M
ASTER
-SCRIPTIE
De wisselwerking tussen
top-down & bottom-up Europeanisering
Studie:
Master Internationale Betrekkingen & Internationale Organisaties, Rijksuniversiteit Groningen Gegevens auteur: Danielle Turmel 1562401 Grote leliestreet 7b 9712 SM Groningen Tel: 0031-(0)647048406 Email: danielleturmel85@gmail.com scriptiebegeleider:
Prof. dr. J. van der Harst
Datum: 22 augustus 2012
1
Dankwoord
Met dit dankwoord wil ik me richten tot allen die geholpen hebben bij het tot stand komen van deze scriptie. Bijzondere dank gaat uit naar mijn scriptiebegeleider prof. dr. Jan van der Harst voor zijn begeleiding. Hierdoor kon de basis worden gelegd voor de structuur en de verdere uitwerking van het geheel.
Daarnaast ook een gemeend woord van dank aan prof. dr. Jan Telgen, Saskia Vrolijk, Alfredo Molina en Caspar Sluiter voor het inzichtelijk maken van de Nederlandse aanbestedingspraktijk en de Haagse aanbestedingslobby. Speciale dank gaat daarbij uit naar Saskia Vrolijk. Door haar gulle medewerking kon gebruik worden gemaakt van interne documenten van de gemeente Den Haag ter ondersteuning van de case studie.
2
Inhoudsopgave
Dankwoord 1
Inhoudsopgave 2
Inleiding 5
Hoofdstuk 1: Theoretisch en methodologisch kader 9
1.1 De Gemeente als analyseniveau in Europese integratietheorieën 9
1.2 Multilevel Governance als theoretisch kader? 14
1.3 De conceptualisering van het begrip Europeanisering 16
1.4 Methodiek 22
1.5 Conclusie en operationele vragen 29
Hoofdstuk 2: Top-down Europeanisering:
de implementatie van de aanbestedingsrichtlijn 31
2.1.De omzetting van richtlijn 2004/18/EG naar de Nederlandse Bao regeling 34 2.2 De mate van aanpassing aan en naleving van de Bao regeling 36
2.3 De domestic mediating factors 40
2.4 Aanpassingsdruk op de aanbestedingspraktijk van de gemeente Den Haag 46
2.5 Conclusie top-down Europeanisering 49
Hoofdstuk 3: Bottom-up Europeanisering: de Haagse aanbestedingslobby 51
3.1 Beweegredenen EC voor herziening van richtlijn 2004/18/EG 51
3.2 De Europese lobbystrategie van gemeenten 52
3.3 Beweegredenen van de gemeente Den Haag
voor het starten van een lobby 60
3.4 De aanbestedingslobby van de gemeente Den Haag 61
3
Hoofdstuk 4: Analyse onderzoeksresultaten 75
4.1 Top-down Europeanisering door het EU-aanbestedingsbeleid 75 4.2 Bottom-up Europeanisering door de EU-aanbestedingslobby 78 4.3 De wisselwerking tussen top-down en bottom-up Europeanisering 80
4.4 De validiteit van de MLG-benadering 84
Conclusie & Discussie 87
Literatuur 93
Bijlage 1: Transcript interview met Saskia Vrolijk, gemeente Den Haag 103
Bijlage 2: Transcript interview met Caspar Sluiter, VNG. 114
Bijlage 3: Transcript interview met prof. Dr. J. Telgen, Universiteit van Twente. 131
Bijlage 4: Transcript interview met Alfredo Molina, gemeente Den Haag. 143
Bijlage 5: Bottom-up Europeanisering van de gemeente Den Haag als reactie op
5
Inleiding
Europese integratie is sinds de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) een belangrijk middel geweest om één van de belangrijkste Europese projecten, de interne markt, te realiseren. Enerzijds heeft Europese integratie ervoor gezorgd dat nationaal beleid (van de lidstaten) in toenemende mate is gebaseerd op Europese regelgeving. Anderzijds heeft het ook het nationale politieke systeem veranderd; de wijze waarop lidstaten regeren.
De Multilevel Governance (MLG) benadering speelt in op de effecten van Europese integratie en stelt dat door Europese integratie een systeem is ontstaan van constante onderhandelingen tussen de verschillende overheidslagen (Europees, nationaal, decentraal).1 Daarbij wordt ‘Europeanisering’ gezien als het gevolg van de constante onderhandelingen tussen verschillende overheidslagen. In de meest ruime zin kan Europeanisering worden gedefinieerd als, “een serie processen die tot gevolg heeft dat de Europese Unie een structureel element wordt in politiek-bestuurlijke instituties in een natiestaat”.2
Zo kan een gemeente bijvoorbeeld klagen bij het Rijk over de problemen die bepaalde regelgeving veroorzaakt bij het uitvoeren van het nationale beleid en proberen de nationale besluitvorming te beïnvloeden. Maar wat doet een gemeente wanneer de regelgeving door de Europese Unie (EU) is opgelegd? Klagen bij het Rijk is dan minder effectief, aangezien het Rijk maar één van de vele actoren is die meebeslist over EU-besluitvorming. Volgens de Europeaniseringgedachte (en MLG) zullen gemeenten enerzijds proberen hun beleid en organisatiestructuur aan te passen aan de Europese regelgeving en anderzijds in Brussel de problemen met de uitvoering van Europese regelgeving ter discussie te stellen en proberen de Europese besluitvorming te beïnvloeden.3
Daarnaast wordt bij het onderzoeken van ‘europeanisering’ veelal onderscheid gemaakt tussen top-down en bottom-up Europeanisering. Top-down Europeanisering treedt op wanneer Europese regelgeving leidt tot aanpassing van nationaal beleid en de organisatiestructuur.4 Andersom treedt bottom-up Europeanisering op wanneer centrale en
1
Gary Marks, “Structural Policy After Maastricht,” in: A.Cafruny and G. Rosenthal (eds), The State of the
European Community (New York; Lynne Rienner, 1993); 392.
2 R.A.A de Rooij, Nederlandse gemeenten en provincies in de Europese Unie (Leiden: Universiteit Leiden, 2003);16.
3
Gary Marks, Liesbet Hooghe en Kermit Blank, “European Integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance,” Journal of Common Market Studies 34:3 (1996); 347.
4
6
decentrale overheden (maar ook belangengroepen) zich duidelijk positioneren binnen het Europese besluitvormingsproces.5 In beide gevallen zorgt het ervoor dat de EU een structureel onderdeel wordt van het politieke systeem van de lidstaten.
In de meeste artikelen en boeken wordt de mate van Europeanisering vanuit top-down óf bottom-up Europeanisering onderzocht. Hoewel er veelal wordt aangenomen dat er een mate van wisselwerking bestaat tussen top-down en bottom-up Europeanisering is er weinig onderzoek verricht naar de wisselwerking tussen beide varianten. Is bottom-up Europeanisering bijvoorbeeld een reactie op top-down Europeanisering, of andersom? Versterken beide varianten elkaar, of zwakken ze elkaar juist af? Of kan men spreken van een cirkelredenatie waarbij elke keer als beide varianten op elkaar reageren de mate van Europeanisering wordt versterkt? Door dergelijke vragen te onderzoeken, kan meer inzicht worden verkregen in het effect van beide processen op Europeanisering in het algemeen. Het is dan ook relevant om te onderzoeken in hoeverre er een wisselwerking is tussen top-down en bottom-up Europeanisering. Door de Europeaniseringstheorie te toetsen aan een case studie kunnen de verhoudingen tussen beide varianten worden onderzocht.
De vraag die centraal staat in deze scriptie luidt: in hoeverre is er een wisselwerking tussen top-down en bottom-up Europeanisering zichtbaar in de implementatie van richtlijn 2004/18/EG en de EU-aanbestedingslobby van de gemeente Den Haag? Er is voor deze case studie gekozen omdat het EU-beleid omtrent aanbesteden (met name richtlijn 2004/18/EG) bepalend is geweest voor de verdere invulling van het Nederlandse aanbestedingsbeleid. Daarnaast was er duidelijk veel kritiek in Nederland op het, door de EU opgelegde, aanbestedingsbeleid. Ten slotte, is er door de gemeente Den Haag een Europese lobby gestart ter beïnvloeding van nieuwe Europese aanbestedingsregels. Kortom, er zijn meerdere factoren aanwezig in deze case studie die zowel top-down Europeanisering als bottom-up Europeanisering zou kunnen aantonen en daardoor ook meer inzicht in de verhoudingen tussen beide varianten zou kunnen verschaffen.
Met behulp van vijf operationele vragen wordt getracht een volledig antwoord te geven op de hoofdvraag. Ten eerste wordt onderzocht in hoeverre de implementatie van richtlijn 2004/18/EG aantoont dat er sprake is van top-down Europeanisering van Nederland en de gemeente Den Haag. Ten tweede wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de Haagse EU-aanbestedingslobby aantoont dat er sprake is van bottom-up Europeanisering door de gemeente Den Haag. Ten derde, zijn de proactieve pogingen van de gemeente Den Haag aan
5
7
te merken als een reactie op een misfit? Ten vierde, is de EU-besluitvorming omtrent de herziening van richtlijn 2004/18/EG beïnvloedbaar door lobbyactiviteiten van gemeenten? Ten slotte wordt onderzocht of uit het onderzoek in deze scriptie kan worden opgemaakt dat het monitoren en herzien van richtlijnen zorgen voor een wisselwerking tussen top-down en bottom-up Europeanisering.
Hoofdstuk één behandelt het theoretische kader waarbinnen de Europeaniseringliteratuur vorm heeft gekregen, de conceptualisering van het begrip Europeanisering en de methodiek. Het hoofdstuk eindigt met de vijf operationele vragen die kunnen bijdragen aan het beantwoorden van de hoofdvraag. In hoofdstuk twee en drie wordt de case studie uitgewerkt aan de hand van de factoren die volgens de Europeaniseringliteratuur leiden tot top-down Europeanisering (hoofdstuk twee) en bottom-up Europeanisering (hoofdstuk drie). In hoofdstuk vier wordt de case studie gekoppeld aan de Europeaniseringbenadering. Ten slotte zal in de conclusie en discussie door middel van de vijf operationele vragen antwoord worden gegeven op de hoofdvraag.
Met deze scriptie wordt getracht meer duidelijkheid te verkrijgen over de wisselwerking tussen top-down en bottom-up Europeanisering. Dit onderzoek is relevant omdat er nog maar weinig onderzoek is gedaan naar de wisselwerking tussen top-down en bottom-up Europeanisering. Naast het gebruik van Europeaniseringsliteratuur wordt door middel van (publieke en interne) overheidsdocumenten, interviews, wetenschappelijke onderzoeksrapporten en krantenartikelen geprobeerd om tot een zo volledig mogelijke uitleg van de case studie te komen.
Voor de interviews zijn een viertal gegadigden gekozen die gezien hun expertise meer inzicht kunnen verschaffen in de beweegredenen achter bepaalde ontwikkelingen op het gebied van het Nederlandse aanbestedingsbeleid, de Haagse EU-aanbestedingslobby en/of het Europese besluitvormingsproces. Professor Jan Telgen is momenteel werkzaam als professor inkoopmanagement aan de Universiteit van Twente, heeft verschillende artikelen geschreven over de Nederlandse naleving inzake Europese aanbestedingsrichtlijnen en is partner geweest bij het onderzoeksbureau Significant.6 Saskia Vrolijk is senior jurist Europees recht bij gemeente Den Haag. Samen met Molina heeft zij zich beziggehouden met de Haagse EU-aanbestedingslobby en ondersteunde zij wethouder Henk Kool bij zijn functie als lid van de Nederlandse delegatie van het Comité van de Regio’s. Het interview met Vrolijk vond plaats in november 2011 (aan het einde van de Haagse lobby) en richtte zich op de Haagse lobby.
6
8
Ook Alfredo Molina, een collega van Saskia Vrolijk, is voor deze scriptie geïnterviewd. Molina is tevens senior jurist Europees recht bij gemeente Den Haag. Verder was Molina van 2008 tot 2011 werkzaam als juridisch adviseur op het gebied van aanbestedingsrecht en heeft hij zich samen met Vrolijk in 2011 beziggehouden met de aanbestedingslobby van gemeente Den Haag. Het interview met Molina vond plaats in juli 2012 en richtte zich met name op het Haagse aanbestedingsbeleid. Ten slotte is er een interview afgenomen met Caspar Sluiter, senior beleidsmedewerker (lobbyist) bij de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) – Directie Europa. Als lobbyist houd hij zich voornamelijk bezig met de belangenbeharting van Nederlandse gemeenten in Brussel en hij heeft zich in 2011 beziggehouden met de aanbestedingslobby van de VNG.
9
Hoofdstuk 1
Theoretisch en methodologisch kader
Onderzoek naar Europeanisering van decentrale overheden is ontstaan door een toenemende interesse in de effecten van Europese integratie. Maar waar komt deze interesse vandaan en hoe verhoudt het onderzoek naar Europeanisering zich met de traditionele Europese integratietheorieën? Om hier meer inzicht te krijgen is het van belang om eerst de context te onderzoeken waarin de ‘Europeaniseringsliteratuur’ is gevormd. Door naar de context te kijken, kan er een basis worden gelegd voor het verdere onderzoek. MLG heeft een belangrijke rol gespeeld bij de opkomst van de ‘Europeaniseringsliteratuur’. Ten tweede zal daarom de bruikbaarheid van MLG voor dit onderzoek worden besproken. Gezien het ontbreken van een duidelijke definiëring van de term Europeanisering wordt vervolgens het concept Europeanisering behandeld om zo alsnog tot een meer specifieke definiëring te komen. Nadat de basis voor het onderzoek is vastgesteld, zal de methodiek worden uiteengezet. Ten slotte, zullen er een negental operationele vragen worden geformuleerd om tot een antwoord op de hoofdvraag te komen.
1.1 De gemeente als analyseniveau in Europese integratietheorieën.
De meeste traditionele Europese integratietheorieën zijn ingebed in wat ‘het staatscentrisch paradigma van de Europese integratie’ kan worden genoemd. Volgens sommigen houdt dit in dat de staat nog immer als het belangrijkste referentiepunt in het wetenschappelijke en publieke debat over de Europese integratie wordt gezien.7 Zo heeft de staat het monopolie over het Europese besluitvormingsproces; de staat kan andere actoren buitensluiten of op zijn minst de criteria voor toegang tot het Europese besluitvormingsproces beheersen.8 Op basis van dit uitgangspunt wordt ook aangenomen dat decentrale overheden geen rol spelen in de Europese politieke arena en genesteld zijn binnen de nationale arena’s.9 Dergelijke staatscentrische theorieën claimen dat lidstaten de EU-instituties onder controle hebben. Als extreem voorbeeld van deze gedachtegang kan worden verwezen naar de intergouvernementele benadering van Andrew Moravcsik. Deze auteur gaat er bijvoorbeeld
7
J.Q.Th. Rood, “Een einde aan de Europese integratie? Kanttekeningen bij het staatscentrisch paradigma in het integratiedebat,” Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael,
http://www.clingendael.nl/publications/2001/20011000_study_rood.pdf (geraadpleegd op 14 mei 2012); 7-8.
8
Charlie Jeffery, “Sub-National Mobilization and European Integration”, Journal of Common Market Studies 38:1 (2000); 5.
9
10
vanuit dat staten besluiten om te onderhandelen, op basis van bewust gecalculeerde preferenties, over veranderingen inzake EU-beleid en -competenties.10 Moravcsik benadrukt ook dat het de grote lidstaten (Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië) zijn die het op Europees niveau voor het zeggen hebben. In onderzoek naar Europese integratie was daardoor veelal een strikte scheiding zichtbaar tussen binnenlandse en internationale politiek.
Door het verbreden en verdiepen van het Europese integratieproject worden deze aannames echter in toenemende mate bekritiseerd. Critici die bovenstaande assumpties verwerpen baseren hun kritiek op een vijftal ontwikkelingen. Ten eerste heeft de EU in de loop van de jaren meer zeggenschap gekregen over de verschillende beleidsterreinen. Het laatste EU-verdrag (Verdrag van Lissabon) illustreert het veelvoud aan beleidsterreinen dat geheel of gedeeltelijk onder EU-zeggenschap valt; van de interne markt tot milieu en van volksgezondheid tot onderwijs.11 Daarbij zijn het veelal de gemeenten die als leverancier/uitvoerder functioneren en gemeenten moeten dus meestal zorgen voor de uitvoering van Europees beleid. Op basis van deze ontwikkeling kan worden geconstateerd dat de EU (door middel van verdragen) over steeds meer beleidsterreinen steeds meer zeggenschap heeft gekregen en de vierde bestuurslaag is geworden. Enerzijds is er daardoor nu een grote hoeveelheid EU-regelgeving (besluiten en verordeningen) die rechtstreeks op lokaal niveau moet worden nageleefd. Anderzijds wordt EU-regelgeving in de vorm van richtlijnen via nationale wetgeving opgelegd aan lokale overheden. Denk hierbij aan richtlijnen op het gebied van luchtkwaliteit, milieu, rampenbestrijding, diensten, staatssteun, aanbesteding, inrichting sociale woningmarkt en de inrichting van de e-overheid (elektronische overheid).12 Deze richtlijnen hebben weer geleid tot meer en vaak striktere nationale wetgeving.
Ten tweede is op basis van het Verdrag van Maastricht in 1994 het Comité van de Regio’s (CvdR) opgericht, waardoor decentrale overheden nu ook worden vertegenwoordigd door een Europese instelling. Ongeveer driekwart van de EU-wetgeving wordt op decentraal niveau ten uitvoer gelegd. Het was (en is) daarom zinvol om vertegenwoordigers van decentrale overheden meer te betrekken bij Europese regelgeving. Daarnaast kan het CvdR de afstand tussen ‘Brussel’ en de burger helpen verkleinen, omdat de lokale en regionale
10 Andrew Moravcsik, “Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmental Approach,” Journal of Common Market Studies 31 (1993); 31 en 507.
11
“Local implications of the EU Lisbon Treaty,” Local Governments Organisation, http://www.lga.gov.uk/lga/aio/311966 (geraadpleegd op 6 december 2011).
12Documenten en Publicaties, “Visienota bestuur en bestuurlijke inrichting: tegenstellingen met elkaar
11
overheden dichter bij de burger staan.13 Het CvdR telt momenteel 344 leden uit alle 27 lidstaten. De leden zijn burgemeesters, wethouders en gedeputeerden van provincies (regio’s) uit de Europese lidstaten. Deze leden worden gekozen door de Raad van Ministers (de Raad), op voordracht van de lidstaten, voor een periode van vijf jaar.14 De Raad en de Europese Commissie (EC) zijn verplicht advies te vragen aan het CvdR over voorstellen die mogelijk impact kunnen hebben op lokaal niveau.15 Echter, de Raad en de EC kunnen dit advies wel naast zich neerleggen. Daarnaast heeft het CvdR het recht om op eigen initiatief adviezen uit te brengen.16 Tijdens de algemene plenaire ledenvergaderingen worden het algemeen beleid en de adviezen besproken en goedgekeurd. Daarnaast zijn er zes vakinhoudelijke commissies waarin een aantal leden plaatsneemt en waar de adviezen voor specifieke Groenboeken worden geschreven.17 Door deze ontwikkeling nemen decentrale overheden via het CvdR officieel deel aan het EU-besluitvormingsproces en hebben ze het recht om gehoord te worden. Wel moet daarbij worden aangegeven dat het CvdR tot nu toe weinig invloed heeft kunnen uitoefenen op het EU-besluitvormingsproces, gezien zijn zwakke machtspositie en het gebrek aan interne cohesie.18
Ten derde kan de uitbreiding van het subsidiariteitsbeginsel19 worden gezien als een belangrijke ontwikkeling die de positie van decentrale overheden in de EU-besluitvorming heeft veranderd. Vanaf het Verdrag van Lissabon (2009) kunnen decentrale overheden zich beroepen op het principe van zelfbestuur, indien relevant, en het subsidiariteitsbeginsel. Door deze ontwikkeling kunnen decentrale overheden het subsidiariteitsbeginsel gebruiken als reden voor het schrappen van vergaande bepalingen in voorstellen voor EU-regelgeving. Het is daarmee een instrument ter beïnvloeding van het EU-besluitvormingsproces. Het Verdrag van Lissabon heeft er ook voor gezorgd dat het CvdR naar het Europees Hof van Justitie
13 “Comité van de Regio’s,” Europa.nu, http://www.europa
nu.nl/id/vg9hm2g38wdd/comite_van_de_regio_s_cvdr (geraadpleegd op 22 november 2011).
14
Ibidem.
15 Hierbij gaat het over voorstellen over onderwerpen zoals‘regionaal beleid & structuurfondsen’, ‘trans-Europese netwerken op het gebied van vervoer, telecommunicatie en energie’, ‘volksgezondheid’, ‘onderwijs, jeugdzaken & cultuur, ‘werkgelegenheid, beroepsopleiding en sociaal beleid’ en ‘milieu’.
16
“Comité van de Regio’s,” Europa.nu.
17
De vakinhoudelijke commissies zijn: CIVEX (burgerschap, governance, institutionele en externe aangelegenheden), COTER (territoriale cohesie), ENVE (milieu, klimaatverandering en energie), NAT (landbouw, natuur en maritieme zaken), ECOS (economische en sociale zaken) en EDUC (onderwijs, jeugd, cultuur en onderzoek).
18
A. Reilly, “The Committee of the Regions, Sub-National Governments and the IGC,” Regional and Federal
Studies, 7: 3 (1997); 148-149. 19
12
(EHvJ) kan stappen wanneer het CvdR denkt dat het subsidiariteitsbeginsel is geschonden. 20 Het CvdR mag dit echter alleen doen op terreinen waar het geconsulteerd moet worden.
Een vierde ontwikkeling die de rol van decentrale overheden op EU-niveau heeft veranderd is het witboek ‘Europees bestuur’. In 2001 publiceerde de EC een witboek over het Europees Bestuur met daarin voorstellen om het democratisch tekort te bestrijden.21 De kern van het witboek hield in dat politieke leiders in heel Europa te maken kregen met een paradox: aan de ene kant willen de Europese burgers dat de EU een oplossing zoekt voor de grote maatschappelijke problemen en aan de andere kant hebben de burgers steeds minder vertrouwen in instellingen en in de politiek of zijn zij daar gewoon niet in geïnteresseerd.22 Een van de oplossingen voor dit probleem was het voorstel om meer interactie met de regionale en lagere overheden en met de burger te stimuleren. De EC stuurde erop aan dat de verantwoordelijkheid bij de lidstaten moest liggen, maar zou zelf ook een aantal stappen moeten ondernemen ter verbetering van de interactie (zie box 1.1).
In 2003 is een meer concrete stap genomen om de dialoog, zoals voorgesteld in het witboek (box 1.1), op gang te brengen. De dialoog zou op twee momenten plaatsvinden, namelijk tijdens de presentatie van het jaarlijks werkprogramma van de EC en voordat de belangrijkste beleidsinitiatieven worden vastgesteld die (in)direct gevolgen hebben voor decentrale
20
“Local implications of the EU Lisbon Treaty”
21In een witboek wordt de strategie van de EC uiteengezet om een bepaald doel te bereiken.
22
Europese Commissie, Witboek Europese Governance (Brussel, COM(2001)428, 25 juli 2011) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/nl/com/2001/com2001_0428nl01.pdf (geraadpleegd op 22 november 2011). Box 1.1: Europese Commissie voorstellen ter bestrijding van democratisch tekort
de Commissie zal:
een meer stelselmatige dialoog voeren met vertegenwoordigers van regionale en lokale overheden via nationale en Europese organisaties, in een vroeg stadium van de beleidsvorming;
ruimte bieden voor meer flexibiliteit bij de tenuitvoerlegging van gemeenschapswetgeving, zodat rekening kan worden gehouden met regionale en plaatselijke omstandigheden;
minimumnormen vaststellen en publiceren voor de raadpleging over het EU-beleid;
voor bepaalde gebieden partnerschapsregelingen opstellen die verder gaan dan de minimumnormen, waarbij de Commissie zich verbindt tot extra overleg in ruil voor meer garanties met betrekking tot de openheid en de representativiteit van de overlegpartners.
13
overheden.23 Hierdoor werd het voor decentrale overheden mogelijk om op basis van dit werkprogramma eigen standpunten te bepalen. In het Verdrag van Lissabon werd ook vastgelegd dat decentrale overheden (koepels) vaker zullen worden geconsulteerd.24
De vijfde en laatste ontwikkeling is de mogelijkheid van regionale ministers (een minister van een deelstaat of regionale regering) om de lidstaat in de Raad van Ministers (de Raad) te vertegenwoordigen op basis van artikel 203. Echter, deze ontwikkeling (artikel 203) versterkt niet zo zeer de positie van decentrale overheden aangezien de regionale ministers doorgaans het nationale standpunt dienen te vertegenwoordigen. Wel biedt het de mogelijkheid om informatie in te winnen bij de organen van de Raad, zoals de werkgroepen en Coreper. Aangezien Nederland geen deelstaten of regionale regering kent, geldt deze mogelijkheid niet voor Nederlandse decentrale overheden.
Naast uitbreiding van EU-regelgeving over meerdere beleidsterreinen die decentrale overheden raken, is de positie van decentrale overheden met betrekking tot EU-besluitvorming dus ook verbeterd en vastgelegd in de Europese verdragen. Daardoor worden enerzijds de bevoegdheden van gemeenten beperkt door EU-regelgeving, maar hebben gemeenten anderzijds in toenemende mate de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op toekomstige EU-regelgeving.
Volgens wetenschappers als Gary Marks en Elisabeth Hooghe (aanhangers van Multi-Level Governance; MLG), hebben bovenstaande ontwikkelingen gezorgd voor veranderingen in de Europese politieke architectuur. Zij verwerpen de aanname dat decentrale actoren exclusief genesteld zijn binnen de nationale (politieke) arena en stellen juist dat decentrale overheden in zowel nationale als supranationale (Europese) arena’s opereren.25
Het is dus niet zo dat staten de banden tussen decentrale en Europese actoren monopoliseren. “Staten vormen één van de vele actoren die besluiten (genomen op verschillende overheidsniveau’s) betwisten,” aldus Marks en Hooghe. Het lidmaatschap van de EU heeft daarom niet per se de soevereiniteit, maar wel de beleidsautonomie van de lidstaten beïnvloed.26 Wel geven Marks en Hooghe toe dat staten een integraal en machtig onderdeel zijn van de EU.27. Op basis van voorgaande uitgangspunten concluderen zij dat de politieke arena’s met elkaar zijn
23 R. de Groof en E. Witte, Brussels and Europe: the position of Brussels in the World City Network (Brussel: ASP, 2008);184-185.
24
“Local implications of the EU Lisbon Treaty” 25
Gary Marks, “European Integration from the 1980s,” 346. 26
Joanna Maria van der Vleuten, “Dure Vrouwen, Dwarse Staten: Een institutioneel-realistische visie op de totstandkoming en implementatie van Europees beleid” (PhD diss., Nijmegen: Katholieke Universiteit Nijmegen, 2001); 29.
27
14
verbonden (interconnected) en er dus geen sprake is van een strikte scheiding tussen binnenlandse en internationale politiek.28 Kortom, het niveau van integratie op het decentrale niveau van de lidstaten, kan niet of slechts gedeeltelijk door de traditionele Europese integratietheorieën worden verklaard.
1.2 Multilevel Governance als theoretisch kader?
Aangezien deze scriptie de gemeente als referentiepunt gebruikt voor het onderzoeken van het effect van Europese integratie, wordt de MLG-benadering als basis voor het theoretisch kader gebruikt. De vraag is echter in hoeverre het concept Europeanisering kan worden verklaard binnen de context van de MLG-benadering. Gary Marks definieert MLG als “een systeem van constante onderhandelingen tussen verschillende overheidslagen (Europees, nationaal, regionaal, subnationaal) als gevolg van institutionalisering en de herverdeling van bevoegdheden van nationaal niveau naar EU en subnationaal/regionaal niveau”.29
Zowel Europeanisering als de MLG-benadering poogt de bestuurlijke veranderingen in Europa te verklaren.30 Het verschil is dat de MLG-benadering de bestuurlijke veranderingen in Europa onderzoekt ter illustratie van de claim dat Europese integratie een extra supranationale bestuurslaag creëert.31 In andere woorden de MLG-benadering verklaart Europese integratie (het stadium waarin de integratie zich bevindt, de EU-structuren en het verwachte einddoel) aan de hand van Europeanisering (de veranderingen van de politiek-bestuurlijke instituties op subnationaal, nationaal en Europees niveau). Hierbij kan het begrip Europese integratie worden gedefinieerd als het harmoniseren van nationaal beleid van de lidstaten door middel van gemeenschappelijke (Europese) regelgeving en een vierde bestuurslaag (de Europese instellingen), die toeziet op de ontwikkeling en naleving van de Europese regelgeving.32 Het concept Europeanisering focust zich daarentegen alleen op het effect van Europese integratie en kan in die zin worden gezien als “de min of meer duurzame uitwerking van EU-lidmaatschap, Europese regelgeving en Europese afspraken en
28
Ibidem. 29
De definitie is vertaald van het Engels naar het Nederlands door de auteur. De officiële definitie: “a system of
continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers—supranational, national, regional, and local—as a result of the broad process of institutional creation and decisional reallocation that has pulled some previously centralised functions of the state up to the supranational level and some down to the local/regional level”, Gary Marks, “Structural Policy After Maastricht,” in:A.Cafruny and G. Rosenthal (eds), The State of the European Community (New York; Lynne Rienner, 1993); 392.
30 Ian Bache, Europeanization and Multilevel Governance – Cohesion Policy in the European Union and Britain (Lanham/New York: Rowman & Littlefield , 2008); 1.
31
Gary Marks, “European Integration from the 1980s,” 342. 32
J. de Beus en P. Pennings, “Europeanisering van de Nederlandse politiek: nog steeds een zaak voor de bovenlaag maar niet voor de gewone burgerij,” in: Jaarboek Documentatiecentrum Nederlandse Politieke
15
initiatieven op het nationale politieke systeem in ruime zin”.33 De Rooij brengt het verschil tussen beide concepten duidelijk naar voren door erop te wijzen dat “Europese integratie gaat over de vraag in welke mate en waarom staten bevoegdheden overdragen, terwijl Europeanisering gaat over de vraag wat er in de lidstaten gebeurt nadat de bevoegdheden zijn overgedragen”.34
Voor het onderzoeken van het effect van Europeanisering op decentrale overheden (specifiek: gemeenten) kan de MLG-benadering worden gebruikt als basis voor dit onderzoek, omdat zij de gemeente als een analyseniveau binnen de Europese integratietheorieën ziet en de link legt tussen Europese integratie en Europeanisering. Daarom is er voor gekozen om drie uitgangspunten van MLG als basis voor het onderzoek te nemen. Het eerste uitgangspunt is de claim dat de staat geen monopolie heeft over het EU-besluitvormingsproces. Het tweede punt betreft de politieke arena’s die met elkaar zijn verbonden en decentrale overheden die daardoor opereren op de nationale en supranationale (Europese) arena’s ter beïnvloeding van het EU-besluitvormingsproces. Ten slotte, is de mogelijke wisselwerking tussen implementatie van EU-beleid en actieve lobby van decentrale overheden in Brussel gebaseerd op een assumptie van Gary Marks. Marks claimt namelijk dat, door de toegenomen beleidsactiviteiten, de EU nu ook het beleid van subnationale besluitvormers in Europa raakt. Marks vindt het aanneembaar dat subnationale overheden zich zullen mobiliseren en proberen om invloed uit te oefenen op het EU-besluitvormingsproces, aangezien EU-besluitvorming effect heeft op de bevoegdheden en beleidsvrijheid van subnationale overheden.35
1.3 De conceptualisering van het begrip Europeanisering
Nu met gemeenten als analyseniveau binnen Europese integratietheorieën is kennisgemaakt en de link tussen Europese integratie en Europeanisering duidelijk is, kan de aandacht worden gericht op het concept‘ Europeanisering’. Hoe kan het concept worden gedefinieerd? Waar focussen onderzoeken naar dit verschijnsel zich op? Vervolgens is het van belang het veelvoud aan definities te categoriseren om meer inzicht te krijgen in de kernpunten van Europeanisering en in de twee voornaamste varianten (top-down en bottom-up) van het concept.
33 J. de Beus en P. Pennings, “Europeanisering van de Nederlandse politiek,” 196. 34 R.A.A de Rooij, Nederlandse gemeenten en provincies in de Europese Unie, 15. 35
16
Volgen Edwin van Rooyen is Europeanisering een middle-range theory in ontwikkeling.36 Er wordt dan ook volop gediscussieerd over definities, kenmerken en afbakeningen. Enerzijds is er een ruime definitie en een drietal uitgangspunten die alle wetenschappers (die Europeanisering onderzoeken) onderschrijven. Anderzijds bepaalt het onderzoeksobject (de actor en setting) de verdere invulling van het concept.37
Zoals in de inleiding al kort werd aangegeven kan Europeanisering in de meest ruime zin worden gedefinieerd als, “een serie processen die tot gevolg heeft dat de Europese Unie een structureel element wordt in politiek-bestuurlijke instituties in een natiestaat”.38 Ten eerste, wordt er daarbij van uitgegaan dat “de EU wordt gezien als een oorzakelijke factor, als iets wat veranderingen teweegbrengt,” aldus Edwin van Rooyen. Dus de EU leidt tot veranderingen in binnenlandse systemen.39 Daarnaast, wordt aangenomen dat de invloed die de EU heeft op de bestuurlijke structuur van (en binnen) lidstaten waarschijnlijk zal groeien.40 Ten slotte, veroorzaakt Europeanisering verandering van het onderzoeksobject. Patrick Müller en Nicole Alecu de Flers (2009) bevestigen deze stelling: “ Europeanisering is een conceptueel raamwerk dat is gebaseerd op een breed scala aan theorieën en benadrukt verschillende processen van verandering op binnenlands en Europees niveau”.41 Gezien het veelvoud aan onderzoek verschilt het onderzoeksobject nogal eens, maar meestal gaat het om veranderingen in en van politiek-bestuurlijke instituties. Veel onderzoek naar Europeanisering gebruikt daarom ‘de mate van verandering’ als instrument om Europeanisering te onderzoeken. Bij het meten van verandering wordt uitgegaan van het fit en misfit perspectief, wat inhoudt dat veranderingen door Europeanisering alleen mogelijk zijn wanneer het beleid dat vanuit Europa komt ‘ongeschikt’ is. Als Europese wet- en regelgeving goed aansluit op het nationale staatssysteem en/of de nationale wet- en regelgeving (fit), hoeven gemeenten weinig te veranderen en is er volgens de theorie geen sprake van Europeanisering (of in ieder geval niet door middel van het implementeren van
36
Edwin van Rooyen, “De Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland,”
https://openaccess.leidenuniv.nl/bitstream/handle/1887/13790/Proefschrift+Edwin+van+Rooyen+(1).pdf;jsessio nid=D955C2A9A9D7F978565A8C6C2F6C951D?sequence=2. (geraadpleegd op 13 april 2012); 28.
37
L. Quaglia, M. Neuvonen, M. Miyakoshi, and M. Cini, “Europeanization” in: M. Cini (ed.) European Union
Politics, 2nd edn (Oxford: Oxford University Press, 2007); 406. 38
R.A.A de Rooij, “Nederlandse gemeenten en provincies in de Europese Unie,” 16. 39
Edwin van Rooyen, “De Europeanisering van belangengroepen en politieke partijen in Nederland,” 28. 40 Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en Cultureel Rapport 1998 – 25 jaar sociale verandering (Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau, 1998); 198.
41
Dit citaat is vertaald van het Engels naar het Nederlands door de auteur. Het officiële citaat: "Europeanization
is a conceptual framework that draws on a range of theoretical and explanatory schemes that emphasize different mechanisms that produce change at the domestic and EU levels", P. Müller, & N.A. de Flers,
“Applying the Concept of Europeanization to the study of Foreign Policy: Dimensions and Mechanisms,”
17
Europees recht). Er moet dus een bepaalde misfit of mismatch zijn tussen het Europees beleid en de organisatie die het beleid moet implementeren of naleven.42
Onderzoek naar Europeanisering wordt toegepast op veel verschillende onderzoeksobjecten, zoals staten, gemeenten, media, belangengroepen en internationale organisaties. Het gevolg daarvan is dat veel definities die gegeven worden een exclusief karakter hebben, waardoor een definitie slechts betrekking heeft op een of een paar aspecten van Europeanisering. Volgens sommige auteurs, waaronder Radaelli, is de hoeveelheid theorieën en definities die wordt gelinkt aan Europeanisering een probleem en volgens anderen (zoals Kassim) zorgt dit er zelfs voor dat het zinloos wordt om Europeanisering te gebruiken als concept.43
Daarnaast wordt veelal afgevraagd of een brede definitie, die wel alom geaccepteerd wordt, nog wel bruikbaar is als conceptueel instrument voor onderzoek. Onderzoekers (zoals Olsen) geven aan dat het gebruiken van de brede definitie niet echt toepasbaar is als verklarend concept. Aangezien de alom geaccepteerde definitie te breed is, zorgt het voor te weinig afbakening van het onderzoeksgebied en is het dus weinig verklarend. Het is daarom wel noodzakelijk voor een onderzoeker om zijn definitie van Europeanisering te specificeren. Olsen onderbouwt dit uitgangspunt door aan te geven dat een beperkt aantal modellen van verandering meer inzicht kunnen geven in de verschillende facetten van Europeanisering.44 Meerdere definities van Europeanisering complementeren elkaar juist en geven daardoor een duidelijker beeld van de complexe ontwikkelingen van de EU en de integratie die plaatsvindt in de lidstaten.45 Olsen benadrukt het voorgaande door een onderscheid te maken tussen vijf interpretaties van Europeanisering:46
1) Europeanisering als veranderingen aan de buitengrenzen van de EU: de uitbreiding van de EU wordt in dit geval gezien als Europeanisering.
2) Europeanisering als de ontwikkeling van EU-instituties
3) De EU als politiek centrum (met bijbehorende pan-Europese normen) waaraan nationale en subnationale overheden zich aanpassen
42
Adrienne Héritier, “Differential Europe: National Administrative Responses to Community Policy,” in: Maria Green Cowles, James A. Caporaso and Thomas Risse (eds.)Transforming Europe. Europeanization and
Domestic Change, (Ithaca, New York: Cornell University Press, 2001); 9.
43C.M. Radaelli, “Europeanization: Solution or Problem?,” in: M. Cini and A.K. Bourne (eds) Palgrave
Advances in European Union Studies (Basingstoke: Palgrave, 2006); 75. En: H. Kassim, B.G. Peters and V. Wright, The National Co-ordination of EU Policy (Oxford: Oxford University Press, 2000); 238.
44 J.P. Olsen, “The Many Faces of Europeanization,” Journal of Common Market Studies 40:5 (2002) 943. 45
Ibidem, 923.
46
18
4) Europeanisering als het exporteren van typisch Europese soorten van politieke organisatie en bestuur naar non-Europese actoren: de Europeanisering van internationale relaties.
5) Europeanisering als politiek project ter stimulering van een verenigd en sterk Europa.
Deze scriptie richt zich op de gemeente als onderzoeksobject, waardoor de definitie te plaatsen is binnen interpretatie drie. Bij deze interpretatie wordt immers ingegaan op de rol van subnationale overheden. Ook wordt de verdeling van verantwoordelijkheden en macht tussen verschillende overheidsniveaus bestudeerd, waardoor het mogelijk is om de besluitvorming en doorwerking van specifiek EU-beleid op subnationaal niveau te onderzoeken.
Naast de vijf interpretaties van Olsen, wordt er ook vaak onderscheid gemaakt tussen top-down en bottom-up Europeanisering (ook wel bekend als downloaden en uploaden). Volgens Tanja Börzel en Diana Panke richten de meeste onderzoeken zich tegenwoordig op één van de twee varianten.47 Bij onderzoek naar top-down Europeanisering wordt vooral de mate van binnenlandse verandering als gevolg van aanpassingsdruk onderzocht.48 Hierbij gaat men uit van de assumptie dat wanneer een bepaald EU-beleid niet aansluit op de politiek-bestuurlijke instituties in een staat (misfit), deze staat (en/of decentrale overheden) zijn beleid, organisatiestructuur en/of de dagelijkse praktijk moet aanpassen om een bepaald EU-beleid te kunnen implementeren (aanpassingsdruk). Volgens Cowles et al. leidt een misfit en de daarmee gepaarde aanpassingsdruk niet automatisch tot verandering, omdat er ook domestic mediating factors nodig zijn.49 Met domestic mediating factors wordt bedoeld dat er faciliterende factoren nodig zijn en/of er belemmerende factoren (die specifiek zijn voor een staat) moeten worden weggehaald, voordat er ook daadwerkelijk iets kan veranderen.50 In andere woorden helpt het als er bijvoorbeeld politieke partijen, belangengroepen of coalities zijn die naar een dergelijke verandering streven (faciliterende factoren) of als bepaalde nationale wetgeving verandering belemmert (belemmerende factoren) dan zal deze wetgeving eerst moeten worden aanpast of nietig verklaard. Als een staat (en/of decentrale overheden) zich uiteindelijk aanpast ten behoeve van het te implementeren beleid en dus verandert, wordt
47
Tanja A. Borzel and Diana Panka, “Europeanization,” in: European Union Politics, third edition, ed. Michelle Cini and Nieves Perez-Solorzano Borragan (Oxford: Oxford University Press, 2010); 415.
48 Een voorbeeld van een onderzoek naar top-down Europeanisering: M.G Cowles, J.A. Caporaso and T. Risse (eds) Transforming Europe. Europeanization and Domestic Change (Ithaca: Cornell University Press, 2001).
49
M.G Cowles, Transforming Europe, 6. 50
19
dit gezien als Europeanisering van de staat (en/of decentrale overheden). 51 Zie figuur 1.1 voor de top-down beredenering voor het ontstaan van Europeanisering.
Figuur 1.1: Top-down Europeanisering door structurele verandering binnenlands systeem.52
Onderzoek naar top-down Europeanisering laat duidelijk zien dat staten en decentrale overheden onder druk kunnen staan om zich aan te passen (er is dan sprake van een misfit) en in die zin kan top-down Europeanisering gezien worden als een stimulans voor decentrale overheden om te streven naar een rol in het EU-besluitvormingsproces om die druk tegen te gaan. Kortom, top-down Europeanisering lijkt antwoord te geven op de vraag ‘waarom’ decentrale overheden een rol willen innemen in het EU-besluitvormingsproces.
Bij onderzoek naar bottom-up Europeanisering wordt gekeken naar de proactieve pogingen ondernomen door decentrale overheden ter beïnvloeding van het EU-beleid. Uit verschillende onderzoeken naar bottom-up Europeanisering blijkt dat decentrale overheden zich in eerste instantie richten op de EU om hun toegang tot de Europese subsidies uit te bouwen en te vergroten.53 Het idee dat decentrale overheden een rol willen innemen in het EU-besluitvormingsproces is dus niet louter een gevolg van top-down Europeanisering. De
51
M.G Cowles, Transforming Europe, 2. 52 Ibidem.
20
Europese gelden vormen daarom een belangrijk onderdeel van de interesse van decentrale overheden in de EU.54 Decentrale overheden willen in de tweede plaats echter ook EU-beleid beïnvloeden. Volgens Huyseunne en Jans is er namelijk een toenemende bewustheid ontstaan bij decentrale overheden dat de EU wel degelijk een rol speelt en een invloed kan hebben op hun beleidsvrijheid en functioneren, door de uitbreiding van EU-bevoegdheden in beleidsdomeinen die nauw aansluiten bij de belangen van regionale en lokale besturen.55
Vanuit de Europeaniseringliteratuur is er weinig onderzoek verricht naar het beïnvloeden van EU-beleid door gemeenten, daarom wordt in deze scriptie gebruik gemaakt van lobbytheorieën om de “proactieve pogingen” te onderzoeken.56
Er zijn namelijk meerdere onderzoeken verricht naar manieren waarop effectieve beïnvloeding van het EU-besluitvormingsproces kan plaatsvinden. Deze onderzoeken kunnen inzicht geven in de wijze waarop “proactieve pogingen” tot stand komen. Volgens Andreas Dür laat de lobbystrategie (bijvoorbeeld van een gemeente) zien hoe en wanneer in het besluitvormingsproces, in samenwerking of individueel pogingen kunnen worden ondernomen ter beïnvloeding van beleid.57 Proactieve pogingen van gemeenten kunnen dus aangetoond worden door naar de lobbystrategie te kijken.
Hoewel onderzoeken zich meestal richten op één van de twee varianten, is het ook mogelijk om beide te onderzoeken. Europeanisering wordt in dat geval gezien als een two-way proces bestaande uit top-down en bottom-up Europeanisering. Volgens Börzel en Panke richten deze onderzoeken zich vooral op de interactie tussen niet succesvolle ‘uploading’ van preferenties naar EU-niveau en de implementatieproblemen op nationaal niveau. Kortom, zelfs binnen het onderzoeksgebied, ‘de EU als politiek centrum (met bijbehorende pan-Europese normen) waaraan nationale en subnationale overheden zich aanpassen,’ zijn verschillende onderzoeksvarianten zichtbaar.
Deze scriptie zal top-down en bottom-up Europeanisering onderzoeken. Het is dan ook de vraag wat voor definitie binnen dit onderzoeksgebied gegeven wordt aan het concept Europeanisering. Europeaniseringonderzoeken richten zich meestal op een van de twee varianten of op een combinatie. Het is daarom vanzelfsprekend dat er verschillende ‘meer specifieke’ definities zijn gevormd ter afbakening van het onderzoek. Aangezien deze scriptie
54
Peter John, “The Europeanisation of Sub-national Governance,” Urban Studies, 37 (2000); 879. 55
M. Huysseune en T. Jans, “Brussel als hoofdstad van een Europa van de regio‟s?,” 16.
56 Meestal richt de Europeaniseringsliteratuur zich op de werving van structuurfondsgelden door gemeenten en hoe dit effect heeft op de Europeanisering van gemeenten.
57
21
zich zal richten op de combinatie van top-down en bottom-up Europeanisering, zal gekeken worden naar een definitie waarbij beide varianten zijn opgenomen.
Radaelli’s definitie sluit volgens Edwin van Rooyen aan op de top-down benadering van Europeanisering, maar heeft een grotere reikwijdte dan de meeste definities van top-down Europeanisering. Dit komt met name doordat Radaelli’s definitie meer ruimte toelaat voor concrete en minder tastbare aspecten en er uiteenlopende en brede variabelen (structuren, beleid en gedachtegang) worden opgenomen in de definitie.58 Radaelli definieert Europeanisering als “processes of (a) construction, (b) diffusion and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ‘ways of doing things’ and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU policy process and then incorporated in the logic of domestic discourse, political structures and public policies”.59
Hoewel Edwin van Rooyen de definitie categoriseert als definitie van Europeanisering uitgaande van de top-down benadering, lijkt dit (in ieder geval in 2004) niet Radaelli’s uitgangspunt te zijn.60
Radaelli stelt namelijk dat Europeanisering moet worden gezien als een interactief proces. Hij benadrukt dus dat Europeanisering verder moet gaan dan het beperkte top-down uitgangspunt van ‘het effect (the impact) van de EU op binnenlandse systemen’.61 Volgens Mark Thatcher wordt de EU, bijvoorbeeld, ook gebruikt om veranderingen op subnationaal niveau te legitimeren die niet opgelegd zijn door EU-wetgeving.62
Edwin van Rooyen is dan misschien iets te voorbarig in het categoriseren van Radaelli’s definitie, hij komt wel met een meer heldere aanpassing van Radaelli’s definitie. Europeanisering kan volgens Edwin van Rooyen het beste worden gedefinieerd als “processes of (a) construction, (b) diffusion and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ‘ways of doing things’ and shared beliefs and norms which are developed in reaction to or anticipation of EU policy processes and incorporated in the logic of domestic discours, political structures and public policies”. Hiermee wordt zowel het effect van de EU op binnenlandse systemen (het reageren op EU-besluitvorming) opgenomen, als de subnationale pogingen ter beïnvloeding van EU-beleid (het anticiperen op EU-besluitvorming). Ter conclusie, gezien het feit dat deze scriptie zowel
58 Edwin van Rooyen, 29. 59
C.M. Radaelli, “Europeanisation: Solution or problem?,” 4. 60
Edwin van Rooyen, 30. 61 C.M. Radaelli, 5. 62
22
top-down als bottom-up Europeanisering (en de wisselwerking) zal onderzoeken, vormt laatstgenoemde definitie een goed uitgangspunt voor de verdere analyse.
1.4 Methodiek
In deze scriptie staat centraal de vraag in hoeverre er een wisselwerking zichtbaar is tussen top-down en bottom-up Europeanisering. Eerst moet er een raamwerk63 geconstrueerd worden, waarmee het mogelijk wordt om zowel top-down als bottom-up Europeanisering te onderzoeken. Dit raamwerk wordt geconstrueerd aan de hand van de onderzoeksmethode, het tijdpad van het onderzoek en de casusselectie. De definitie van Europeanisering (vastgesteld in 1.3) en de drie uitgangspunten van de MLG-benadering (vastgesteld in 1.2) vormen de basis voor dit raamwerk.
Onderzoeksmethode
Het onderzoek naar de wisselwerking tussen top-down en bottom-up Europeanisering wordt uitgevoerd door middel van een case studie. Door te kijken naar meerdere factoren (zoals een misfit) die een bepaald verschijnsel (top-down Europeanisering) veroorzaken, kan meer inzicht worden verkregen in het ontstaan van een verschijnsel Als daarnaast ook gekeken wordt naar de factoren die zorgen voor het ontstaan van een tweede gelijksoortig verschijnsel (bottom-up Europeanisering), dan kan ook onderzocht worden of er een wisselwerking is tussen beide verschijnselen. De keuze voor een case studie is gebaseerd op het feit dat een case studie meerdere factoren kan onderzoeken door naar één of meer praktijkvoorbeelden (een lidstaat, gemeente of sector) te kijken. Aangezien de case studie meer inzicht moet bieden in het ontstaan en de werking van een verschijnsel (lees: top-down en bottom-up Europeanisering) is het wel belangrijk dat er bij het praktijkvoorbeeld (waarschijnlijk) sprake is van het verschijnsel dat onderzocht wordt. Hennie Boeije stelt daarom dat een case studie kan worden gebruikt om verschijnselen bij één of meer concrete dragers van verschijnselen te onderzoeken.64
Tijdpad van het onderzoek
Om meer inzicht te krijgen in de mogelijke wisselwerking tussen top-down en bottom-up Europeanisering is het van belang om het tijdpad van het onderzoek af te bakenen. Radaelli
63 Met raamwerk wordt de structuur, het type en de aard van het onderzoek bedoeld. 64
H.R. Boeije, “Kwalitatief onderzoek,” in: H. ‘t Hart, H.R., Boeije, J.J.C.M, Hox (Eds.), Onderzoeksmethoden
23
verklaart de verschillende types Europeaniseringsonderzoek als volgt: “top-down Europeanization analyses the domestic impact of the EU”. Hij gaat daarbij uit van de EU als startpunt van het onderzoek en het subnationale niveau als eindpunt; het traceren van de implementatie van EU-beleid op subnationaal niveau (zie figuur 1). Daarnaast geeft de auteur aan dat bottom-up onderzoek start op subnationaal niveau en eindigt op subnationaal niveau (zie figuur 1). "Bottom-up Europeanisering gaat uit van acteurs, problemen, middelen, stijl en discourse (een systeem van interactie) op binnenlands niveau (..) en controleert of, wanneer en hoe de EU een wijziging teweeg brengt in het systeem van interactie. (..) Ten slotte, proberen bottom-uppers de gevolgen van dit alles te meten in termen van verandering op subnationaal niveau. (..) Het begrip van de impact gaat verder dan de reactie op Europa en omvat creatieve gebruiksmogelijkheden ", Aldus Radaelli.65
Figuur 1.1: Twee benaderingen: top-down Europeanisering en bottom-up Europeanisering 66
EU subnationaal (top-down Europeanisering)
subnationaal subnationaal (bottom-up Europeanisering)
Echter, met betrekking tot bottom-up onderzoek slaat de auteur een stap over, want op basis van zijn uitleg verwacht je dat er een extra actor in het figuur moet worden opgenomen als tussenstap. Radaelli geeft namelijk aan dat vanuit de bottom-up gedachtegang Europeanisering begint op het niveau van decentrale overheden, maar dat er vervolgens onderzocht wordt of, wanneer en hoe de EU zorgt voor verandering. Uiteindelijk focust het onderzoek zich weer op de decentrale overheden. Kortom, de bottom-up benadering start op subnationaal niveau, kijkt vervolgens naar supranationaal niveau om uiteindelijk weer te eindigen op subnationaal niveau (zie figuur 2).
Figuur 1.2: bottom-up Europeanisering
subnationaal EU subnationaal
Hoewel Radaelli een duidelijk onderscheid maakt tussen de twee varianten, is het mogelijk om zijn gescheiden versie te combineren door het tijdpad van het onderzoek aan te passen. De definitie van Edwin van Rooijen geeft wel een mogelijke combinatie van top-down en bottom-up Europeanisering aan, maar geen duidelijk tijdpad waarbinnen beide processen
65 Het citaat is vertaald uit het Engels door de auteur, C.M. Radaelli, 5. 66
24
plaatsvinden.67 De auteur geeft namelijk aan dat er regels en normen ontwikkeld worden als reactie op, of in anticipatie van EU-besluitvormingsprocessen die vervolgens overgenomen worden op subnationaal niveau. Hierbij wordt dus geen inzicht gegeven in vragen met betrekking tot ‘wanneer’ top-down en bottom-up Europeanisering plaatsvinden, of deze processen tegelijkertijd plaatsvinden of dat het ene proces het andere proces opvolgt.
Om te onderzoeken of er een wisselwerking is tussen top-down en bottom-up Europeanisering, zal daarom één mogelijk verschijnsel onderzocht worden. Het verschijnsel waarbij er eerst gekeken wordt naar de implementatie van een richtlijn (top-down Europeanisering) waarvan nu al bekend is dat deze richtlijn een aantal jaren later is herzien. Vervolgens wordt gekeken of er proactieve pogingen zijn ondernomen ter beïnvloeding van de herziening van deze richtlijn (bottom-up Europeanisering).
Door te starten bij de ‘goodnes of fit’ van een nationaal rechtssysteem (meer specifiek van een gemeente) op het moment dat een bepaald EU-beleid geïmplementeerd moet worden, onderzoek je de impact van een bepaald EU-beleid op een gemeente (top-down). In het geval van een richtlijn moet het EU-beleid eerst nog omgezet worden naar nationaal beleid en is er een kans dat de richtlijn na een aantal jaren weer herzien moet worden. Als er een bepaalde misfit is (aanpassingsdruk) met het EU-beleid dat moet worden uitgevoerd is het volgens de top-down benadering denkbaar dat een gemeente zich probeert aan te passen als mediating factors zich voordoen. Als een richtlijn enkele jaren later wordt herzien is het de vraag of de gemeente dan, als reactie op de bestaande misfit, alsnog actie onderneemt om de richtlijn te beïnvloeden. Als dit het geval is, zou men kunnen spreken van bottom-up Europeanisering. Dit is helemaal het geval als een gemeente niet alleen reageert op de richtlijn zelf, maar ook extra punten aandraagt ter verbetering of verzwakking van de richtlijn die in haar eigen belang is. Verder kan een dergelijke cirkelredenering de wisselwerking tussen top-down en bottom-up Europeanisering weergeven. In figuur 1.3 wordt deze cirkelredenering geïllustreerd.
25
Figuur 1.3. Circulair ‘Europeaniseringsproces’.68
Casusselectie
Aangezien de case studie moet aantonen of er een wisselwerking is tussen top-down en bottom-up Europeanisering is het voldoende om naar één ‘concrete drager’ en één specifiek verschijnsel te kijken. Als ‘het verschijnsel’ een richtlijn is die is omgezet naar nationale wetgeving, kan het gebruikt worden om top-down Europeanisering te onderzoeken. Als deze richtlijn zal worden herzien en er duidelijke lobby-activiteiten zijn ondernomen door één ‘concrete drager’ ter beïnvloeding van deze herziening, kan het verschijnsel tevens worden gebruikt om bottom-up Europeanisering te onderzoeken. Daarnaast moet de concrete drager een gemeente zijn, aangezien het onderzoek zich richt op de Europeanisering van gemeenten. In andere woorden kan het onderzoeken van één gemeente met betrekking tot één specifieke richtlijn voldoende inzicht geven in de werking van top-down en bottom-up Europeanisering. Het kan ook inzicht geven in de mogelijke wisselwerking. Het is dus van belang dat een case studie wordt onderzocht waarbij wordt gekeken naar een gemeente en een (herziene) richtlijn en waar zowel elementen aanwezig zijn die zouden kunnen leiden tot top-down en bottom-up Europeanisering. Zie box 2 voor elementen die kunnen leiden tot top-down en bottom-up Europeanisering.
68 In het figuur geven de cijfers 1, 2 en 3 het tijdpad aan. Stap 1: de implementatie van een richtlijn. Stap 2: de aanpassing en/of reactie van het onderzoeksobject (in dit geval een gemeente) en stap 3: het
26
Om ervoor te zorgen dat de richtlijn bruikbaar is voor het onderzoeken van top-down en bottom-up Europeanisering en de wisselwerking tussen beide, is het noodzakelijk om het scala van richtlijnen af te bakenen. Zoals eerder aangegeven in dit hoofdstuk zijn gemeenten in eerste instantie geïnteresseerd in het verkrijgen van een rol in het EU-besluitvormingsproces om hun toegang tot de Europese subsidies uit te bouwen en te vergroten. Een dergelijke motivatie voor een bottom-up aanpak sluit namelijk een verband (wisselwerking) tussen bottom-up proactieve pogingen van gemeenten op Europees niveau en top-down implementatie van Europese richtlijnen uit. Het gaat dan namelijk niet zozeer om het beïnvloeden van Europees beleid, maar om het verkrijgen van Europese gelden. Het is daarom van belang om naar een richtlijn te kijken die niet gaat over Europese subsidies.
Kortom, om te onderzoeken of er een wisselwerking is tussen top-down en bottom-up Europeanisering worden één gemeente en één richtlijn geselecteerd voor de case studie. Met betrekking tot de selectie van de richtlijn zijn de vereisten als volgt: (a) de richtlijn valt niet onder het beleidsterrein Structuurfondsen/Cohesiebeleid, (b) er is waarschijnlijk sprake van een misfit, (c) de richtlijn is of wordt herzien. Met betrekking tot de selectie van de gemeente zijn de vereisten als volgt: (a) de gemeente had waarschijnlijk moeite met het naleven van de richtlijn en (b) heeft proactieve pogingen gedaan om het besluitvormingsproces te beïnvloeden op het moment dat de herziening van de richtlijn werd behandeld.
Box 1.2: Elementen van top-down en bottom-up Europeanisering
Elementen die leiden tot top-down Europeanisering: - Er is sprake van een misfit;
- door aanpassing ontstaat top-down Europeanisering;
- Maar er zijn mediating factors nodig om daadwerkelijke aanpassing te verwezenlijken.
Elementen die leiden tot bottom-up Europeanisering:
27 De case studie: de implementatie van richtlijn 2004/18/EG & de Haagse
aanbestedingslobby
Op basis van de bovengenoemde selectiecriteria voor de case studie is ervoor gekozen om de implementatie van de aanbestedingsrichtlijn 2004/18/EG in Nederland (inclusief gevolgen voor de gemeente Den Haag) en de EU-aanbestedingslobby van de gemeente Den Haag te onderzoeken. Er bestaan meerdere Europese aanbestedingsrichtlijnen, maar volgens Jan Telgen is richtlijn 2004/18/EG betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (richtlijn klassieke overheden) voor gemeenten de belangrijkste Europese richtlijn op het gebied van aanbesteden.69 Een vergelijkende studie uit 2010 naar nationaal aanbestedingsbeleid geeft tevens het belang van deze richtlijn aan.70 Om deze redenen is ervoor gekozen om in deze scriptie meer specifiek te kijken naar de implementatie van deze richtlijn.
Bij de aanbestedingsrichtlijn 2004/18/EG en haar omgezette nationale variant het Besluit Aanbestedingen Overheid (de Bao) was sprake van onduidelijkheid over de inhoudelijke procedures, criteria en mogelijkheden van de richtlijn.71 De onduidelijkheid omtrent Europees aanbesteden blijkt ook uit de jaarverslagen van Kenniscentrum Europa Decentraal (KED). Het KED is onder andere een informatiepunt voor overheids- en semi-overheidsinstellingen voor vragen over Europees recht.72 Uit een vergelijking van de jaarverslagen (zie tabel 2.1) van KED blijkt dat in de periode 2003-201073 de meeste vragen van overheids- en semioverheidsinstellingen over Europees aanbesteden gingen. Er zijn geen gegevens beschikbaar over het aantal vragen omtrent aanbestedingen dat door gemeenten is gesteld. Wel is echter uit de gegevens van tabel 1.1 op te maken dat het merendeel van het totaal aantal vragen door gemeenten wordt gesteld. Het is daarom aannemelijk, op basis van de gegevens van KED, dat er tussen 2003 en 2010 ook voor gemeenten veel onduidelijkheid is geweest omtrent Europees aanbesteden.
69
In de Europese richtlijnen wordt veelal een onderscheid gemaakt tussen overheidsopdrachten die gaan over werken, leveringen en diensten. Met werken wordt met name verwezen naar opdrachten die uitgevoerd dienen te worden in de bouwsector. Bij leveringen gaat het bijvoorbeeld om het inkopen van producten, zoals
koffiekopjes en computers. Ten slotte, gaat het bij diensten om bijvoorbeeld afvalverwerking door een onafhankelijk bedrijf.
70
Tiziana Bianchi en Valentina Guidi, “The Comparative Survey on the National Public Procurement Systems Across the PPN”, Authority for the Supervision of Public Contracts,
http://www.publicprocurementnetwork.org/docs/ItalianPresidency/Comparative%20survey%20on%20PP%20sy stems%20across%20PPN.pdf (geraadpleegd op 6 juli 2012).
71
Interview met prof. Dr. J. Telgen, 3 juli 2012.
72 Met overheids- en semi-overheidsinstellingen worden bijvoorbeeld ministeries, provincies en gemeenten, maar ook waterschappen en samenwerkingsverbanden van gemeenten bedoeld.
28
Tabel 1.1: vraagbeantwoording Kenniscentrum Europa Decentraal 2003-2010.74 totaal aantal vragen van
overheid en semioverheid
aantal vragen van gemeenten
vragen over aanbesteden (van totaal)
jaar Aantal % aantal % aantal
2003 426 - - 52 222 2004 650 70 455 52 338 2005 924 85 785 63 582 2006 1096 80 877 72 789 2007 913 60 548 75 685 2008 1056 72 760 57 602 2009 1010 67 677 50 505 2010 736 69 508 43 316
Daarnaast waren er volgens Telgen en Alfredo Molina ook veel problemen met de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen, ook met betrekking tot richtlijn 2004/18/EG.75 In hoofdstuk twee zal verder worden ingegaan op de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen. Door het feit dat de EC in januari 2011 met voorstellen kwam ter herziening van de aanbestedingsrichtlijnen van 2004 (2004/17/EG en 2004/18/EG)76, is richtlijn 2004/18/EG geschikt voor het onderzoeken van de wisselwerking tussen top-down en bottom-up Europeanisering.
Vanuit het perspectief van MLG en de Europeaniseringsbenaderingen was er dus, gezien de onduidelijkheid van de bestaande richtlijnen en de slechte naleving ervan, reden om te lobbyen wanneer het EU-besluitvormingsproces ter herziening van richtlijn 2004/18/EG van start zou gaan, gezien de onduidelijkheid van de bestaande richtlijnen en de slechte naleving ervan. Daarnaast heeft de gemeente Den Haag meerdere pogingen ondernomen om het EU-besluitvormingsproces inzake de te herziene richtlijn te beïnvloeden. Met betrekking tot het onderzoeken van bottom-up Europeanisering komt de gemeente Den Haag daarom in aanmerking als case studie. Kortom, als er een wisselwerking mogelijk is tussen top-down Europeanisering en bottom-up Europeanisering, dan zou deze case studie dat moeten kunnen aantonen.
74
Europa Decentraal, ‘jaarverslagen’, Kenniscentrum Europa Decentraal,
http://www.europadecentraal.nl/menu/318/Jaarverslagen.html/ (geraadpleegd op 20 februari 2012). 75
Interview met prof. Dr. J. Telgen, 3 juli 2012.
76
Op 27 januari 2011 heeft de EC het “Groenboek betreffende de modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten - Naar een meer efficiënte Europese aanbestedingsmarkt” uitgebracht (COM (2011)15). Met het Groenboek nodigt de EC belangstellenden uit hun mening kenbaar te maken over de modernisering van het EU-beleid voor overheidsopdrachten; Bas van den Barg, “Nieuwsbrief 17 januari 2012”, Huis van de
29
1.5 Conclusie en operationele vragen
De MLG-benadering zal het theoretisch kader van deze scriptie gaan vormen. Enerzijds toont MLG de relevantie van onderzoek naar Europeanisering van gemeenten aan, anderzijds laat MLG een aantal uitgangspunten zien die als basis voor dit onderzoek worden gebruikt. Vanuit deze uitgangspunten lijkt een wisselwerking tussen top-down en bottom-up Europeanisering namelijk mogelijk. Door Europeanisering vervolgens zo te definiëren dat zowel de top-down als de bottom-up benadering opgenomen worden, is het mogelijk om de definitie in deze scriptie te gebruiken als basis voor het verdere onderzoek naar de wisselwerking van top-down en bottom-up Europeanisering.
Het onderzoek is verder afgebakend door de focus te leggen op de implementatie van de Europese aanbestedingsrichtlijn 2004/18/EG en de Haagse EU-aanbestedingslobby. De case studie heeft als uiteindelijk doel om aan te tonen in hoeverre er een wisselwerking is tussen top-down en bottom-up Europeanisering. Er zijn een vijftal operationele vragen die verder kunnen bijdragen aan het beantwoorden van de hoofdvraag:
1. In hoeverre toont de implementatie van richtlijn 2004/18/EG aan dat er sprake is van top-down Europeanisering van Nederland en de gemeente Den Haag en in hoeverre was dit het gevolg van domestic mediating factors?
2. In hoeverre toont de Haagse EU-aanbestedingslobby aan dat er sprake is van bottom-up Europeanisering van de gemeente Den Haag?
3. Zijn de proactieve pogingen van de gemeente Den Haag aan te merken als een reactie op een misfit?
4. Is de EU-besluitvorming omtrent de herziening van richtlijn 2004/18/EG beïnvloedbaar door lobbyactiviteiten van gemeenten?
5. Kan uit het onderzoek opgemaakt worden dat het monitoren en herzien van richtlijnen zorgt voor een wisselwerking tussen top-down en bottom-up Europeanisering?
Kortom, op basis van de drie uitgangspunten van de MLG-benadering samen met de definiëring77 van Europeanisering, wordt met behulp van de case studie en vijf operationele vragen getracht een antwoord te formuleren op de hoofdvraag. 78
77 De manier waarop Edwin van Rooyen het concept Europeanisering definieerde.
78
31
Hoofdstuk 2
Top-down Europeanisering: de implementatie van de aanbestedingsrichtlijn
Voordat gekeken kan worden naar de implementatie en naleving van richtlijn 2004/18/EG, zal eerst kort worden ingegaan op de definitie van het begrip aanbesteden en de ontwikkeling van aanbestedingsrecht in Nederland. Vervolgens zal worden onderzocht in hoeverre er sprake is van een misfit tussen richtlijn 2004/18/EG en het bestaande Nederlandse beleid en rechtssysteem. Verder wordt onderzocht of een dergelijke misfit ook geleid heeft tot aanpassingsdruk bij Nederlandse gemeenten in het algemeen en meer specifiek bij de gemeente Den Haag. Ten slotte wordt gekeken of domestic mediating factors hebben gezorgd voor een structurele aanpassing van de gemeente Den Haag aan richtlijn 2004/18/EG.
Hoewel menig richtlijn en nationale wetgeving gaat over aanbesteden, is de term zelf volgens Suzanne Brackmann79 nergens gedefinieerd. Het is echter wel duidelijk dat ‘aanbesteden’ niets meer of minder is dan een vorm van inkopen en dat het proces is vastgelegd in wet- en regelgeving. Suzanne Brackmann definieert aanbesteden als volgt: “aanbesteden is het proces van inkopen waarbij de opdrachtgever op transparante en objectieve wijze de opdracht verstrekt aan een opdrachtnemer, die voldoet aan bepaalde eisen en die de beste aanbieding heeft gedaan”.80
Aanbesteden, als vorm van inkopen kent een lange historie in Nederland. Zo werd op 11 november 1815 al een Koninklijk besluit genomen dat de overheid verplichtte om openbaar aan te besteden om corruptie van ambtenaren te bestrijden en tegelijkertijd te zorgen voor een doelmatig beheer van rijksmiddelen (overheidsinkomsten).81 In dat besluit werd echter niets gezegd over de wijze van aanbesteden.82 Ook latere Nederlandse wetgeving over aanbesteden, ging niet in op hoe er moest worden aanbesteed.83
Volgens Hein van der Horst en Mary-Ann Schenk is de afgelopen dertig jaar veel hetzelfde gebleven. De grote verandering in Nederland is echter dat overheidsaanbestedingen
79
Suzanne Brackmann was tien jaar werkzaam als senior aanbestedingsadvocaat bij een gerenommeerd advocatenkantoor en is inmiddels haar eigen praktijk (gespecialiseerd in aanbestedingsrecht)gestart. Verder heeft ze een praktijkboek over aanbesteden geschreven.
80 Brackmann, Suzanne, Praktijkboek Aanbesteden (Den Haag: Sdu Uitgevers bv, 2004). 81, “Historie aanbestedingsrecht”, Europese aanbestedingen
http://www.europeseaanbestedingen.eu/europeseaanbestedingen/europese_aanbesteding/historie_aanbestedingsr echt (geraadpleegd op 2 juli 2012).
82
Ibidem.
83
