Bij het onderzoeken van de aanbestedingslobby van de gemeente Den Haag zal gekeken worden naar de lobbyactiviteiten van de gemeente tijdens de drie besluitvormingsfasen van de EU-instellingen. De timing van de gemeente Den Haag kan op deze wijze worden onderzocht. Daarbij wordt per fase tevens belicht welke kanalen de gemeente heeft gebruikt en of er sprake was van access en/of voice (information politics). Ten slotte wordt onderzocht of de gemeente Den Haag met name een individuele lobby heeft gevoerd, of dat er toch meer sprake was van een collectieve lobby.
De ontwerpfase
Het lobbydossier aanbesteden staat al enige tijd bovenaan de agenda, als het gaat om de lobbyactiviteiten van Den Haag.188 In december 2009 bracht de G4 een brochure uit over
187 Een raamcontract is een overeenkomst waarbij het aantal producten dat bij een leverancier wordt afgenomen onoverzienbaar groot is en de behoefte te onzeker wordt om daar bindende afspraken over te maken. In het geval van een roltrap moet ook het onderhoud worden meegenomen en aangezien het erg onduidelijk is hoe vaak er iets gerepareerd moet worden, is een raamcontract de beste contractvorm voor het aanbesteden van deze dienst. “Koopovereenkomsten: wat is een raamcontract?” NEVI,
http://www.nevi.nl/sites/default/files/kennisdocument/INP-CON-kre-045-bl.pdf (geraadpleegd op 2 augustus 2012).
188 Aangezien er op een groot aantal beleidsterreinen besluitvorming op nationaal en Europees niveau wordt ontwikkeld, worden de verschillende wetsvoorstellen vaak door belangengroepen in lobbydossiers opgenomen. Dat wil zeggen dat een gemeente door middel van het categoriseren van de wetsvoorstellen overzichtelijk maakt
62
succesverhalen uit Den Haag, Amsterdam, Utrecht en Rotterdam op het gebied van innovatie.189 De brochure was bedoeld als bijdrage aan de Europese besluitvorming rondom de Europa2020 strategie, waar de EC toentertijd een voorstel voor aan het ontwikkelen was. Als vervolg op deze brochure wilde de G4 gaan onderzoeken wat nu de grootste belemmeringen zijn voor innovatie in steden en op welke wijze de EU kon bijdragen aan het wegnemen van dergelijke belemmeringen.190 Aangezien Wethouder Henk Kool van de gemeente Den Haag zitting had in het CvdR en zijn positie in de vakcommissie ECOS wilde gebruiken om in Europa iets te kunnen betekenen op het gebied van innovatie, nam (binnen de G4) de gemeente Den Haag het onderzoek op zich.191 De gemeente is vervolgens gaan onderzoeken welke Europese Wet- en Regelgeving belemmerend werken voor innovatie. Dit bleek met name het staatssteundossier, de dossiers over Diensten van Algemeen en Economisch Belang en het Europese Aanbestedingsdossier te zijn.192
Nadat Den Haag via Kenniscentrum Europa Decentraal (KED) te horen kreeg dat de EC werkte aan een herziene aanbestedingsrichtlijn, schreef Den Haag al voor de officiële consultatie inzake het Groenboek (inclusief vragendocument) een eerste notitie voor de EC.193 Aangezien er toen nog geen Groenboek was, baseerde de gemeente Den Haag haar notitie op een evaluatie van de richtlijn 2004/18/EG dat was uitgevoerd in G4-verband.194 Uit de evaluatie werden twee voorname conclusies getrokken: 1) er waren een aantal problemen met Europees aanbesteden vanuit de praktijk, 2) er waren een aantal onduidelijkheden en verbeterpunten met betrekking tot de inhoudelijke tekst van richtlijn 2004/18/EG. Hiermee heeft de gemeente laten zien wat haar mening over de bestaande richtlijnen was, hetgeen benadrukt dat de gemeente eind 2010 al begonnen was met haar lobby.
Toen de officiële consultatie van start ging, zag Den Haag kansen om invloed uit te oefenen om op bepaalde punten de aanbestedingsrichtlijnen te veranderen of aan te scherpen
welke voorstellen in ontwikkeling zijn en bij welke voorstellen lobbyactiviteiten voor een (in dit geval) gemeente mogelijk zijn. Met betrekking tot gemeente Den Haag werd het lobbydossier over aanbesteden een belangrijk dossier.
189‘Eight Examples of Successful Urban Economic Innovations; a contribution of the G4 to the EU2020 strategy’, G4, http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/eu2020/docs/largest_cities_nl_en.pdf (geraadpleegd op 12 augustus 2012).
190
Janneke van den Oever. 191 Ibidem.
192
Ibidem. 193
Interview Saskia Vrolijk, 29 november 2011.
194 De evaluatie is geschreven door Sandra Keijlewer van de gemeente Den Haag; Gemeente Den Haag, Input
G4 ten behoeve van evaluatie Europese aanbestedingsrichtlijn, door Sandra Keijlewer (intern document,
63
en om zo op indirecte wijze innovatie te bevorderen.195 Den Haag heeft meerdere overlegkanalen gebruikt om zijn standpunten ten gehore te brengen. Denk hierbij aan netwerken zoals de G4 en Eurocities, maar ook aan koepelorganisaties van bedrijven zoals MKB Nederland, VNO NCW.196 Zo heeft de gemeente zowel in G4-verband, als in verband met Eurocities gereageerd op het Groenboek van de EC.197 Bij de reactie van de G4 nam de gemeente Den Haag het voortouw in het schrijven van de reactie, zo werden Haagse voorbeelden gebruikt om de ideeën over dit dossier te onderbouwen met problemen uit de praktijk.198
Het probleem is dat, vooral met betrekking tot de grotere netwerken zoals Eurocities, het niet te onderbouwen is dat de gemeente Den Haag daadwerkelijk een bijdrage heeft geleverd aan de reactie. Wel biedt een vergelijking tussen de Groenboekreacties van de netwerken inzicht in de standpunten die in de ontwerpfase al overeenkwamen tussen de mogelijke kanalen. Zo blijkt dat van de vijfentwintig punten die Eurocities benadrukte in haar reactie elf overeenkwamen met de standpunten in de reactie van G4 (zie tabel 2.3).199
195 Janneke van den Oever. 196
Interview Saskia Vrolijk, 29 november 2012; VNO NCW is de grootste ondernemingsorganisatie van Nederland, die (als belangengroep) zich sterk maakt voor een goed ondernemings- en investeringsklimaat en de gemeenschappelijke belangen van het Nederlandse bedrijfsleven behartigdt op zowel nationaal als Europees niveau. Voor meer informatie over VNG NCW zie: http://www.vno-ncw.nl/over_vnoncw/Pages/default.aspx 197
G4 is een samenwerkingsverband tussen de vier grootste gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht.
198
Janneke van den Oever. 199
Daarbij moet wel opgemerkt worden dat G4 een reactie stuurde waarbij ze per vraag (uit het Groenboek) hun antwoord gaven, waardoor hun standpunten wel naar voren kwamen, maar er geen onderscheidt zichtbaar was tussen primaire en secundaire standpunten. Eurocities stuurde als reactie een kort overzicht van haar 25 standpunten. Deze standpunten hadden wel betrekking op de vragen uit het Groenboek, maar Eurocities gaf dus niet letterlijk antwoord op de vragen uit het Groenboek. G4, Ambtelijke G4-reactie op het Groenboek
betreffende de modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten. Naar een meer efficiënte Europese aanbestedingsmarkt (intern document, G4, april 2011); “Eurocities response to the Green Paper on
modernising public procurement policy”, Eurocities,
http://www.eurocities.eu/eurocities/publications/EUROCITIES-Response-to-the-Green-Paper-on-the-modernisation-of-EU-public-procurement-policy-WSPO-8PLGY5 (geraadpleegd op 2 augustus 2012).
64
Tabel 3.2: overzicht gelijke standpunten G4 en Eurocities.200
Gelijke standpunten G4 en Eurocities:
1. Voor verhoging van de Europese drempelwaarde
2. Voor het opnemen van de onderhandelingsprocedure in de richtlijn 3. Voor meer flexibele regels omtrent aanpassing van contract
4. Voor het opnemen van de Marktplaats (procedure) voor A diensten in de richtlijn201 5. Voor het opnemen van criteria voor publiek-publieke samenwerking in de richtlijn202 6. precommerciële inkoop is geen geschikte manier om innovatie te stimuleren203
7. Voor invoering centrale databank waarin ondernemers hun bewijsstukken kunnen opnemen 8. Rekening houden met duurzaam aanbesteden; bijvoorbeeld door te kijken naar lokale producten
zodat transport niet nodig is
9. Onderhandelingsprocedure kan bijdragen aan opnemen milieu, sociale rechten en innovatie in aanbesteden
10. Voor het loslaten van de regel dat gestelde eisen verband moeten houden met het voorwerp van de opdracht
11. Voor onderzoek naar mogelijkheid om ICT-systemen onder uitzonderingsmogelijkheden te laten vallen
200 Informatie uit twee documenten zijn hier vergeleken. G4, Ambtelijke G4-reactie op het Groenboek
betreffende de modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten. Naar een meer efficiënte Europese aanbestedingsmarkt (intern document, G4, april 2011); “Eurocities response to the Green Paper on
modernising public procurement policy”, Eurocities,
http://www.eurocities.eu/eurocities/publications/EUROCITIES-Response-to-the-Green-Paper-on-the-modernisation-of-EU-public-procurement-policy-WSPO-8PLGY5 (geraadpleegd op 2 augustus 2012). 201
Richtlijn 2004/17/EG geeft aan dat er bepaalde uitzonderingen zijn met betrekking tot een aantal diensten, die niet Europees hoeven worden aanbesteed. De reden voor deze uitzondering is gebaseerd op het idee dat er voor sommige diensten geen Europese markt is, waardoor Europees aanbesteden niet relevant is. Deze diensten worden B-diensten genoemd. Met A-diensten worden alle overige diensten bedoelt die niet onder deze
uitzondering vallen. G4 en Eurocities willen dat het voor A-diensten mogelijk wordt om een nieuw soort procedure toe te passen; de Marktplaatsprocedure waarbij alle opdrachten die onder A-diensten vallen op één site (marktplaats) worden gepubliceerd .Voor meer informatie zie:
http://organisatie.leidenuniv.nl/inkoop/medewerkers/aanbesteding1/bijzondere-procedures-binnen-de-aanbestedingsrichtlijn.html#a-en-bdiensten
202
Er is voortdurend discussie geweest over de vraag of de EU-aanbestedingsrichtlijnen ook van toepassing zijn op een aantal situaties waarin aanbestedende diensten (bijvoorbeeld meerdere overheidsinstellingen) gezamenlijk één opdracht willen aanbesteden; beter bekend als publiek-publieke samenwerking. Momenteel zijn daar weinig mogelijkheden voor. G4 en Eurocities willen daarom dat er criteria worden opgenomen in de nieuwe richtlijn die publiek-publieke samenwerking mogelijk maken. Voor meer informatie zie:
http://www.pianoo.nl/sites/default/files/documents/documents/ecpubliek-publiekesamenwerkingoktober2011nl.pdf 203
“Het concept precommerciële inkoop heeft betrekking op de fase van onderzoek en ontwikkeling (O&O) vóór
commercialisering. Onder precommerciële inkoop wordt verstaan een aanpak voor het inkopen van O&O-diensten”; “Mededeling precommerciële inkoop”, Parlement & Politiek
65
Hoewel het dus niet aan te tonen is wat de precieze inbreng van de gemeente Den Haag is geweest bij Eurocities (netwerk bestaande uit 130 grote Europese steden), blijkt uit de vergelijking wel dat een aantal standpunten dat erg belangrijk was voor de gemeente Den Haag ook terug te vinden is in de reactie van Eurocities.
Gedurende de ontwerpfase zijn volgens Saskia Vrolijk en Alfredo Molina dus al pogingen ondernomen ter beïnvloeding van de besluitvorming inzake de herziening van richtlijn 2004/18/EG, maar het is niet met zekerheid te zeggen wat de precieze bijdrage van de gemeente Den Haag was met betrekking tot de reacties van de verschillende netwerken. Tot op zekere hoogte was er wel sprake van access en information politics. De gemeente Den Haag had access, omdat zij al tijdig werd geïnformeerd door KED over het feit dat de EC bezig was met het ontwikkelen van een Groenboek inzake aanbesteden en werd betrokken bij de consultaties die onderdeel uitmaakten van de ontwerpfase. Ook maakte Den Haag gebruik van information politics: de gemeente schreef zelfstandig een notitie aan de EC en was betrokken bij de Groenboekreacties van de G4 en Eurocities.
De consultatiefase
Tijdens de consultatiefase worden de mogelijkheden van een gemeente met name bepaald door haar positie binnen het CvdR. Henk Kool, wethouder van Den Haag, maakt sinds 2010 deel uit van de Nederlandse delegatie van het CvdR en is daarnaast fractieleider voor de sociaaldemocraten in de Economische en Sociale Commissie (ECOS).204 Door zijn functie als fractieleider heeft hij via ECOS het rapporteurschap inzake het advies over het Groenboek betreffende de modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten bedongen.205 Kool had ten tijde van de aanbestedingslobby dus een belangrijke en strategisch sterke positie binnen het CvdR.
Met Kool als rapporteur kon de gemeente Den Haag de eerste versie van het ontwerpadvies schrijven. In dit ontwerpadvies heeft de gemeente Den Haag enerzijds een aantal van haar belangrijkste standpunten verwerkt. Anderzijds heeft de gemeente ook bewust gelet op standpunten van gelijkgestemden en op welke standpunten werden ondersteund door verschillende netwerken. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de gemeente Den Haag een overzicht heeft gemaakt van de belangrijkste standpunten die zij in het advies wilden
204 ECOS is een van de vakinhoudelijke commissies waar de adviezen voor specifieke Groenboeken worden geschreven. Aangezien aanbesteden onder economische en sociale zaken valt, mocht een lid binnen ECOS als rapporteur aangewezen worden en omdat Kool fractieleider was kon hij zijn positie gebruiken om dit
rapporteurschap binnen te halen. “Partijlid over Europa: Henk Kool”, Socialisten en Democraten, http://www.socialistenendemocraten.nl/blog_details?itemID=472 (geraadpleegd 8 augustus 2012). 205
66
opnemen en die ondersteund werden door de G4 en vervolgens heeft onderzocht of Eurocities en VNG ook achter deze standpunten stonden.206
Tabel 3.3 Overzicht gelijkgestemden omtrent (eerste versie) advies CvdR.207
Netwerken Onderwerpen
Rapport Comité / G-4 VNG Eurocities
1. Codificeren en vereenvoudigen
1. codificeren, leidt tot rechtszekerheid en minder juridische procedures 2. vereenvoudigen
1. niet codificeren, leidt tot juridisering 2. Akkoord 1. Akkoord 2. Akkoord 2. Professionaliteit Kenniscentra om te professionaliseren Akkoord Akkoord
3. MKB 1. tegengaan van onnodig bundelen 2. passpoort 3. meer onderhandeling 4. herverdeling niet-openbare procedure 1. bundelen biedt voordelen voor de markt, leidt niet tot verschraling
2. wordt niet genoemd 3. wordt niet genoemd 4. wordt niet genoemd
1. wordt niet genoemd 2. Akkoord
3. Akkoord 4. Akkoord
4. Flexibiliteit 1. ruimte om lopende de aanbesteding te wijzigen 2. ruimte om lopende het contract te wijzigen 3. verruiming termijn raamcontracten
1. wordt niet genoemd 2. Akkoord
3. Akkoord
1. wordt niet genoemd 2. Akkoord
3. Akkoord
5. Sociaal, duurzaam aanbesteden
1. loslaten criteria:
voorwerp van de opdracht
2. stimuleren sociaal aanbesteden 3. toezicht op toeleveringsketen
1. wordt niet genoemd 2. Akkoord
3. Akkoord
1. Akkoord 2. Akkoord
3. wordt niet genoemd
6. Nieuwe procedures 1. Marketplaats voor A-diensten
1. wordt niet genoemd 2. wordt niet genoemd
1. Akkoord 2. Akkoord
206 Saskia Vrolijk, emailbericht aan auteur, 3 augustus 2012.
207 De informatie is afkomstig uit intern document van de gemeente Den Haag ontvangen via; Saskia Vrolijk, emailbericht aan auteur, 3 augustus 2012.
67
2. burger keuze model 3. procedure voor fluctueren prijzen
3. wordt niet genoemd 3. wordt niet genoemd
7. Drempels Hogere drempels Akkoord Akkoord
8. B-diensten Behoud van B-diensten en geen aanbestedingsplicht
Akkoord
9. Uitsluitingen 1. kleine publiekrechtelijke instellingen (KPI)
2. publiek-publieke samenwerking 3. ICT-opdrachten (of nieuwe procedure ICT) 4. nieuwe innovatieve producten
1. geen uitsluiting voor KPI
2. Akkoord
3. wordt niet genoemd 4. wordt niet genoemd
1. wordt niet genoemd 2. Akkoord
3. Akkoord
4. wordt niet genoemd
10. Past Performance Ervaring uit het verleden meetellen in aanbesteding
Akkoord Akkoord
Uit tabel 3.4 is op te maken dat de standpunten tussen subnationale netwerken nogal eens verschillen. Dit is echter niet vreemd, gezien de verschillen tussen de gemeenten. VNG moet bijvoorbeeld de belangen van alle Nederlandse gemeenten behartigen, dus zowel de grote als kleine gemeenten, inclusief de grensgemeenten, plattelandsgemeenten en stadsgemeenten. Caspar Sluiter geeft dan ook aan dat VNG wel achter de politieke boodschap van het advies stond, maar dat het niet al de inhoudelijke punten kon onderschrijven.208 Eurocities behartigt alleen de belangen van grote steden. Aangezien de gemeente Den Haag met haar 500.000 inwoners gezien kan worden als grote stad, is de kans groter dat de standpunten van Den Haag overeenkomen met Eurocities, zoals ook is te zien in tabel 3.4.
Naast het onderzoeken van de overeenkomsten met subnationale netwerken, is het ook zinvol om tijdens het schrijven overleg te voeren met verschillende commissies en delegaties binnen het CvdR.209 Door veel gelijkgestemden onder de leden van het CvdR te vinden, is de kans groter dat er weinig veranderd hoeft te worden aan het ontwerpadvies en dat het advies goedgekeurd wordt door de leden tijdens de stemmingsronde.
208 Interview Caspar Sluiter, 16 december 2011. 209
Er zijn echter geen officiële documenten van deze overleggen, waardoor de mate van overleg niet te onderbouwen is.
68
Wanneer de rapporteur het ontwerpadvies geschreven heeft, moet het advies eerst worden goedgekeurd door de betreffende commissie (in dit geval ECOS).210 Er werden ongeveer veertig amendementen geleverd door de tien leden van de ECOS-commissie.211 Waardoor er onderhandeld moest worden over welke amendementen opgenomen dienden te worden in het advies. Wethouder Kool is tijdens het bespreken van de commissie amendementen in gesprek gegaan met de indieners. Tijdens deze onderhandelingen is Kool er in geslaagd om in ieder geval tien (voor Den Haag en G4) prioritaire punten in het advies te houden.212 Wel moest de wethouder een paar andere punten laten vallen om de commissie achter zich te krijgen.213
Vervolgens wordt het ontwerpadvies behandeld tijdens één van de zes tweemaandelijkse Plenaire vergaderingen van het CvdR.214 Als voorbereiding op deze vergadering kunnen alle leden amendementen leveren aan de rapporteur.215 De rapporteur heeft dan de verantwoordelijkheid om al de aangeleverde amendementen door te nemen en met een aantal wijzigingsvoorstellen te komen. Daarbij beslist de rapporteur zelf of hij bepaalde amendementen (geheel of gedeeltelijk) overneemt, samenbundelt of niet opneemt. De rapporteur heeft in dit stadium dus veel invloed. De rapporteur moet echter wel rekening houden met het feit dat alle leden uiteindelijk mogen stemmen over de wijzigingsvoorstellen en het uiteindelijke advies tijdens de plenaire vergadering. Een advies kan namelijk ook verworpen worden. Verder betekent het meestal ook dat als er weinig amendementen zijn, de kans groot is dat het ontwerpadvies wordt goedgekeurd zonder veel aanpassingen.216 In een dergelijk geval worden veel standpunten die geformuleerd zijn door de rapporteur onderschreven door velen. Tijdens de vergadering wordt vervolgens eerst gestemd over het wijzigingsvoorstel; deze stemming gebeurt per amendement. De leden en de rapporteur hebben de kans om iets te zeggen per amendement, waarna 50% van de leden voor het amendement moeten stemmen. 217
Met het oog op het stemmingsproces rondom het advies van Kool, kunnen een drietal conclusies worden getrokken. Ten eerste zijn er relatief weinig amendementen ingediend. Zo
210 Voor het schrijven van het advies is de rapporteur gebonden aan een deadline. 211
Janneke van den Oever. 212
Deze tien prioritaire punten zijn later verwerkt in een flyer van gemeente Den Haag, hier wordt later in de tekst nog verder op ingegaan. “The 10 principal recommendations for amendment of the EU Public Procurement Directives”, Gemeente Den Haag, http://cor.europa.eu/en/regions/netherlands/documents/3434cf21-fd11-43dd-b9c8-df24442d0b12.pdf (geraadpleegd op 21 december 2011)
213
Janneke van den Oever. 214
“Het Comite van de Regio’s,” Vereniging Nederlandse Gemeenten, http://www.vng.nl/smartsite.dws?id=65885 (geraadpleegd 8 augustus 2012). 215
Een amendement is een voorstel tot wijziging van een officieel document (zoals het advies van de CvdR). Dit kan zowel een toevoeging als het schrappen van een tekst betekenen.
216
Interview Saskia Vrolijk, 29 november 2011.
69
zijn de amendementen verwerkt in acht wijzigingsvoorstellen.218 Hoewel Kool zelf mocht beslissen hoe hij de amendementen zou verwerken in wijzigingsvoorstellen, moest hij rekening houden met de mening van de leden. Naar alle waarschijnlijkheid waren er dus niet erg veel amendementen ingediend.219
Ten tweede zagen sommigen (zoals de VNG) af van de mogelijkheid amendementen aan te leveren. Eerder is duidelijk geworden dat de VNG niet alle standpunten van de gemeente Den Haag kon onderschrijven. Met name bij de meer inhoudelijk-juridische punten liepen de meningen uiteen. Volgens Caspar Sluiter was dit ook het geval met het advies van Kool. Toch heeft VNG besloten om geen amendementen aan te leveren namens de tien leden van de Nederlandse delegatie die VNG ondersteunt. Kool is namelijk lid van de delegatie en het is nogal ongehoord om binnen de delegatie een advies te bekritiseren.220
Ten derde zijn er van de acht wijzigingsvoorstellen tijdens de stemming maar drie goedgekeurd.221 Ook het advies (inclusief de drie wijzingen) is aan het einde van de sessie in zijn geheel goedgekeurd. Hieruit kan worden opgemaakt dat de eerste versie van het advies, dat geschreven is door de gemeente Den Haag, voor 90 à 95% is overgenomen door het hele CvdR. Kortom, via het CvdR had de gemeente Den Haag tijdens deze fase access tot het besluitvormingsproces en met name door het rapporteurschap van Kool dat zorgde voor een vorm van information politics heeft de gemeente Den Haag haar stem laten horen.