvoering wordt aanvaard.25 De uitvoering van een strategisch plan neemt vaak lange tijd in beslag en de gemiddelde tijdsspanne die verstrijkt voordat duidelijk wordt of een strategische beslissing blijvend succes heeft gehad kan zelfs oplopen tot 20 jaar en langer.26 Faludi en Mastop benadrukken dat plannen
19 Fenger en Klok 2008, p. 235.
20 Faludi 2000, p. 299.
21 Mastop en Faludi 1993, De Lange 1995.
22 Kerstens 1994, p. 26.
23 Hekhuis 1997, p. 53.
24 Herweijer, Hummels en Van Lohuizen 1990, p. 13.
25 Coenen 2001, p. 45.
26 Koopman en Pool 1992, p. 4-5.
vooral een kaderstellende functie hebben voor operationele beleidsinspanningen.27 Plannen kunnen in hun optiek geen enkele vorm van binding met zich mee brengen.28 Zoals hierna zal blijken is dat uitgangspunt te beperkt omdat er altijd sprake is van enige bestuurlijke of juridische binding, hoe zwak deze dan ook moge zijn.29
Naar de doorwerking van strategische ICT-plannen binnen de overheid is nog zeer weinig onderzoek gedaan. De onderzoeken die wel zijn gedaan richten zich bovendien niet specifiek op het open ICT-beleid. Met de term open ICT-beleid wordt gedoeld op informatieplannen waarbij de adoptie van open standaarden en open source software bevorderd wordt teneinde een lock-in op het gebied van ICT te voorkomen. Wereldwijd zijn inmiddels vele overheden bezig met het ontwerpen en implementeren van dit soort plannen. Zo is er een Eurocommissaris voor de digitale agenda benoemd die zich de komende jaren bezig zal gaan houden met ICT-standaardisatie, interoperabiliteit en aanbestedingen.30 Bovendien hebben ook andere Europese landen, zoals Engeland, in navolging van het actieplan NOiV eigen strategische ICT-plannen aangenomen of in voorbereiding.31
Er is daarom internationaal al wel enig wetenschappelijk onderzoek gedaan naar de adoptie van open standaarden en open source software binnen organisaties, maar dat onderzoek is voornamelijk bedrijfskundig of informatiekundig van aard.32 Een dergelijke benadering beperkt zich vaak tot economische waarden zoals effectiviteit en efficiëntie. Aangezien er op strategisch niveau binnen de overheid ook juridische, bestuurlijke en politieke waarden van belang zijn, is een bedrijfskundige of
informatiekundige benadering alleen te beperkt om een goed inzicht te kunnen verkrijgen in relevante belemmeringen die invloed uitoefenen op de (door)werking van open ICT-beleid binnen de overheid.33 De centrale vraagstelling die daarom in dit onderzoek wordt onderzocht luidt:
Hoe kan de doorwerking van het open ICT-beleid binnen de Nederlandse overheid, en in het bijzonder binnen de aanbestedingspraktijk, worden beschreven en
verklaard?
In deze vraag staat de term doorwerking centraal. Het is de doorwerking die moet worden beschreven en verklaard. Alvorens dat te kunnen doen is het noodzakelijk
27 Mastop en Faludi 1993, p. 72. Zoals nog zal blijken is hun definitie niet bruikbaar voor dit onderzoek aangezien zij er ten onrechte vanuit gaan dat er geen sprake is van juridische binding.
28 Mastop en Faludi 1993, p. 72.
29 Zie ook De Ridder 2008, p. 251, waarin hij aangeeft dat er bij indicatieve plannen en convenanten sprake is van zwakke binding welke afhankelijk is van diverse
omstandigheden. Een zwakke binding is natuurlijk ook een binding.
30 Zie: http://ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index_en.htm
31 Zie: http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/uk-government- government-ict-strategy_0.pdf
32 Zie bijvoorbeeld: Chau en Tan 1997, Zhu e.a. 2006.
33 Zie ook Thaens 2006, p. 24.
om vast te stellen wat doorwerking dan omvat. De eerste deelvraag is derhalve:
1 Hoe kan de doorwerking van ICT-beleid worden gedefinieerd?
Bij de vraag op welke wijze open ICT-beleid doorwerkt in een organisatie is het van belang om te weten welke beleidsuitspraken relevant zijn bij de uitvoering van het plan, en op welke wijze deze beleidsuitspraken nagekomen moeten worden door de doelgroep. De tweede en derde deelvraag zijn:
2 Wat is de inhoud van het open ICT-beleid?
3 Op welke wijze is de aangesproken actor juridisch gebonden tot naleving van dat open ICT-beleid?
Wanneer duidelijk is geworden wat de inhoud is van het open ICT-beleid en op welke wijze de doelgroepen van dat plan juridisch gebonden zijn tot naleving van de inhoud, kan vervolgens worden o nd e r z o c ht in welke mate zij conform dat beleid handelen. De vierde deelvraag is daarom:
4 In welke mate wordt er door de doelgroepen conform het open ICT-beleid gehandeld?
De mate van conformiteit zegt op zichzelf nog niets over de invloed van het open
De mate van conformiteit zegt op zichzelf nog niets over de invloed van het open