Resultaten “Bevordering van interoperabiliteit”

In hoofdstuk 6 kwam de bevordering van de interoperabiliteit aan bod. Deze doelstelling uit het actieplan is uitgewerkt in een beleidsuitspraak dat organisaties gebruik moeten maken van open standaarden, tenzij de organisatie een goede reden kan geven om dat niet te doen en hiervan in het jaarverslag melding maakt. Het actieplan noemt dit ook wel het comply or explain principe.

Bij de juridische instrumenten die bij deze beleidsuitspraken zijn ingezet gaat het om de Rijksinstructie, de bestuursakkoorden met VNG, IPO en UVW, het NUP en de uitvoeringsagenda NOiV. De Rijksinstructie heeft voor de departementen en batenlastendiensten de status van beleidsregel in de zin van artikel 1:3 lid 4 Awb.

Het gaat om algemene regels die het bestuursorgaan zichzelf heeft gesteld, en op

grond waarvan een bepaald gunningsbesluit zal worden genomen.⁵⁸⁸ Voor

provincies heeft het in ieder geval de status van interne regeling omdat zij bij besluit van Provinciale Staten de beleidsuitspraak hebben overgenomen. Daarbij is er sprake van externe werking waardoor deze interne regeling als vaste gedragslijn kan binden en naleving door een burger kan worden afgedwongen via het

gelijkheidsbeginsel. Bij sommige provincies, zoals de provincie Groningen, is de interne regeling daarna nog opgenomen in een eigen beleidsplan. Na vaststelling van dat plan getransformeerd de interne regeling naar de status van beleidsregel.

Voor de overige medeoverheden heeft de beleidsuitspraak slechts de status van beleidsmatige richtlijn. Zij kunnen de beleidsuitspraak daarom naast zich neer leggen. In dit hoofdstuk kwam ook de beleidsuitspraak aan de orde waaruit volgt dat het gebruik van open standaarden de norm is. Van deze beleidsuitspraak kan geconcludeerd worden dat het daarbij voor het Rijk gaat om een interne regel, en voor alle overige medeoverheden, de ZBO’s en de sectoren slechts de status heeft van beleidsmatige richtlijn. Tenzij ze de beleidsuitspraak zelf voor hun organisatie vaststellen als interne regeling of als beleidsregel, zijn ze niet gebonden aan de naleving.

Als communicatief instrument is door het programmabureau NOiV en door het Bureau Forum Standaardisatie vooral gebruik gemaakt van diverse handreikingen, voorlichtingsbijeenkomsten en presentaties.⁵⁸⁹ Daarbij richt men zich vooral op bevordering van de how-to knowledge en de principles knowledge.

Voor de beantwoording van de vierde onderzoeksvraag is gekeken naar de

toepassing van het comply or explain principe in de praktijk. Uit de resultaten blijkt dat in 56 gevallen het principe toepasbaar was en er dus in een

aanbestedingsdocument een specifieke open standaard geëist had kunnen worden.

Van deze 56 gevallen waren er 20 (36%) waarbij dit daadwerkelijk gedaan is. In de overige 36 gevallen (64%) werden deze standaarden niet genoemd. Ook in de jaarverslagen van deze organisaties is hierover geen uitleg of verantwoording gevonden. In minder dan de helft van alle relevante gevallen is er dus conform de beleidsuitspraak gehandeld.

Wanneer in het kwantitatieve onderzoek gekeken wordt naar de vraag in een bestek om software te leveren die gebruik maakt van open standaarden dan is te zien dat er in 36 gevallen (45%) sprake is van een wens of eis om open standaarden. In de overige 44 gevallen (55%) is er dus geen sprake van een vraag om open standaarden. Dit wil overigens niet zeggen dat er onder deze 44 gevallen in het geheel geen vraag is geweest om toepassing van specifieke open standaarden. Bij vier van deze procedures was er bijvoorbeeld wel sprake van de vraag om een specifieke standaard uit de basislijst, maar liet men na om ook ten aanzien van andere mogelijke koppelvlakken te eisen of te wensen dat die gebruik maken van open standaarden.

588 Zie paragraaf 6.4.

589 Zie voor een overzicht van de handreikingen: https://noiv.nl/open-standaarden-en-open-source/publicaties-noiv-over-open-standaarden/ en tevens

http://www.open-standaarden.nl/open-standaarden/implementatie/

Hoewel er in de pad-afhankelijkheidstheorie vier zelfversterkende mechanismen⁵⁹⁰ zijn die er gezamenlijk verantwoordelijk voor zijn dat een organisatie voort blijft gaan op een eerder ingeslagen pad, blijkt uit de in dit hoofdstuk opgenomen

onderzoeksresultaten dat vooral de overstapkosten door de respondenten als barrière worden gezien. De financieel-economische aspecten die samenhangen met de mogelijke transitiekosten naar een op open standaarden gebaseerd systeem spelen daarbij een nogal subjectieve rol. Er zijn namelijk respondenten die aangeven dat het vragen om open standaarden uit kostenoogpunt voordelen zal (gaan) opleveren.

Een aantal andere respondenten geeft echter aan niet overtuigd te zijn van de mogelijkheid dat het gebruik van open standaarden een financieel voordeel zou kunnen opleveren voor hun organisatie. Deze respondenten blijven daarom vasthouden aan de bestaande standaarden en koppelingen, zelfs indien deze gesloten en bedrijfseigen zijn. Het actieplan maakt geen melding van een economisch instrument om deze mogelijke transitiekosten op te kunnen vangen.

Wel wordt in het actieplan aangegeven dat investeringskosten in beginsel geen aanleiding vormen om af te zien van de migratie naar een interoperabel en op open standaarden gebaseerd systeem.⁵⁹¹

Van de drie andere zelfversterkende mechanismen uit de

pad-afhankelijkheidstheorie worden de verzonken kosten en de leereffecten in het geheel niet door de respondenten genoemd. Ook de netwerk- en coördinatie-effecten van de al in gebruik zijnde standaard ziet men niet als grote belemmeringen om over te stappen naar een andere standaard. Eén respondent noemt de beoogde positieve netwerkeffecten daarentegen juist als reden voor leveranciers om over te stappen naar een andere standaard.⁵⁹²

Desondanks maken meerdere respondenten melding van de tegenwerkende houding van bepaalde leveranciers die weigeren om mee te werken aan de invoering van of de koppeling met open standaarden.⁵⁹³ Vragen om open standaarden heeft volgens deze respondenten weinig zin wanneer vooraf al bekend is dat een leverancier in een monopolypositie deze standaarden niet gaat ondersteunen. Hierbij is duidelijk te zien dat de invoering van open standaarden belemmerd wordt door de bestaande leveranciersafhankelijkheid. Uit het kwalitatieve onderzoek blijkt bovendien dat zelfs in gevallen waarbij er in eerste instantie wel een lijststandaard geëist is, en er dus strikt genomen sprake is van een comply op grond van de basislijst, de leverancier blijk geeft niet te willen meewerken aan deze eis en de aanbestedende dienst vervolgens vanwege de technische afhankelijkheid niet anders kan dan toch aan deze leverancier te gunnen.⁵⁹⁴ Er is dus sprake van een lock-in situatie als gevolg van pad-afhankelijkheid in fase drie. De bestaande lock-in situatie zorgt er bij die respondenten voor dat de overstap naar de op open standaarden gebaseerde

590 Leereffecten, netwerk- en coördinatie-effecten, verzonken kosten en overstapkosten.

591 Actieplan NOiV p. 9.

592 Paragraaf 6.12.4.

593 Paragraaf 6.12.3.

594 Paragraaf 6.10.

software belemmerd wordt.

Van doorwerking van plan- of beleidsuitspraken is sprake indien die uitspraken een aanwijsbaar onderdeel vormen van besluitvormingsprocessen van door de

planmaker geadresseerde actoren (inclusief de planmaker zelf) dan wel zich geadresseerd voelende actoren. Zoals eerder aangegeven is het daarbij niet relevant of er sprake is van conformiteit. Cruciaal is in dit verband of de actoren iets met het plan hebben gedaan en het beschouwen als een hulpmiddel bij de besluitvorming.

Daartoe is van belang dat zij het plan of de beleidsuitspraken kennen.

Als communicatief instrument is door het programmabureau NOiV en door het Bureau Forum Standaardisatie vooral gebruik gemaakt van diverse handreikingen, voorlichtingsbijeenkomsten en presentaties.⁵⁹⁵ Daarbij richt men zich vooral op bevordering van de how-to knowledge en de principles-knowledge. Onder de respondenten blijkt echter vooral weinig awareness-knowledge aanwezig te zijn over het comply or explain-principe. Indien er geen kennis is van het bestaan van deze beleidsuitspraak, zal die beleidsuitspraak niet in overweging kunnen worden genomen. Bovendien is er dan geen aanleiding om op zoek te gaan naar de how-to knowledge en de principles-knowledge. De meerderheid van de respondenten voelt zich daarom ook niet verplicht om in een aanbesteding te vragen om open

standaarden vanaf de basislijst. Wanneer men het wel doet lijkt dit vooral veroorzaakt te worden doordat er binnen de organisatie al een breed ondersteund beleid is voor de toepassing van open standaarden. Bij diegenen die wel weten dat er vanuit de Rijksoverheid een dergelijke beleidsregel bestaat, heerst er bovendien veel onduidelijkheid over hoe ze de regels toe moeten passen. Zij die wel goed op de hoogte lijken te zijn, geven aan een voorkeur te hebben voor een wettelijke bepaling die simpelweg voorschrijft dat er bij ICT-aanbestedingen altijd moet worden gevraagd om open standaarden. Een dergelijk voorschrift zou volgens een respondent ook prima uitvoerbaar zijn zonder toepassing van de basislijst.

Bovendien zou een dergelijke wettelijke verplichting vooral de weigerachtige leveranciers in beweging kunnen gaan krijgen.

Over de beleidsuitspraak dat het gebruik van open standaarden de norm is, bestaat meer awareness-knowledge, hoewel dat door de respondenten overwegend gezien wordt als gevolg van het eigen beleid in plaats van het Rijksbeleid. Er is niet onderzocht of er een causaal verband is tussen het actieplan NOiV en het als organisatie hebben van een eigen beleidsplan waarin het gebruik van open standaarden wordt voorgeschreven. Hoewel de meeste respondenten aangeven dat er in hun organisatie een bepaalde vorm van beleid bestaat op het gebied van open standaarden, blijkt ook dat dit niet per definitie tot gevolg zal hebben dat open standaarden mee worden genomen als eis of als wens in een aanbesteding.

Beleidsconformiteit heeft met andere woorden niet de gewenste gedragsconformiteit tot gevolg.

595 Zie voor een overzicht van de handreikingen: <https://noiv.nl/open-standaarden-en-open-source/publicaties-noiv-over-open-standaarden/>en tevens

<http://www.open-standaarden.nl/open-standaarden/implementatie/>

Het actieplan ging uit van 75% conformiteit in het jaar 2009. Ook met de koepelorganisaties is deze target afgesproken in een bestuursakkoord. Uit de beschrijving van de doorwerking van deze twee beleidsuitspraken, de

geconstateerde mate van conformiteit (36% gemiddeld voor Comply or explain, en 45% gemiddeld voor de beleidsuitspraak Open standaarden zijn de norm) en de lage mate van awareness-knowledge onder de respondenten, kan de conclusie worden getrokken dat de mate van doorwerking nog aan de lage kant is.

8.3.3 Resultaten “Bevordering van