Het doel van lobbyen is om de belangen van een groep (bijvoorbeeld een gemeente) te verdedigen en uit te dragen door te proberen invloed uit te oefenen op de totstandkoming van beleid. Er zijn verschillende strategieën om te lobbyen. De lobbystrategie van een gemeente hangt af van vier factoren; access en voice; timing; kanalen; en individuele en collectieve actie.
Access en voice
Volgens Jan Beyers is het voordelig voor een lobby als een gemeente access en/of voice heeft. Met access bedoelt de auteur dat er sprake is van direct contact tussen een belangengroep en de besluitvormer. Door dit directe contact kan namelijk relevante beleidsinformatie worden uitgewisseld.152 Wel moet daarbij opgemerkt worden dat andere belangengroepen ook direct contact met de besluitvormer kunnen hebben, waardoor contact niet gelijk staat aan invloed.153 Met voice bedoelt de auteur dat een belangengroep op verschillende manieren de aandacht kan trekken, of in andere woorden haar ‘stem’ kan profileren. Zo kan een belangengroep gebruik maken van information politics: op strategische momenten in het besluitvormingsproces informatie openbaar maken.154 Maar een belangengroep kan ook gebruik maken van protest politics door evenementen te organiseren of petities te starten om de aandacht te trekken of een conflict verder uit te diepen.155 Volgens Beyers hebben information politics als doel om besluitvormers te informeren en zo te overtuigen van het eigen standpunt, terwijl protest politics als doel hebben om besluitvormers ervan te overtuigen dat het eigen standpunt breed wordt gedragen. Dür is echter van mening
151 Europese Commissie, Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het
gunnen van overheidsopdrachten (Brussel, COM (2011) 896, december 2011)
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:NL:PDF (geraadpleegd 30 juli 2012); 3.
152J. Beyers, “Voice and Access. Political Practices of European Interest Associations”, European Union
Politics, 5:2 (2004); 213. 153
A.Dür, “Interest Groups in the EU: How Powerful are they?,” 13.
154 J. Beyers, “Voice and Access. Political Practices of European Interest Associations”, 213. 155
53
dat protest politics niet echt gewaardeerd worden bij de EU-instituties en daarom minder effectief zijn dan information politics.156 Kortom, het is voor gemeenten vooral van belang om op Europees niveau gebruik te maken van access en information politics.
Timing
De timing (beter bekend als de beïnvloedingsmomenten) speelt ook een rol gedurende de lobby.157 De besluitvorming doorloopt een aantal fasen, en voor een gemeente is het belangrijk om te weten welke activiteiten tijdens welke fasen kunnen worden ondernomen. In figuur 3.1 is een schematisch overzicht te zien van de beïnvloedingsmomenten voor gemeenten.
156 A. Dür, 15.
157
T. Venables, “Tips for the Would-be European lobbyist”, European Citizen Action Service, http://doku.cac.at/ecas_lobbying_tips.pdf (geraadpleegd op 1 augustus 2012); 25.
54
Figuur 3.1: Beïnvloedingsmomenten in het EU-besluitvormingsproces (de normale wetgevingsprocedure: codecisie)
55
Box 3.1 De Nederlandse delegatie van het CvdR
De Nederlandse delegatie van het CvdR bestaat uit twaalf leden en twaalf plaatsvervangende leden. Dit betreft twaalf gedeputeerden van de provincies (zes leden en zes plaatsvervangend leden) en twaalf bestuurders (burgemeesters en wethouders) van de gemeenten (zes leden en zes plaatsvervangend leden). Het Rijk en de VNG besluiten over de voordracht van de bestuurders van de gemeenten. VNG ondersteunt tien van deze leden, en de twee overige leden (bestuurders van gemeenten) worden ondersteund door de G4.
Een besluitvormingsproces start altijd op initiatief van de EC en krijgt als eerste vorm in de publicatie van een Groenboek.158 Met het publiceren van het Groenboek start de EC de ontwerpfase. De ontwerpfase houdt in dat de EC een ruime openbare raadpleging regelt over opties om wetgeving te ontwikkelen of om bestaande wetgeving te wijzigen.159 Daarbij krijgen belanghebbenden de mogelijkheid om hun standpunten kenbaar te maken, door een reeks vragen (die zijn geformuleerd in het Groenboek) te beantwoorden.160 Dit is het eerste lobbymoment voor gemeenten. De ontwerpfase eindigt met een voorstel van de EC tot (herziening van) wetgeving.
Vervolgens start de consultatiefase, waarbij in het geval van gemeenten het CvdR en het EP hun advies mogen uitbrengen over het voorstel.161 Voor gemeenten kan dit ook een belangrijk lobbymoment zijn om hun standpunten verwezenlijkt te zien in het advies. De mate van invloed op het advies van het CvdR hangt samen met een drietal punten. In de eerste plaats heeft het nut als een burgemeester of wethouder van de gemeente in kwestie lid162 is van het CvdR omdat zij/hij dan mee mag stemmen over het advies en amendementen mag leveren.163 Het Rijk en Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) beslissen welke bestuurders voor een periode van vijf jaar deel mogen uitmaken van de Nederlandse delegatie (zie box 2.2). Dit is
158
Een Groenboek is een discussiedocument van de EC waarin beleidsdoelstellingen worden uiteengezet voor een openbare discussie.
159 Europese Commissie, Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het
gunnen van overheidsopdrachten, 3.
160
Voor de specifieke vragen zie:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0015:FIN:NL:PDF 161
Het voorstel gaat naast het CvdR en het EP ook naar het Europees Economisch en Sociaal Comité, maar dit comité is niet relevant voor de lobby van gemeenten. T. Venables, “Tips for the Would-be European lobbyist”, 25.
162 In andere woorden lid is van de Nederlandse delegatie van het CvdR. 163
56
dus met name een lobbymoment voor een gemeente als diens burgemeester of wethouder in de Nederlandse delegatie zit.
Daarnaast is het nog beter als een bestuurder die lid is van de Nederlandse delegatie tot rapporteur van het advies wordt benoemd.164 In dat geval mag de gemeente in kwestie het advies schrijven. De rol van rapporteurschap kan van groot strategisch belang zijn tijdens de consultatiefase.165 In het geval dat een bestuurder geen lid is van de Nederlandse delegatie is dit lobbymoment voor een gemeente minder belangrijk. De VNG gebruikt haar ondersteunende functie bij de Nederlandse delegatie ook om de (algemene) standpunten van Nederlandse gemeenten te promoten onder de leden. Via deze weg zou een gemeente ook nog kunnen proberen om invloed uit te oefenen. In alle drie de gevallen (lid, rapporteur, of geen van beide) is het echter nooit zeker of het uiteindelijke advies van het CvdR daadwerkelijk wordt overgenomen door de EC. Het is dus ook niet zeker of het advies gedeeltelijk of geheel wordt verwerkt in het voorstel van de EC.
Gemeenten hebben in het algemeen minder invloed op het advies van het EP. Gemeenten kunnen echter wel contact proberen te leggen met leden van het EP, om zo hun standpunten uit te dragen. Ook bij het EP wordt onder de leden een rapporteur benoemd die het advies schrijft. Het is daarom met name van belang om in direct contact te komen met de rapporteur, aangezien deze persoon strategisch gezien de meest invloedrijke positie binnen het EP inneemt in deze fase.166 Indien een bestuurder de rapporteur is bij het CvdR, is het tevens eenvoudiger om in contact te komen met de rapporteur van het EP.167 De consultatiefase eindigt met een definitief voorstel van de EC voor (herziening van) wetgeving.
Vervolgens start de laatste fase, de besluitvormingsprocedure. De meest voorkomende besluitvormingsprocedure van de EU is de gewone wetgevingsprocedure168, waarbij het rechtstreeks verkozen Europees Parlement (EP) zich in samenwerking met de Raad uitspreekt over het definitieve wetsvoorstel van de EC.169 De procedure houdt in dat zowel het EP als
164
Rapporteurs zijn leden van het CvdR die verantwoordelijk zijn voor het inhoudelijk behandelen van wetgevende voorstellen van de EC. Zij schrijven het rapport (advies) namens het CvdR en op dat moment vertegenwoordigt de rapporteur dus ook het CvdR. De betrokken vakcommissie (in dit geval ECOS) kiest uit haar midden de rapporteur.
165 Interview met Saskia Vrolijk, 29 november 2011. 166
T. Venables, 26 167
Het rapporteurschap zorgt voor een bepaalde status, waardoor andere partijen (zoals de rapporteur van het EP) ook meer belang hebben bij direct contact. Interview met Saskia Vrolijk, 29 november 2011.
168
Sinds het Verdrag van Lissabon (het Verdrag ter Werking van de EU, VWEU) is de codecisieprocedure, de normale wetgevingsprocedure geworden.
169
C. de Cock, ilobby.eu: survival Guide to EU Lobbying (Delft: Ebron Academic Publishers, 2010).
57
de Raad hun goedkeuring moeten geven met betrekking tot het definitieve wetvoorstel. In het geval dat het EP en/of de Raad bij de eerste lezing niet het voorstel goedkeuren, komt de EC met een gewijzigd voorstel. Mocht het EP en/of de Raad bij de tweede lezing wederom het voorstel niet goedkeuren, dan wordt een bemiddelingscomité ingeschakeld. Bij de derde lezing wordt het voorstel dan definitief goedgekeurd of afgekeurd (zie figuur 3.1). Tijdens deze fase hebben gemeenten minder invloed op het besluitvormingsproces. De VNG heeft tijdens deze periode nog wel enige mogelijkheid om de besluitvorming te beïnvloeden. Volgens Caspar Sluiter komt dit doordat de VNG alle Nederlandse gemeenten vertegenwoordigt, een aardige reputatie in Brussel heeft opgebouwd en een redelijk goede verstandhouding heeft met het Rijk.170
In vergelijking met de consultatie- en de besluitvormingsfase wordt de ontwerpfase het meest gebruikt door gemeenten (en subnationale netwerken) als beïnvloedingsmoment, aangezien iedere gemeente bevoegd is om een reactie te geven op het groenboek. Wat betreft de consultatiefase ligt de mate van invloed aan de positionering van bestuurders van een gemeente binnen het CvdR en aan haar contacten binnen het EP.
Kanalen
Naast het kennen van de belangrijkste lobbymomenten, is het noodzakelijk om samen te werken met gelijkgestemden, oftewel om ‘massa’ te maken.171
Hoe meer mensen worden vertegenwoordigd en hoe meer mensen met dezelfde boodschap komen, hoe groter de kans dat er daadwerkelijk invloed kan worden uitgeoefend op het EU-besluitvormingsproces. Gemeenten gebruiken meerdere kanalen om dit doel te bereiken.
Van den Brande et al. onderscheiden drie typen kanalen via welke gemeenten kunnen lobbyen: (1) de geïnstitutionaliseerde kanalen op Europees niveau, (2) de geïnstitutionaliseerde kanalen op nationaal niveau, (3) de niet-geïnstitutionaliseerde kanalen. De geïnstitutionaliseerde kanalen op Europees niveau hangen samen met de EU-instellingen. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het beïnvloeden van het besluitvormingsproces door deel te nemen in het CvdR of contacten te leggen met het EP en de EC.172
Daarnaast kan er gepoogd worden de besluitvorming te beïnvloeden via de nationale arena, door middel van de geïnstitutionaliseerde kanalen op nationaal niveau. Via deze
170
Interview met Caspar Sluiter, 16 december 2011. 171
Interview met Saskia Vrolijk, 29 november 2011.
172K. van den Brande, S. Happaerts en H. Bruyninckx, “The role of the subnational level of government in decision-making for sustainable development. A multi-level governance perspective," Working paper nr. 4. http://www.steunpuntdo.be/papers/Working%20Paper%204_Karoline.pdf (geraadpleegd op 1 augustus 2012); 12.
58
nationale kanalen kunnen gemeenten activiteiten ondernemen, zoals het vertegenwoordigen van de lidstaat in de Raad door regionale bestuurders, het deelnemen aan werkgroepen van de EC en de Raad, of op de hoogte blijven van EU-initiatieven van het Rijk.173
Tenslotte, kunnen gemeenten niet-geïnstitutionaliseerde kanalen vooral gebruiken om gelijkgestemden te vinden.174 Deze kanalen bestaan volgens Van den Brande uit inter-subnationale netwerken en inter-subnationale kantoren in Brussel. Daarbij gaat Van den Brande echter voorbij aan een aantal geïnstitutionaliseerde subnationale kanalen (bijvoorbeeld nationale verenigingen van gemeenten) waar gemeenten ook gebruik van kunnen maken tijdens het lobbyen. Het derde type kanalen dat Van den Brande heeft geformuleerd, wordt daarom in dit onderzoek uitgebreid naar ‘kanalen op subnationaal niveau’. Door deze aanpassing wordt de nadruk van dit type kanaal meer gelegd op het subnationale aspect dan op het al dan niet geïnstitutionaliseerde aspect. Zie tabel 2.3 voor de belangrijkste kanalen binnen deze drie typen.
Tabel 3.1: Lobbykanalen voor gemeenten. geïnstitutionaliseerde
kanalen op Europees niveau
geïnstitutionaliseerde kanalen op nationaal niveau
kanalen op subnationaal niveau
EU-instellingen:
De Europese Commissie Het Europees Parlement De Raad van Ministers Het Comité van de Regio’s
Het Rijk De Permanente Vertegenwoordiging
De werkgroepen van de Raad en de Commissie CEMR Eurocities VNG G4 G32 P10 De Euregio’s Subnationale kantoren in Brussel
Hoewel er dus veel kanalen zijn die gemeenten kunnen gebruiken, wordt volgens Baumgartner en Jones alleen gebruik gemaakt van de kanalen waarbij de kans het grootst is dat hun belang daadwerkelijk wordt meegewogen in de besluitvorming.175 De manieren waarop gemeenten gebruik kunnen maken van de geïnstitutionaliseerde kanalen op Europees niveau zijn al besproken in de vorige sectie van paragraaf 2.2. Daarnaast kunnen gemeenten
173
K. van den Brande, S. Happaerts en H. Bruyninckx, “The role of the subnational level of government in decision-making for sustainable development. A multi-level governance perspective,” 12.
174 Ibidem, 13.
175
F. Baumgartner en B. Jones “Agenda Dynamics and Policy Subsystems,” The Journal of politics 53:4 (1991) 1045.
59
echter ook gebruik maken van de nationaal geïnstitutionaliseerde kanalen. Volgens Balme en Chabanet kan met name invloed uitgeoefend worden in de werkgroepen van de Raad en de EC.176 Door bijvoorbeeld deel uit te maken van de expertgroepen van de EC tijdens de ontwerpfase, kunnen aan het begin van het besluitvormingsproces al eigen standpunten worden geïntroduceerd. De experts worden aangewezen door nationale overheden.177 Het is dus ook van belang om te lobbyen bij het Rijk, omdat zo eigen experts of experts die hetzelfde belang delen in de werkgroepen kunnen komen.
Of een gemeente al dan niet gebruik kan maken van niet-geïnstitutionaliseerde kanalen, hangt in de eerste plaats af van de criteria voor lidmaatschap. Sommige netwerken zijn voor een specifiek soort gemeenten; zo hangt de deelname aan Euregio’s 178
samen met de geografische locatie van een gemeente, terwijl lidmaatschap van de G4, G32, P10 of Eurocities179 afhangt van de omvang (meestal het aantal inwoners) van een gemeente.
Daarnaast is er een nationaal netwerk voor gemeenten, de VNG. De vereniging heeft een speciale afdeling, de Directie Europa, die zich onder andere bezig houdt met de belangenbehartiging van gemeenten op Europees niveau. Momenteel zijn alle Nederlandse gemeenten lid van de VNG, waardoor de vereniging een sterke positie inneemt in de nationale politieke arena. De sterke positionering van de VNG blijkt bijvoorbeeld uit de toegang die zij heeft tot briefing papers van het Rijk, raadsvergaderingen en raadswerkgroepen en ook haar toegang tot de Commissie. Er bestaat daarnaast ook een Europese variant van de VNG, te weten de Raad van Europese Gemeenten en Regio’s (CEMR). Wel moet daarbij opgemerkt worden dat individuele gemeenten geen lid kunnen zijn van CEMR, maar dat dit alleen mogelijk is voor nationale verenigingen van gemeenten en regio’s.180
Ten slotte hebben sommige netwerken een betere toegang tot het EU-besluitvormingsproces (bijvoorbeeld Eurocities) dan anderen. De invloed die netwerken voor
176R. Balme en D. Chabanet European Governance and Democracy: power and protest in the EU (Lanham: Rowman & Littlefield, 2008);86.
177Ibidem.
178 Een Euregio is een grensoverschrijdend samenwerkingsverband van gebieden die liggen in de Europese Unie. Nederland telt zeven Euregio’s; Benelux Midden, Eems-Dollard, Gronau-Enschede, Maas-Rijn, Rijn-Maas-Noor, Rijn-Waal en Scheldemond. Ten slotte richten Euregio’s zich met name op het uitvoeren van Europese subsidieprojecten.
179 De G4 is een samenwerkingsverband tussen de grootste vier steden in Nederland; Den Haag, Rotterdam, Amsterdam en Utrecht. De G32 is een netwerk tussen 32 middelgrote steden in Nederland. De P10 is een netwerk tussen de 10 grootste plattelandsgemeenten. Ten slotte is Eurocities een netwerk tussen Europese steden met minimaal 250.000 inwoners. Alle drie zetten ze zich in als belangenbehartiger en lobbyen voor de belangen van hun leden.
180
60
specifieke gemeenten kunnen uitoefenen is sterk afhankelijk van de middelen die zij tot hun beschikking hebben.181 Daarnaast zijn er ook verschillen in de invloed van leden binnen een netwerk. Leden met voldoende middelen kunnen actief participeren in deze netwerken en profiteren van de functies die het netwerk biedt. Voor gemeenten met weinig middelen is participatie binnen een netwerk en gebruikmaking van de functies daarom moeilijker.182
Individuele of collectieve actie
Bij het kiezen van een bepaalde lobbystrategie kan ten slotte worden gekozen tussen individueel en collectief lobbyen. Volgens Dür heeft de keuze tussen deze twee varianten te maken met de interne organisatie en de grootte van een belangengroep.183 Er kan bijvoorbeeld een onderscheid worden gemaakt tussen sterke en zwakke gemeenten. Volgens Michael Tatham hebben sterke gemeenten veel middelen. Daarnaast zijn ze institutioneel sterk en lobbyen ze veelal voor beleid.184 Een sterke gemeente zal, bijvoorbeeld beschikken over meer experts op het gebied van Europees recht, bij meer netwerken aangesloten zijn, vaker belangrijke posities innemen binnen deze netwerken en meer geld en tijd kunnen besteden aan het opzetten en uitvoeren van een lobby. Een sterke gemeente is daardoor in staat om een individuele lobby te voeren. Zwakke gemeenten hebben, in tegenstelling tot sterke gemeenten, weinig middelen, zijn institutioneel zwak en lobbyen vooral voor de werking van Europese fondsen.185 Zij zijn daardoor alleen maar in staat om collectief te lobbyen. In Nederland wordt een collectieve lobby van gemeenten met name gecoördineerd door de VNG (en meer specifiek Directie Europa).186
.