De case studie laat zien dat er in de eerste plaats sprake was van een misfit tussen richtlijn 2004/18/EG en het Nederlandse beleid (systeem). In de tweede plaats is er op zowel nationaal niveau als op gemeentelijk niveau verandering opgetreden met betrekking tot aanbesteden; in de organisatiestructuur van de gemeente Den Haag, het (nationaal en lokaal) beleid en tot op zekere hoogte ook in de dagelijkse praktijk van de gemeente. Het is echter de vraag in hoeverre de veranderingen kunnen worden gezien als top-down Europeanisering.
Het belangrijkste project van de EU was de realisatie van de interne markt. Om tot deze interne markt te komen moesten er echter honderden technische, juridische en bureaucratische obstakels voor de vrije handel en het vrije verkeer worden afgeschaft.236 Daardoor is niet alleen de wetgeving van landen veranderd, maar er is ook een druk ontstaan om de handelscultuur van lidstaten te veranderen als deze niet aansluit op het handelssysteem van de interne markt. Nederland kent bijvoorbeeld een lange traditie van kartelvorming in bepaalde sectoren zoals de bouw. De bouwfraude van 2002 wordt ook wel gezien als bewijs dat vormen van kartels lange tijd in brede kring als normaal gedrag werd ervaren, zelfs door
236
“Europa zonder grenzen: de interne markt”, Europa.Nu, http://europa.eu/pol/singl/index_nl.htm (geraadpleegd op 12 augustus 2012).
76
de overheid.237 Pas in de jaren ’90 is kartelvorming onder druk van de EU-wetgeving verboden door middel van de Mededingingswet. Ook werden toen enige Europese vereisten in de Nederlandse wetgeving opgenomen over ‘hoe’ er moest worden aanbesteed.238 Hoewel de wetgeving vanaf de jaren ’90 kartels verbood, blijkt uit de bouwfraude dat de dagelijkse praktijk daardoor niet vanzelf veranderde. Voor Nederland betekent top-down Europeanisering in dit geval dat er een verandering moet optreden in zowel de Nederlandse wetgeving als in de Nederlandse handelscultuur.
Zoals uit hoofdstuk twee is op te maken, zorgde de Europese aanbestedingsrichtlijn (2004/18/EG) niet automatisch tot aanpassingsdruk bij Nederlandse gemeenten. De richtlijn werd netjes omgezet waar noodzakelijk, maar slecht nageleefd. Uit de case studie blijkt dan ook dat Cowles et.al gelijk hebben wat betreft hun conclusie dat een misfit niet automatisch leidt tot verandering en dat er domestic mediating factors nodig zijn.239 Cowles et al. veronderstellen echter ook dat een misfit automatisch gepaard gaat met aanpassingsdruk en dat domestic mediating factors nodig zijn om verandering te weeg te brengen (zie hoofdstuk 1.3). Uit de case studie blijkt echter dat de misfit en de implementatie van richtlijn 2004/18/EG geen aanpassingsdruk bij het Rijk veroorzaakte. De druk om zich aan te passen lijkt, in de eerste plaats voort te vloeien uit de bouwfraude (2002) die al voor de implementatie aan het licht kwam. Hoewel er dus sprake was van een misfit tijdens de implementatie van richtlijn 2004/18/EG waren er dus al domestic mediating factors (de bouwfraude, de Mededingingswet en later het MKB) aanwezig die in toenemende mate voor aanpassingsdruk zouden zorgen.
In Nederland zorgde enerzijds de bouwfraude (2002) voor grote ophef. Door de media werden niet alleen de handelspraktijken in de bouwsector aan de kaak gesteld, maar ook vermeende corruptie bij de overheid. Het idee dat belastinggeld door kartelvorming in de zakken verdween van ondernemers en dat ambtenaren er ook nog wel eens van profiteerden zorgde voor een negatiever beeld van kartelvorming bij het Nederlandse publiek. Anderzijds is er in toenemende mate kritiek vanuit het MKB over de aanbestedingspraktijk van overheidsinstellingen.
Echter, het feit dat er ondanks herhaaldelijke pogingen nog steeds geen Nederlandse aanbestedingswet is aangenomen, naast de wetgeving die voortvloeide uit de Europese
237 Marcel Canoy, “ Stop legalisering van kartels”, Me Judice, http://www.mejudice.nl/artikel/174/stop-legalisering-van-kartels (geraadpleegd op 10 augustus 2012).
238 In 1971 was er al wel een Europese richtlijn over aanbesteden omgezet naar Nederlandse wetgeving, maar deze ging alleen maar over ‘werken’. Daarnaast was kartelvorming in die tijd nog niet verboden, waardoor de naleving van deze wet niet automatisch leidde tot eerlijke concurrentie (het doel van de richtlijn).
77
aanbestedingsrichtlijnen, geeft aan dat er nog altijd weinig overeenstemming binnen de regering is over hoe er moet worden aanbesteed. Hoewel er dus wel meer aanpassingsdruk is in Nederland om over te gaan naar een vrije marktwerking (waarbij eerlijke concurrentie centraal staat), ontstaat deze druk met name door domestic mediating factors en zijn er op het gebied van aanbesteden nog maar weinig veranderingen doorgevoerd die een duidelijke top-down Europeanisering aantonen.
In hoofdstuk twee is ook onderzocht of er bij de gemeente Den Haag veranderingen zijn opgetreden als gevolg van de implementatie van richtlijn 2004/18/EG. Uit het interview met Alfredo Molina en uit de interne documenten over de gemeente haar aanbestedingsbeleid blijkt dat de gemeente Den Haag het als noodzakelijk zag om haar beleid en organisatiestructuur aan te passen als gevolg van de verjuridisering (door de Europese aanbestedingsrichtlijnen) en de kritiek van het MKB. Het heeft echter wel tot 2008 geduurd voordat er aanpassingen werden doorgevoerd en de gemeente heeft nog steeds last van kinderziekten met betrekking tot het huidige aanbestedingsbeleid en de nieuwe organisatiestructuur. De case studie geeft dus aan dat op gemeentelijk niveau (Den Haag) meer veranderingen zijn doorgevoerd, om een betere aansluiting op richtlijn 2004/18/EG te bewerkstelligen dan op nationaal niveau. Er is dus eerder sprake van top-down Europeanisering van de gemeente Den Haag, dan van Nederland.
Kortom, het is aantoonbaar dat er in Nederland en bij de gemeente Den Haag een beweging is waargenomen richting een meer EU-conform aanbestedingsbeleid (top-down Europeanisering) naarmate de Europese richtlijnen uitgebreider worden, belangengroepen (bijvoorbeeld MKB sector) mondiger worden en de media meer wanpraktijken aan het licht brengt. Ook kan geconcludeerd worden dat deze beweging beter zichtbaar is bij de gemeente Den Haag dan bij het Rijk. De case studie onderbouwt daarmee slechts gedeeltelijk de theorie over top-down Europeanisering, laat tegelijkertijd ook zien dat top-down Europeanisering een lange termijn proces is en dat de mate van Europeanisering tussen centrale en decentrale overheden kan verschillen.
78