Tegenstrijdig doel

Uiteindelijk is het centrale punt van deze thesis de spanning tussen de budgettaire functie en instrumentele functie van de energiebelasting. Deze spanning leidt ertoe dat de energiebelasting niet optimaal kan worden ingezet. Immers, als aan het instrumentele doel wordt beantwoord, betekent dit een verlaging van de belastingopbrengsten voor de schatkist als gevolg van grondslagerosie. In TEU 2019 wordt gesteld dat waar het milieudoel voor energiebelastingen aantoonbaar afneemt het belang van de energiebelasting als beleidsinstrument juist toeneemt. Landen zijn terughoudend met het opgeven van elektriciteit als belastinggrondslag omdat effectieve belastinggrondslagen zeldzaam zijn en in sommige landen de energiebelastingopbrengsten substantieel bijdragen aan de totale belastingopbrengst (Nederland wordt in dit kader expliciet genoemd). Dit wordt zichtbaar in tabel 5 waar het budgettaire belang van fiscale regelingen in de energiebelasting tot uitdrukking wordt gebracht. Het grootste deel van de derving van

159 CE Delft 2019, p. 21.

160 Vollebergh et.al 2019, p. 1.

161 CE Delft 2019, p. 51.

162 Europese Commissie 2019, p. 5.

163 Europese Commissie 2019, p. 12.

164 Kamerstukken II 2019/20, 22112, nr. 2846

belastingopbrengsten is het gezamenlijke gevolg van de regelingen voor stimuleren van duurzame energie via de salderingsregeling en het verlaagd tarief voor lokaal opgewekte duurzame energie. De andere fiscale regelingen dienen ter bescherming van de internationale concurrentiepositie van bedrijven. Indirect is het budgettaire doel daar overigens wel weer mee gediend. Overigens is het zo dat, op basis van de theorie van Pigou, geen ruimte is voor vrijstellingen of verlaagde tarieven omdat dit de markt verstoord en hierdoor de rekening niet bij de vervuiler wordt gelegd.

De OECD noemt als alternatief om het spanningsveld tussen het budgettaire doel en het instrumentele doel te vermijden: het (tijdelijk) vervangen van de energiebelasting door een CO2-belasting, op zodanige wijze dat de totale belastingopbrengst gelijk blijft. Als er sprake is van grondslagerosie, zou de wetgever de tarieven kunnen verhogen en als nagenoeg volledige de-carbonisatie binnen handbereik is, eventueel de energiebelasting herintroduceren¹⁶⁵. Hoewel het lijkt dat dit een antwoord is op de spagaat tussen het budgettaire doel en het instrumentele doel, is het maar de vraag of dit kan op basis van het eenvoudsbeginsel en/of het rechtszekerheidsbeginsel. Immers, beantwoording aan het milieudoel leidt in bepaalde gevallen tot grote investeringen en dan is een belastingplichtige niet gebaat bij wisselende, onbestendige wetgeving.

6.4. Deelconclusie

Op basis van dit hoofdstuk kan de laatste deelvraag worden beantwoord.

Is een alternatief denkbaar?

Een alternatief voor het huidige systeem van de energiebelasting, dat wel beantwoordt aan de doelstellingen van de wetgever, is complex. Als het gaat om de verdeling van de rekening komt het de effectiviteit van de energiebelasting, in zijn huidige vorm, ten goede als de rekening eerlijker wordt

165 OECD 2019, p. 36.

FISCALE REGELING ENERGIEBELASTING BUDGETTAIR BESLAG (2020)

Salderingsregeling EUR 307 miljoen

Verlaagd tarief glastuinbouw EUR 160 miljoen

Vrijstelling aardgas voor metallurgische en mineralogische procedés EUR 63 miljoen Vrijstelling elektriciteit voor metallurgische procedés EUR 40 miljoen

Teruggaaf kerkgebouwen en non-profit EUR 31 miljoen

Vrijstelling duaal verbruik kolen EUR 25 miljoen

Teruggaaf energie-intensieve industrie EUR 8 miljoen

Verlaagd tarief lokaal opgewekte duurzame energie EUR 7 miljoen Tabel 5 – Budgettair belang 2020 fiscale regelingen energiebelasting (inclusief ODE)

Bron: Ministerie van Financiën (mei 2020). Fiscale vergroening en grondslagerosie – Bouwstenen voor een beter belastingstelsel.

verdeeld. De kosten van milieuschade komen voor een groter deel bij de vervuiler te liggen als de belasting op de eerste schijf kan worden verminderd. Dit kan door het in stand houden van de salderingsregeling.

Huishoudens worden hierdoor voortdurend gestimuleerd tot decentrale opwekking van duurzame energie.

Dit zou echter geen recht doen aan andere knelpunten die er ook zijn, zoals de belastbare grondslag.

Uit onderzoek blijkt dat CO2-emissie bij voorkeur zo direct mogelijk wordt belast. Dit doet ook het meest recht aan het ‘de vervuiler betaalt-principe’. Nederland kent alleen via het EU ETS een directe heffing op CO2. Per 2021 wordt de minimum CO2-prijs ingevoerd als aanvulling hierop, naast het huidige systeem van de energiebelasting. Bedrijven zullen de hogere belastingkosten als gevolg van de minimum CO2-prijs echter ook doorberekenen aan de verbruiker, waardoor er aan de verdeling van de rekening niets verandert. De rekening blijft zo liggen bij de kleinverbruikers omdat de EB in zijn huidige vorm daarnaast blijft bestaan.

Internationaal gezien zal de concurrentiepositie van het bedrijfsleven onder druk komen te staan als geen afspraken worden gemaakt met buurlanden en er voor een unilaterale aanpak wordt gekozen. Er is echter wel een trend zichtbaar dat steeds meer landen een CO2-belasting invoeren met als trend verhoging van de tarieven. Het is dan geen reële gedachte dat Nederland hiermee het bedrijfsleven uit de markt prijst.

Tenslotte zorgt grondslagerosie ervoor dat de budgettaire functie minder effectief wordt naarmate aan het instrumentele milieudoel van de energiebelasting wordt beantwoord. Dit is ook het geval bij een CO2 -afhankelijke energiebelasting. Energieverbruik is een effectieve belastinggrondslag die landen liever niet opgeven. De spanning tussen het instrumentele doel en het budgettaire doel zal mogelijk altijd blijven bestaan, tenzij, naarmate het milieudoel wordt bereikt, tarieven zullen worden verhoogd of via een ander belastingmiddel de derving van belastinginkomsten zal worden gecompenseerd. De OECD noemt als alternatief om het conflict tussen het budgettaire doel en het instrumentele doel te vermijden, het (tijdelijk) vervangen van de energiebelasting door een CO2-belasting, op zodanige wijze dat de totale belastingopbrengst gelijk blijft.

Een mogelijk alternatief is dat de energiebelasting hervormd zou worden tot een CO2-afhankelijke energiebelasting in de vorm van een inputbelasting die de huidige energiebelasting vervangt. Op deze wijze wordt het belastingtarief gebaseerd op de CO2-emissie en zal het meer in lijn liggen met de kosten voor milieuschade. Economisch gevolg is dat de belastingkosten door de producent zullen worden doorberekend naar de klant, die dientengevolge een lager tarief betaalt per eenheid duurzaam opgewekte energie. Zo wordt een duurzaamheidsprikkel ingezet voor de verbruiker, ondanks dat de vraag naar elektriciteit inelastisch is. Evenals de kolenbelasting zal de energiebelasting nog steeds fungeren als indirecte belasting omdat de belastingkosten via de kostprijs aan de verbruiker worden doorberekend.