1 Probleemstelling
1.4 Toelichting van begrippen
De begrippen interoperabiliteit, open standaarden en open source software zijn breed en worden in de praktijk niet eenduidig gebruikt. Er bestaan meerdere definities van deze begrippen. Omdat deze afwijken van de in het actieplan gebruikte definities worden discussies over de toepassing van het actieplan soms onnodig complex.46 Aangezien dit onderzoek zich richt op de implementatie van het actieplan, zal gebruik worden gemaakt van de in het actieplan gebruikte definities.
Die begrippen en definities worden hierna eerst kort toegelicht.
1.4.1 Interoperabiliteit
Met de term ‘interoperabiliteit’ gaat het volgens het actieplan NOiV om het vermogen van (informatie)systemen om op elektronische wijze gegevens en informatie te kunnen uitwisselen binnen en tussen organisaties.47 Het actieplan volgt daarmee de definitie van de IEEE en ISO:
44 Effectiviteit is volgens Hoogerwerf en Herweijer (2008) de mate waarin de toepassing van de instrumenten van een beleid bijdraagt aan het bereiken van het doel van dat beleid. Bij effectiviteitonderzoek wordt nagegaan in hoeverre de geconstateerde mate van
doelbereiking te danken is aan het gevoerde beleid. Daarbij wordt niet alleen een bepaalde ontwikkeling in het beleidsveld vastgesteld maar tevens een analyse uitgevoerd van de causale relatie tussen die ontwikkeling en het beleid.
45 Zie Actieplan NOiV p. 14.
46 De Pous 2011, p. 7.
47 Actieplan NOiV p. 5.
The ability of two and more systems to exchange data, and to mutually use the information that has been exchanged.48
Deze definitie is iets beknopter dan de definitie uit de voorstudie naar een Nederlands interoperabiliteitsraamwerk. Organisaties die zich in Nederland bezighouden met standaarden op het gebied van de elektronische overheid
verwijzen volgens Thaens juist vaak naar die laatste definitie.49 Deze luidt als volgt:
The ability of distinct systems to communicate and share semantically compatible information, perform compatible transactions, and interact in ways that support compatible business processes to enable their users to perform desired tasks.50 Kenmerkend verschil met de in het actieplan gebruikte definitie is de nadruk die wordt gelegd op het feit dat er sprake moet zijn van distinct systems. Daarmee wordt gedoeld op het feit dat interoperabiliteit betrekking heeft op afzonderlijke autonome systemen en organisaties en moet worden onderscheiden van
‘integratie’.51 In dat laatste geval gaat het om samenwerking en uitwisseling tussen verschillende systeemcomponenten binnen één systeem.52 De afgelopen tientallen jaren is er vooral een tendens geweest naar meer integratie, bijvoorbeeld door verschillende producten van één producent te verwerven die in technische zin vrijwel naadloos op elkaar aansluiten.53 Integratie werd daarbij gezien als oplossing om inefficiëntie van procedures en inconsistentie van gegevens in de toekomst te voorkomen.54 In vergelijking met integratie vereist interoperabiliteit een open-einde-aanpak omdat het de samenwerking mogelijk moet maken tussen nieuwe en onvoorziene autonome systemen van meerdere producenten, zonder dat daarvoor de systemen opnieuw ontworpen moeten worden.55 Interoperabiliteit is volgens Van Lier een eerste stap op weg naar zelfstandige communicatie tussen willekeurige autonome systemen en een nieuwe stap in het bestaande proces van het nastreven van de wens om systemen met elkaar te verbinden.56
1.4.2 Open standaard
De Vey Mestdagh omschrijft een standaard als een gedragsnorm die een bepaald
48 Aangehaald in Folmer 2012, p. 1.
49 Thaens 2009, p. 18.
50 Rothenberg, Botterman, Van Oranje-Nassau 2008, p. 6.
51 Volgens Strikwerda (2006, p. 16) kenmerkt interoperabiliteit zich door autonomie van de samenwerkende systemen of organisaties, terwijl integratie zich kenmerkt door assimilatie.
52 Rothenberg, Botterman, Van Oranje-Nassau 2008, p. 74.
53 Thaens 1998, p. 16, 21-22.
54 Bemelmans 1987, p. 66.
55 Rothenberg 2008, p. 350.
56 Van Lier 2009, p. 159, 162.
(beweerdelijk) doel dient en die een technische implementatie kan hebben.57 De term standaard kan in het geval van ICT worden gebruikt in twee betekenissen:
enerzijds als term om een ‘normatief document’ mee aan te duiden en anderzijds in de betekenis van een bepaalde mate van uniformiteit.58 In het eerste geval gaat het specifiek om een document opgesteld met consensus en goedgekeurd door een erkende normalisatie-instelling, dat voor gemeenschappelijk en herhaald gebruik voorziet in regels, richtlijnen of kenmerken voor activiteiten of de resultaten daarvan, met het doel een optimale mate van orde te bereiken in een bepaalde context.59 Dit wordt ook wel een normalisatienorm genoemd. In het tweede geval gaat het om het aanwijzen en gebruiken van een voorkeursassortiment van interface, protocollen en dataformaten waardoor een zo groot mogelijke uniformiteit kan worden verkregen.60 In hoofdstuk 6 zal beschreven worden dat de Rijksoverheid zich voornamelijk beperkt tot deze tweede vorm van standaardisatie.
Zoals eerder al kort is aangegeven gaat het bij open standaarden vooral om de openheid van het gebruikte interpretatieformaat voor de input en de output van software, bijvoorbeeld omdat het in een normatief document is opgenomen, en waarbij andere producenten de mogelijkheid hebben om dat interpretatieformaat zonder beperkingen te gebruiken in hun eigen softwareproducten. De term open standaard wordt daarom gebruikt in de betekenis van normatief document. Het actieplan volgt in dit geval de definitie uit het European Interoperability Framework v. 1.0 (Hierna: EIF) van de Europese Commissie (programma IDABC).61 Deze geeft de volgende vier kenmerken waaraan standaarden moeten voldoen om als open te worden beschouwd:
1. De standaard is goedgekeurd en zal worden gehandhaafd door een non-profit organisatie. De lopende ontwikkeling gebeurt op basis van een open besluitvormingsprocedure die toegankelijk is voor alle belanghebbende partijen.
2. De standaard is gepubliceerd en over het specificatiedocument van de standaard kan vrijelijk worden beschikt of het is te verkrijgen tegen een nominale bijdrage. Het moet voor een ieder mogelijk zijn om het te kopiëren, beschikbaar te stellen en te gebruiken om niet of tegen een nominale prijs;
3. Het intellectuele eigendom met betrekking tot mogelijk aanwezige patenten van (delen) van de standaard is onherroepelijk ter beschikking gesteld op een 'royalty free'-basis;
4. Er zijn geen beperkingen omtrent het hergebruik van de standaard.
Opgemerkt moet worden dat deze definitie spreekt over goedkeuring en handhaving
57 De Vey Mestdagh 2011, p. 8.
58 Stuurman 1995, p. 14.
59 Aldus de ISO/IEC-leidraad 2.
60 Stuurman 1995, p. 15-16.
61 European Interoperability Framework for pan-European eGovernment Services, Version 1.0 (2004) <http://ec.europa.eu/idabc/servlets/Docd552.pdf?id=19529>
door een non-profit organisatie en niet alleen over een erkende normalisatie-instelling.62
Uit de definitie blijkt verder dat het specificatiedocument van een standaard algemeen beschikbaar moet zijn en dat die standaard kan worden toegepast en hergebruikt zonder dat een specifieke leverancier het gebruik van de standaard kan monopoliseren, bijvoorbeeld in de vorm van royalty’s. Het zijn juist deze
onderdelen van de definitie waar ICT-producenten bezwaar tegen maken en waarop de door hen gebruikte definities van het begrip open standaard afwijken.63 Waar in het vervolg van deze studie gesproken wordt over open standaarden kan echter worden uitgegaan van de definitie zoals het actieplan NOiV deze heeft beschreven.
De reden hiervoor is gelegen in het feit dat de te onderzoeken beleidsuitspraken gebaseerd zijn op de in het plan genoemde definities. Daarnaast beschouwen de belangrijkste overheidsorganisaties in Europa volgens Aliprandi de definitie uit het EIF, en daarmee ook die uit het actieplan NOiV, als de meest correcte.64 Dit ondanks het feit dat de Europese Commissie in 2010 een tweede versie van het EIF publiceerde waarin voor open standaarden geen definitie meer is opgenomen, en nog slechts wordt gesproken over de openheid van specificaties, waarbij het gebruik van specificaties niet per definitie meer gratis hoeft te zijn.65 Het verschijnen van het EIF 2.0 is klaarblijkelijk voor de Nederlandse regering geen aanleiding geweest om het actieplan NOiV op het punt van de definities aan te passen.66 Ook na de beëindiging van het actieplan heeft de minister van Economische Zaken, Landbouw en innovatie in 2012 nog aangegeven zowel nationaal als Europees in te zetten op het gebruik van open standaarden, waarbij het dan zou gaan om standaarden die vrij te gebruiken zijn.67 De minister grijpt daarbij dus terug op de definitie uit het eerste EIF.
1.4.3 Open source software
Ook ten aanzien van een definitie voor open source software zal worden uitgegaan van de definitie zoals deze in het actieplan wordt gebruikt.68 Daarbij gaat het volgens het actieplan om software die een door het Open Source Initiative (OSI) goedgekeurde licentie heeft en daarmee voldoet aan twee kenmerken:
62 Vgl. Stuurman 1995, p. 16-17, die het opstellen van normen buiten de erkende normalisatie-instellingen ziet als de facto normalisatie.
63 Zie bijvoorbeeld de definitie van Microsoft:
http://download.microsoft.com/download/9/F/8/9F846C02-E7D3-4A37-A57E-34B781E3DF5C/Microsoft_en_Standaarden.pdf
64 Aliprandi 2011, p. 19.
65 Annex II - EIF (European Interoperability Framework) “Towards interoperability for European public services” , <http://ec.europa.eu/isa/library/index_en.htm>
66 Opgemerkt moet worden dat de VTE-raad zich in 2010 uitdrukkelijk hebben uitgesproken voor een systematisch promotie van open standaarden door de Europese Unie. <
http://www.scribd.com/doc/30333407/Granada-Ministerial-Declaration-on-the-European-Digital-Agenda-Agreed-on-19-April-2010 >.
67 Handelingen II 2011/12, 21501-33 nr. 377
68 Actieplan NOiV, p. 28.
1. De broncode van de software is vrij beschikbaar.
2. In het licentiemodel is het intellectueel eigendom en het (her)gebruik van de software en bijbehorende broncode dusdanig geregeld dat de
licentienemer de broncode mag inzien, gebruiken, verbeteren, aanvullen en distribueren.
De broncode is de programmacode geschreven in een voor programmeurs begrijpelijke hogere programmeertaal. Deze broncode wordt met behulp van een compiler of vertaler omgezet naar een objectcode. Een programma in de objectcode bestaat uit de binaire instructies die door een computer worden uitgevoerd. Dit noemt men ook wel de machinetaal. Indien een gebruiker alleen beschikt over de objectcode dan is het weliswaar mogelijk om het programma te gebruiken, maar zal geen inzicht verkregen worden in de werking. Ook is het zonder broncode niet eenvoudig om het programma te wijzigen of te onderhouden zonder de medewerking van de leverancier.69
Open source software heeft als kenmerk dat de broncode van de software vrij beschikbaar is. Dat wil zeggen dat de gebruiker de broncode kan en mag inzien, bewerken, aanvullen en verspreiden zonder dat daar een vergoeding voor hoeft te worden betaald. Dit stelt de gebruiker van de software ook in staat om voor het onderhoud of de support op de software gebruik te maken van andere leveranciers dan degene die de software heeft geschreven of heeft geleverd.
Het tweede kenmerk van open source software is de mogelijkheid voor een gebruiker om niet alleen de broncode maar ook de software zelf zonder vergoeding te kunnen gebruiken en verder te verspreiden.
Dat deze kenmerken van open source software door middel van open source licenties gegarandeerd kunnen worden is vooral het gevolg van het auteursrecht. Uit artikel 10 lid 1 sub 12 Auteurswet (Aw) blijkt dat computerprogramma’s en het voorbereidend materiaal ook als werk in de zin van de Auteurswet gezien kunnen worden. Voor deze categorie werken is een speciaal regime in de wet opgenomen ten gevolge van de omzetting van de Europese Richtlijn betreffende de
rechtsbescherming van computerprogramma’s.70 Dat speciale regime is door de Nederlandse wetgever opgenomen in de artikelen 45h-45n Aw en geeft een vergaande auteursrechtelijke bescherming aan software. Zo blijkt uit artikel 45i Aw dat het begrip verveelvoudigen ook van toepassing is op het laden, het in beeld brengen, de uitvoering, de transmissie of de opslag van de software, voor zover voor deze handelingen het verveelvoudigen van dat werk noodzakelijk is. Bij het
69 Men spreekt dan vaak over gesloten software, ook wel closed source software of
proprietary software genoemd, als tegenhanger van open source software. Siewicz 2010, p.
24 geeft de volgende definitie voor closed source software: “Computer programs are developed in private (the process of eliminating bugs and inclosing new features is subject to exclusive control). This means that access to source codes is restricted to certain people only. Also, only certain people are allowed to distribute proprietary software. Additionally, there are restrictions on the use of proprietary software.”
70 Richtlijn 91/250/EEG (PbEG 1991, L 122/42).
gebruiken van een computerprogramma zal bij de huidige stand van de techniek een verveelvoudiging altijd onvermijdelijk zijn. Hiermee valt ook het enkele gebruik binnen de privésfeer van een dergelijk werk (te vergelijken met het openslaan van een boek) onder het toestemmingsvereiste van de auteursrechthebbende. Dit heeft tot gevolg dat software in beginsel niet gebruikt mag worden zonder enige vorm van auteursrechtelijk relevante toestemming. De open source licenties geven deze benodigde toestemming kosteloos aan de eindgebruikers maar verbinden daar wel een aantal voorwaarden aan. Deze voorwaarden waarborgen dat softwaregebruikers, zonder vergoeding te hoeven betalen, de broncode mogen inzien, gebruiken, verbeteren, aanvullen en distribueren.