Richtlijn en wettelijk kader

In 1996 werd in Nederland de Wbm ingevoerd die ondermeer de REB omvatte. De gedachte achter de wet was om in te zetten op energiebesparing waarbij de lastenverzwaring, die het gevolg zou zijn, via de

38 Hilten, van, Kesteren, van 2012.

39 Stevens 2012.

inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting werd gecompenseerd⁴⁰. In 2004 werd de EB-richtlijn in de Nederlandse belastingwetgeving geïmplementeerd. De Wbm werd richtlijnconform aangepast en geldt thans als implementatie van deze Europese richtlijn.

2.5.1. Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Het is onmogelijk om de EB-richtlijn als vertrekpunt te hanteren bij het analyseren van het juridisch kader zonder eerst een stap terug te doen naar het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VwEU). Het VwEU is het verdrag waarin lidstaten de bevoegdheden van de Europese Unie hebben vastgelegd. Hieruit volgt dat de Europese Unie milieubeleid kan voeren⁴¹. In het VwEU staat een belangrijke bepaling ten aanzien van milieubelastingen:

“De Unie streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt

.”

Deze bepaling, die tevens de codificatie is van het ‘de vervuiler betaalt-principe’, in verbinding met art. 113 VwEU geeft de Europese Commissie de bevoegdheid om de EB-richtlijn uit te vaardigen met het oog op harmonisatie van de energiebelastingwetgeving. Er is derhalve geen sprake van een Europese belasting, maar van nationale wetgeving die door een richtlijnconforme interpretatie is geïmplementeerd.

2.5.2. Energiebelastingrichtlijn

De ratio van de EB-richtlijn is het waarborgen van het vrije verkeer van energieproducten en elektriciteit binnen de interne markt⁴³ en concurrentieverstoringen in de energiesector op de interne markt voorkomen⁴⁴. Daarom zijn er minimumtarieven vastgesteld en wordt in de EB-richtlijn bepaalt welke producten wanneer worden belast dan wel vrijgesteld. Waar tot en met 2003 op communautair niveau alleen ten aanzien van accijnzen één en ander geregeld was, was het blijkens de considerans bij de EB-richtlijn voor de werking van de interne markt noodzakelijk om op communautair niveau ook een minimumbelastingniveau vast te stellen voor de energieproducten elektriciteit, aardgas en kolen⁴⁵. De EB-richtlijn verstaat in dit kader onder het begrip ‘belastingniveau’ het totaal van alle geheven indirecte belastingen berekend over de hoeveelheid energieproducten en elektriciteit van uitslag tot verbruik.

40 Fleer 2009.

41 Artt. 191-194 VwEU.

42 Art. 191(2) VwEU.

43 HvJ EG 29 april 2004, C-240/01 (EC vs. Duitsland), r.o. 39.

44 Europese Commissie 2011.

45 Considerans Richtlijn 2003/96/EG, punt 2.

Daarnaast zijn vrijstellingen voor energieproducten opgenomen die de lidstaten moeten toepassen⁴⁶. Volgens De Wit heeft de implementatie een nogal vrijblijvend karakter. De EB-richtlijn bevat veel ‘kan- en mag-bepalingen’ waardoor het lastig is om te bepalen wat lidstaten nu wel of juist niet moeten doen⁴⁷. De Wit noemt als voorbeeld dat zuidelijke lidstaten, zoals Spanje, niet verplicht zijn een belasting op aardgas in te voeren door een bepaling waarin staat dat lidstaten waarvan het aandeel van aardgas kleiner is dan 15% van het finale energieverbruik hiertoe niet verplicht zijn. Ook mogen lidstaten huishoudelijk gebruik vrijstellen. Het vrijblijvende karakter dwingt lidstaten derhalve niet om op stel en sprong actie te ondernemen. Lidstaten kunnen implementatie van de EB-richtlijn naar eigen inzicht vormgeven en daarbij ook de ratio van milieubelastingwetgeving naar de achtergrond verplaatsen. In Nederland waren de gevolgen van de invoering van de EB-richtlijn beperkt. Het betrof een vierde tariefschijf voor zakelijk elektriciteitsverbruik (vanwege de minimumtarieven die in de EB-richtlijn zijn voorgeschreven), de invoering van bepaalde vrijstellingen, de integratie van de brandstoffenbelasting in de energiebelasting en een naamswijziging van Regulerende Energiebelasting (REB) naar energiebelasting⁴⁸. Omdat de EB-richtlijn niet alleen uit overwegingen van milieubeleid voortkomt, was de in Nederland gehanteerde benaming REB niet langer op zijn plaats⁴⁹.

2.5.3. Wet belastingen op milieugrondslag

De Wbm is over een langere periode tot stand gekomen. In 1995 trad de Wbm in werking. Bij inwerkingtreding waren er vier heffingsgrondslagen in de Wbm opgenomen: grondwater, afvalstoffen, brandstoffen en uranium. In 1996 kwam daar de energiebelasting bij. Door de jaren heen is het een komen en gaan van belastingen in de Wbm. Belastingen die zijn verdwenen sinds de inwerkingtreding van de wet zijn grondwaterbelasting (afgeschaft in 2011), afvalstoffenbelasting (afgeschaft per 2011, geprolongeerd in april 2014) en belasting op uranium (afgeschaft in 2000). De verpakkingenbelasting en de vliegbelasting zijn in 2008 ingevoerd en in resp. 2013 en 2009 afgeschaft. Laatstgenoemde zal, op basis van de huidige stand van zaken, per 2021 weer worden ingevoerd. Thans bestaan de heffingsgrondslagen van de Wbm uit leidingwater, afvalstoffen, kolen en energie. De energiebelasting is geregeld in hoofdstuk 6 van de Wbm.

Op basis van de klimaatdoelstellingen van het kabinet om de opwarming van de aarde tegen te gaan wil Nederland in 2030 49% minder CO2 uitstoten ten opzichte van 1990 en daarvoor wil het kabinet de Wbm als instrument inzetten⁵⁰. Die trend is, ten aanzien van de energiebelasting, al zichtbaar via een verlaging van de belasting op elektriciteit en een verhoging van de belasting op aardgas. De kolenbelasting speelt sinds 2016 geen noemenswaardige rol meer. Kolen die gebruikt worden in het opwekkingsproces voor elektriciteit zijn vrijgesteld hetgeen resulteert in een geringe belastingopbrengst van EUR 2 miljoen.

46 Wolkers 2019.

47 Bervoets e.a. 2019, p.61.

48 Bosman en Muller 2012.

49 Kamerstukken II 2003/04, 29207, nr. 3.

50 Bervoets e.a. 2019, p.79.

Opheffen van deze vrijstelling sorteert geen effect op de lange termijn omdat de kolencentrales in fases uiterlijk 2030 worden gesloten⁵¹.