Hoewel Telgen aangeeft dat de Europese aanbestedingsrichtlijnen (en meer specifiek richtlijn 2004/18/EG) weinig tot geen veranderingen teweeg hebben gebracht bij gemeenten, is dat volgens Molina juist wel het geval.134 Molina geeft daarbij echter wel aan dat de meeste veranderingen pas doorgevoerd werden vanaf 2008. Volgens de gemeente Den Haag heeft richtlijn 2004/18/EG geleid tot de verjuridisering van het inkoopproces.135 Traditioneel was de gemeente Den Haag verdeeld in diensten, waarbij iedere dienst de bevoegdheid had om zelf beleid uit te stippelen en zelf verantwoordelijk was voor de inkoopprocedures.136 Deze versnipperde manier van aanbesteden zorgde voor een drietal problemen toen er meer uitgebreide Europese aanbestedingsrichtlijnen werden ingevoerd (de verjuridisering), wat heeft geleid tot een aantal organisatorische en beleidsmatige aanpassingen van de Haagse aanbestedingspraktijk.
Ten eerste, kwam er door de verjuridisering meer en complexere regelgeving ten aanzien van de wijze van aanbesteding.137 Projectleiders en inhoudelijke deskundigen van de verschillende diensten die betrokken waren bij aanbesteden beschikten daardoor niet meer over de noodzakelijke kennis. Hierdoor moesten inkopers en aanbestedingsjuristen worden ingezet. Ten tweede is het door de richtlijn 2004/18/EG (en diens omgezette variant, de Bao regeling) moeilijker geworden om reeds gemaakte fouten in aanbestedingsdocumenten te herstellen na de start van een aanbestedingsprocedure. Wederom creëerde dit de noodzaak tot het inzetten van experts. Ten derde is het de laatste jaren vaker voorgekomen dat ondernemers een rechtszaak aanspanden tegen hun opdrachtgevers, onder wie dus ook gemeenten. Binnen de gemeente Den Haag is de grotere bewustheid bij ondernemers van hun rechtsbescherming ook duidelijk zichtbaar in het aantal juridische vragen dat gedurende de aanbestedingsprocedure wordt gesteld en het aantal bezwaren dat wordt gemaakt. Kortom, de
133
Tweede Kamer, vragen gesteld door de leden der Kamer, Vragen van het lid Aptroot (VVD) aan de minister
van Economische Zaken over aanpassing van de Aanbestedingswet (Den Haag, overheidsdocumenten, februari
2008). 134
Interview met Prof. dr. Jan Telgen, 2 juli 2012; interview met Alfredo Molina, 17 juli 2012. 135 Gemeente Den Haag, Interne werkinstructie voorvisie inkoopbureau’s.
136 Interview met Alfredo Molina, 17 juli 2012. 137
47
gemeente Den Haag heeft haar organisatiestructuur en beleid met betrekking tot aanbesteden moeten aanpassen aan de nieuwe aanbestedingsregels.
In 2006 is het Bureau Inkoop opgericht binnen de gemeente, dat als doel heeft om de Europese aanbestedingsprocedures (ook wel inkoop procedures genoemd) te centraliseren. Tot 2008 waren de diensten of vakafdelingen zelf verantwoordelijk voor hun aanbesteding en had Bureau Inkoop slechts een adviesfunctie. In 2008 is er verandering gekomen in de bevoegdheden van het Bureau. Het managementteam en het college van bestuur hebben toen besloten dat er geen Europese aanbesteding meer mag worden gestart door diensten zelf, maar dat dit gebeurt via het Bureau Inkoop. Deze verschuiving van bevoegdheden is gebaseerd op de aanname dat er professionele inkopers en aanbestedingsjuristen nodig zijn om correcte Europese aanbestedingsprocedures te garanderen. Daarbij leveren de diensten (vakafdelingen) verzoeken voor Europese aanbestedingen in, waarna het Bureau Inkoop toestemming geeft.
Momenteel is de gemeente bezig de ‘onderhandse offertes’ (opdrachten onder de Europese drempel) ook te centraliseren.138 Het komt vaak voor dat diensten niet goed met elkaar communiceren, waardoor verschillende diensten bijvoorbeeld dezelfde dienst- of levering willen aanbesteden.139 Aangezien het om eenzelfde dienst gaat, moet de dienst of levering eigenlijk aanbesteed worden als één opdracht. De kans is daardoor groter dat de (gebundelde) opdracht boven de Europese drempel komt en dus eigenlijk Europees zou moeten worden aanbesteed. Om de communicatie tussen de afdelingen onderling en de afdelingen en het Bureau Inkoop te verbeteren is er ook een inkoopplatform opgezet.
Molina en zijn collega’s bij de afdeling Europees recht (die ook als aanbestedingsjuristen voor Bureau Inkoop werken) zijn momenteel bezig met het ontwikkelen van een voorstel om het inkoopbureau meer bevoegdheden te verstrekken. Het doel daarvan is om ervoor te zorgen dat afdelingen iedere dienst die ze willen aanbesteden (boven en onder de Europese drempel) eerst moeten melden bij het inkoopplatform.140 Bij dit platform wordt direct gecontroleerd of er overeenkomstige opdrachten zijn die gebundeld kunnen worden, waardoor het Bureau Inkoop een beter overzicht krijgt van wat er Europees moet worden aanbesteed. Ook willen ze het hoofd van Bureau Inkoop eindverantwoordelijk maken voor alle Europese aanbestedingen.
138 Gemeente Den Haag, Interne werkinstructie voorvisie inkoopbureau’s. 139 Interview met Alfredo Molina, 17 juli 2012.
140
48
Wat wel opvalt, is dat Bureau Inkoop zelf maar over vier medewerkers beschikt. Deze vier medewerkers zijn er voor het inkooptechnische deel, terwijl het beleidstechnische deel wordt gecoördineerd door afdeling Europees recht, dat is onderverdeel bij Juridische Zaken (JZ). Verder wordt het beleidstechnische deel uitgevoerd door afdeling Europees recht (JZ), Personeel, Organisatie en Informatie (POI), Openbare Orde, en Sociale Zaken (SZ) gezamenlijk.141 Daarnaast werken er ook maar vier aanbestedingsjuristen (3 FTE’s) bij de gemeente Den Haag (afdeling Europees recht bij JZ), die zich naast aanbesteden ook nog bezig houden met andere juridische zaken.142 Gezien de dunne bezetting en verspreiding van het beleidstechnische deel kan men kanttekeningen plaatsen bij de effectiviteit van Bureau Inkoop, vooral als dit Bureau meer bevoegdheden krijgt.
Met betrekking tot de effectiviteit van het meer gecentraliseerde aanbestedingsbeleid merkt Molina op dat er nog sprake is van kinderziektes. Dit heeft met name te maken met de neiging van diensten om zelf hun inkoop te regelen. Daarnaast blijkt het op langere termijn plannen van opdrachten niet voor iedereen een gewoonte te zijn.143
Naast de verjuridisering van het aanbestedingsbeleid werd er ook vanuit het MKB druk uitgeoefend op Den Haag om zijn organisatiestructuur en beleid met betrekking tot aanbesteden te verbeteren. Het feit dat in 2004 het grootste deel van de bedrijvigheid in Den Haag bestond uit het MKB en er om de zes maanden een overleg plaatsvindt tussen de gemeente en vertegenwoordigers van het MKB, lijkt aan te geven dat de gemeente gehoor geeft aan de sector.144 Volgens Molina worden tijdens deze overleggen door vertegenwoordigers van MKB één of meer actiepunten voorgesteld, waar de gemeente Den Haag vervolgens aan probeert te werken.145 MKB Den Haag heeft bijvoorbeeld lang gepleit voor een uniform en transparant aanbestedingsbeleid van de gemeentelijke diensten in Den Haag.146 Dit kan worden gezien als een van de oorzaken voor de aanpassing van de organisatiestructuur en het beleid omtrent aanbesteden van de gemeente Den Haag.
Samengevat heeft de gemeente Den Haag als gevolg van de verjuridisering van het Nederlandse aanbestedingsbeleid en onder druk van het MKB veranderingen doorgevoerd in haar organisatiestructuur en aanbestedingsbeleid. Daarnaast is het duidelijk dat richtlijn
141
Ibidem.
142 Vanwege het feit dat de aanbestedingsjuristen ook andere juridische werkzaamheden verrichten vallen ze onder afdeling Europees recht bij Juridische Zaken.
143
Interview met Alfredo Molina, 17 juli 2012. 144
MKB Den Haag is een stichting voor MKB-bedrijven in Den Haag. “Haagse Zaken Gids 2004”, MKB Den
Haag, http://www.mkbdenhaag.nl/media/files/mkbgids2004.pdf (geraadpleegd op 29 juli 2012); 7.
145 Interview Alfredo Molina, 17 juli 2012. 146 “Haagse Zaken Gids 2004”, MKB Den Haag, 7.
49
2004/18/EG, zeker met betrekking tot de verjuridisering, een achterliggende oorzaak is voor de doorgevoerde veranderingen. In zekere mate heeft de gemeente Den Haag daarom wel degelijk te maken gehad met aanpassingsdruk als gevolg van de implementatie van richtlijn 2004/18/EG.
2.5 Conclusie
Uit de case studie kunnen een aantal conclusies getrokken worden met betrekking tot de implementatie van richtlijn 2004/18/EG. Ten eerste was er in grote mate sprake van een misfit tussen richtlijn 2004/18/EG en het bestaande Nederlandse staatssysteem en – wetgeving. De misfit komt ook tot uitdrukking in de resultaten van Nederlandse nalevingsmetingen met betrekking tot de aanbestedingsregels, waarbij Nederlandse gemeenten laag scoren en de regels dus slecht naleven. De oorzaken voor de misfit hebben met name te maken met de Nederlandse kartel-cultuur, de Nederlandse mentaliteit en het gebrek aan duidelijke en dwingende nationale aanbestedingsregels. De omzetting van de richtlijn naar Nederlandse wetgeving (de Bao regeling) heeft in die zin niet automatisch geleid tot aanpassingsdruk. Ook het feit dat er sinds 2002 gewerkt wordt aan een Nederlandse Aanbestedingswet, laat zien hoe moeilijk het is om met nieuw beleid te komen waar geen bestaande (traditionele) wetgeving aan voorafgaat en die niet aansluit op de handelscultuur van een land.
Het komt vooral door de invoering van een aanvullende Europese richtlijn (2007/66/EG) en twee domestic mediating factors (de bouwfraude en het MKB) dat gemeenten meer te maken kregen met aanpassingsdruk. Dat er veranderingen kunnen ontstaan als gevolg van aanpassingsdruk blijkt ook uit de case studie. Zo is uit verschillende documenten op te maken dat de gemeente Den Haag als gevolg van de verjuridisering van het Nederlands aanbestedingsrecht en onder druk van het MKB veranderingen heeft doorgevoerd in haar organisatiestructuur en haar (lokale) aanbestedingsbeleid. Gezien het feit dat het Rijk tot nu toe alleen de vereisten van richtlijn 2004/18/EG heeft geïmplementeerd en nog niet tot een nieuwe Aanbestedingswet is gekomen, zou men verwachten dat er sprake is van minimale verjuridisering. Toch zorgde (onder andere) de Europese richtlijnen al voor enige veranderingen in de organisatiestructuur en het aanbestedingsbeleid van gemeente Den Haag.
51
Hoofdstuk 3
Bottom-up Europeanisering: de Haagse aanbestedingslobby
Voordat er gekeken kan worden naar de aanbestedingslobby van de gemeente Den Haag, zal eerst kort worden ingegaan op beweegredenen van de EC voor de herziening van richtlijn 2004/18/EG en de Europese lobby strategie van gemeenten in het algemeen. Vervolgens wordt gekeken naar de beweegredenen voor de aanbestedingslobby van de gemeente Den Haag. Ten slotte wordt onderzocht wat voor proactieve pogingen de Haagse lobby heeft ondernomen tijdens het besluitvormingsproces betreffende de herziening van 2004/18/EG.