5. Effectiviteit van de energiebelasting
5.2. Instrumentele functie van energiebelasting
Bij de beantwoording van de tweede deelvraag in hoofdstuk 3 werd geconcludeerd dat belastingheffing wel als beleidsinstrument mag worden ingezet zolang er wordt beantwoord aan de belastingbeginselen.
Door inzet van de energiebelasting als beleidsinstrument wordt beoogd gedrag te beïnvloeden maar kan de wetgever ook regeringsbeleid willen implementeren. Ook kan de energiebelasting worden ingezet om de maatschappelijke kosten die niet in de prijs van het product tot uitdrukking komen via belastingheffing alsnog in rekening te brengen111. Dit wordt het ‘de vervuiler betaalt-principe' genoemd. Zo wordt voorkomen dat deze externe kosten worden afgewenteld op de samenleving112. Uitgangspunt hierbij is dat het redelijk is dat vervuilers de maatschappelijke kosten van het tegengaan en beëindigen van vervuiling dragen omdat zij immers de veroorzaker hiervan zijn113. In de fiscale beleidsagenda verwoordde de Staatssecretaris van Financiën de inzet van de energiebelasting als volgt114:
‘Dit kabinet zet verder in op het principe dat de vervuiler betaalt. Want het is logischer om belasting te heffen op wat we als samenleving niet willen
(vervuiling) dan op wat we wel willen (werken en ondernemen)’.
Hieruit blijkt dat ook de verschuiving binnen de belastingmix van directe naar indirecte belastingen een expliciet doel is. De instrumentele functie is derhalve tweeledig: het omvat een milieudoel en een economisch doel. In de wetenschap wordt in dit kader ook wel gesproken van de ‘dubbel dividend theorie’.
Het eerste dividend houdt in dat milieubelastingen efficiënt zijn als de heffingshoogte gelijk is aan de marginale veroorzaakte maatschappelijke kosten. Het tweede dividend betekent dat marktverstorende belastingen op arbeid en winst kunnen worden verminderd dankzij de opbrengsten van milieubelastingen115. Er is echter veel discussie rond deze theorie waarbij de vraag is in hoeverre het voor de hand ligt dat milieubeleid kan worden gemotiveerd vanuit arbeidsmarkteffecten op de lange termijn116.
5.2.1. Theorie van Pigou
Pigouviaanse milieubelastingen zijn belastingen die zijn gebaseerd op de theorie van Pigou117. Visser noemt Pigou ‘de vader van de hedendaagse belastingen met milieu- en gezondheidsratio’s’ omdat een dergelijke belasting de veroorzakers van milieuschade confronteert met door henzelf opgeroepen maatschappelijke kosten via internalisering van externe kosten in belastingheffing118. Als dit niet gebeurt blijven kosten buiten de prijszetting hetgeen leidt tot een inefficiënte markt omdat goederen en diensten te goedkoop
111 Boer 2013, p. 28.
112 Visser 2008, p. 100.
113 Bervoets e.a. 2019, p. 7.
114 Kamerstukken II 2017/18, 32140, nr. 47, p. 2.
115 CE Delft 2013, p. 17.
116 CPB en PBL 2018, p. 33.
117 Pigou (18 november 1877 – 7 maart 1959) was een Britse econoom die bekent stond om zijn studies naar de welvaartseconomie.
118 Visser 2008, p. 100.
worden aangeboden119. Deze theorie is goed toepasbaar op milieubelastingen. De internalisering van externe kosten gebeurt ‘door negatieve externe effecten voor klimaat en milieu te beprijzen bij de bron en alle emissie tegelijk, met een expliciete prijs die gelijk is aan het externe effect. Hierbij is de optimale belasting gelijk aan de marginale schade van de milieuvervuilende activiteit120’. Dit negatieve milieueffect wordt ook wel ‘marktfalen’ genoemd. Een Pigouviaanse milieubelasting heeft derhalve tot doel het marktfalen te corrigeren. Als sprake is van externe kosten die op de samenleving neerkomen (bijvoorbeeld om milieuschade te herstellen), komt de overheid met een sturende milieubelasting om ervoor te zorgen dat deze externe kosten worden gedragen door de veroorzaker ervan. Belangrijk om op te merken is dat de theorie van Pigou wel een hoog theoretisch karakter heeft. Het gaat uit van een ideale situatie, zonder marktverstoring. Daarnaast is het zo dat als alle externe effecten via een belasting beprijsd zouden worden, dit leidt tot een veelvoud aan belastingen met hoge uitvoeringskosten. Bovendien zijn economische oorzaken in zekere mate afhankelijk van niet-economische omstandigheden. Pigou stelt echter dat dit niet aan de bruikbaarheid van zijn theorie afdoet omdat, gezien het stabiele karakter van de westerse cultuur, de waarheid redelijk goed wordt benaderd121.
De wetgever benoemt klimaatverandering als een vorm van klassiek marktfalen122 en Vollebergh noemt in dit verband de duurzaamheidsprikkel123. Als wordt uitgegaan van een milieubelasting met als doel het corrigeren van marktfalen, moet in het tarief van de milieubelasting de marginale milieuschade worden verdisconteerd. Daarbij zijn er drie essentiële kenmerken124:
• Belastinggrondslag is in beginsel het milieueffect;
• Tarief is gelijk aan de marginale milieuschade in het maatschappelijk optimum;
• Voor vrijstellingen is geen plaats.
Door deze uitgangspunten wordt een wig geschoven tussen de opbrengst voor de producent en de consumentenprijs (te betalen prijs op de markt). Het verschil tussen deze twee betreft de marginale maatschappelijke kosten van de milieuschade. Dit wil zeggen het bedrag waarmee de maatschappelijke kosten toenemen als de emissie met één eenheid toeneemt. In figuur 2 is dit gestileerd grafisch weergegeven. Deze figuur geeft weer dat hogere emissies gepaard gaan met meer milieuschade.
119 Pigou 1920.
120 CPB 2020, p. 151.
121 Pigou 1920, p. 21.
122 Kamerstukken II 2016/17, 34550, nr. 1, p. 59.
123 Vollebergh 2017, p. 1399.
124 Drissen e.a. 2014, p. 484.
De marginale maatschappelijke kosten (gele lijn) betreffen de marktprijs (paarse lijn) plus de marginale kosten van de milieuschade. Volgens de economische theorie nemen de bestrijdingskosten van CO2 -emissie van één extra eenheid product af als er meer geconsumeerd wordt. Dit verklaart de dalende groene lijn. In de situatie waarbij het marktfalen volledig wordt gecorrigeerd zal de optimale prijs liggen op het niveau waar de gele en groene lijn elkaar snijden, omdat hier de totale marginale maatschappelijke milieuschade gelijk is aan de totale marginale baten. Dit is het maatschappelijke optimum. De pigouviaanse heffing is het verschil tussen dit maatschappelijke optimum en de marktprijs en wat de hoogte van de milieubelasting moet zijn als de externe kosten worden geïnternaliseerd. Als er geen correctie van de marktprijs plaatsvindt, heeft de marktprijs het niveau van het snijpunt van de groene en paarse lijn. In een dergelijke situatie worden de marginale maatschappelijke kosten geheel niet gedekt in de prijs.
5.2.2. Milieudoel van het instrument
Uiteindelijk gaat het er bij toepassing van de theorie van Pigou om op welk niveau de energiebelasting zou moeten worden vastgesteld om het marktfalen te corrigeren125. Het is goed om te analyseren wie het meest bijdraagt aan energiebelasting en wie het meest verantwoordelijk is voor het marktfalen. Hierbij is het onderzoek van Vollebergh het vertrekpunt. Hij trekt de volgende conclusies126:
• Er is een grote variatie in kosten van milieuschade tussen verschillende opwekkingsmethoden voor elektriciteit terwijl, ongeacht de opwekkingsmethode, alle afnemers hetzelfde tarief betalen;
• Huishoudens en kleine bedrijven betalen de hoogste tarieven;
125 Vollebergh e.a. 2014, p. 16.
126 Vollebergh e.a. 2014, p. 112.
Figuur 2 – Marginale kosten van milieuschade zonder regulering
• De hoge tarieven voor huishoudens en kleine verbruikers kunnen niet worden verdedigd vanuit milieuschadeperspectief;
• De energiebelastingtarieven voor grootverbruikers liggen ver onder de ingeschatte kosten van de milieuschade.
Deze conclusies onderbouwen dat de energiebelasting niet is gebaseerd op het maatschappelijke optimum en daardoor zorgt voor een onevenwichtige uitwerking. Dit zal verder worden uitgewerkt aan de hand van het principe van ‘de vervuiler betaalt’.
5.2.2.1. Wie betaalt?
Om te kunnen stellen dat de energiebelasting een adequate beprijzing is van marktfalen moet antwoord worden gegeven op de vraag wie uiteindelijk de rekening betaalt. Hierbij speelt ook de degressieve opbouw van de tariefschijven een rol127. Door de structuur van het schijventarief geldt voor huishoudens in feite een proportioneel tarief omdat het gemiddeld verbruik voor huishoudens ruim binnen de eerste tariefschijf valt. Vooral grootverbruikers zullen in hogere schijven, tegen een lager tarief, worden belast. Met behulp van deze uitgangspunten trekt Vollebergh de conclusie dat de nadruk van energiebelastingen ligt op het belasten van huishoudens terwijl het verbruik in de industriesector en voor de opwekking van elektriciteit vaak belast wordt tegen lage tarieven of is vrijgesteld128. Uit cijfers van het CBS blijkt dat de overheid in 2018 ongeveer EUR 6 miljard aan energiebelasting waarvan huishoudens ruim de helft hebben bijgedragen
127 Voor een toelichting op de tariefstructuur verwijs ik naar paragraaf 3.2.5.1.
128 Vollebergh e.a. 2014, p. 116.
Figuur 3 – Opbrengst van energiebelasting
(zie figuur 3). Zowel voor het verbruik van aardgas als de elektriciteitsopwekking concludeert Vollebergh dat de heffingen voor huishoudens hoger zijn dan de middenwaarde van de marginale schadekosten129.
5.2.2.2. Wie vervuilt?
Milieuschade worden veroorzaakt door CO2-emissies. Voor zijn berekeningen gebruikt Vollebergh ten aanzien van elektriciteit de waarden van producten die de elektriciteitscentrale ingaan (de input: kolen, aardgas en biomassa). In het voorgaande werden, bijvoorbeeld bij beantwoording van de vraag wie de rekening betaalt, vooral cijfers van huishoudens afgezet tegen de totale cijfers. Op basis van cijfers van het CBS kan worden geconstateerd dat huishoudens in 2018 verantwoordelijk zijn voor 13% van de CO2 -emissie130. Deze cijfers betreffen de emissie van stationaire bronnen kachels, ketels, industriële processen en overige niet-mobiele activiteiten). De mobiele bronnen (transportmiddelen en mobiele werktuigen met een verbrandingsmotor) zijn hierbij buiten beschouwing gelaten. Ondanks de toename van elektrische auto’s is dit wellicht een verantwoorde keuze omdat mobiele bronnen over het algemeen niet worden belast via de energiebelasting maar via andere belastingen en heffingen zoals accijnzen.
Als het gaat om de milieuschade die wordt veroorzaakt bij de opwekking van elektriciteit stelt Vollebergh dat de grondstof kolen het slechtst scoort qua milieuschade en concludeert hij dat biomassa, wind en aardgas (als grondstof voor opwekking van elektriciteit) geen directe milieuschade veroorzaken131. Biomassa leidt echter wel tot indirecte milieuschade door emissies in de keten. Onder emissies in de keten wordt de uitstoot bedoeld van moment van winning tot de feitelijke verbranding op de verbruiksbestemming. In de kwartaalcijfers ten aanzien van de totale CO2-emissie is het ook zichtbaar aan de cijfers van het aandeel van energiebedrijven, afhankelijk van het gebruik van steenkool of aardgas in het productieproces.
5.2.2.3. Betaalt de vervuiler?
In de vorige subparagrafen werd, op basis van cijfers, besproken wie het meest bijdraagt aan de energiebelastingopbrengsten voor de schatkist en wie verantwoordelijk is voor het grootste aandeel in de CO2-emissie. Vanuit de theorie van Pigou zouden de externe kosten van de emissie moeten worden omgeslagen naar degene die deze kosten veroorzaakt. Echter, de belangrijkste conclusie die getrokken kan worden is dat huishoudens de hoogste tarieven betalen voor de energiebelastingen, hoger dan de ingeschatte kosten van milieuschade, terwijl grootverbruikers, zowel voor aardgas als elektriciteit, tarieven betalen die ver onder de ingeschatte kosten van milieuschade liggen132. Uit de grafische weergave in figuur 4 blijkt ook dat de tarieven in de eerste schijf duidelijk hoger zijn dan de milieuschade. De degressieve
129 Vollebergh e.a. 2014, p. 154.
130 CBS. (2020, 1 april 2020). Emissies van broeikasgassen berekend volgens IPCC-voorschriften [Website], geraadpleegd van: https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/70946ned/table?dl=286BC.
131 Vollebergh e.a. 2014, p. 111.
132 Vollebergh e.a. 2014, p. 112.
tariefstructuur is derhalve een belangrijke factor waardoor niet de vervuiler betaalt, maar de huishoudens terwijl die slechts voor een klein deel van de CO2-emissie verantwoordelijk zijn.
Vanuit het uitgangspunt dat belastingheffing altijd tot gedragsverandering leidt, is het de vraag wat de alternatieven zijn voor de belastingschuldige (de afnemer van elektriciteit en gas). Immers, voor gedragsverandering zijn alternatieven nodig. Een prikkel tot gebruik van duurzame bronnen komt niet voort uit de vraagkant omdat, ongeacht de opwekkingsmethode van elektriciteit, afnemers dezelfde prijs betalen133. De energiebelasting is een outputbelasting terwijl de CO2-emissie wordt bepaald op het niveau van de input. Het is opmerkelijk dat er niet op input wordt gestuurd en er derhalve voor producenten nauwelijks een prikkel tot de-carbonisatie is134. Als er geen sprake is van een keuze leidt de inzet van belastingheffing als instrument vooral tot minder verbruik van elektriciteit en gas oftewel: een prikkel tot energiebesparing en niet tot verduurzaming. In het Belastingplan 2020 stelt de wetgever aanpassing van
133 Bervoets e.a. 2019, p. 21.
134 OECD 2019, p. 34.
Figuur 4 – Tarieven elektriciteit en aardgas naar verbruikscategorie
Bron: Dijk e.a. 2019.
de energiebelastingtarieven conform het Klimaatakkoord voor135. Door aardgas zwaarder te belasten dan elektriciteit zou de overstap naar elektrische en meer duurzame warmteopties aantrekkelijker worden. De vraag is echter of deze prikkel op het niveau van huishoudens gaat werken. Voor veel huishoudens is de investering om ‘van het gas af’ te gaan onbetaalbaar136. Ook op het niveau van de eindverbruiker wordt geen gedragsverandering uitgelokt, omdat een duurzaam alternatief geen voordeel oplevert137. Elektriciteit opgewekt in kolencentrales wordt even zwaar belast als elektriciteit die wordt opgewekt in gascentrales138. Tenslotte is het huidige energiebelastingsysteem zodanig ingericht dat ten aanzien van grootverbruikers in bepaalde sectoren, als gevolg van teruggaafregelingen en verlaagde tarieven, de belastinggrondslag van de energiebelasting wordt uitgehold. Dit is tegenstrijdig ten opzichte van de milieudoelstellingen omdat er, als gevolg van deze grondslaguitholling, nog minder gestuurd kan worden en de rekening zichtbaar bij energieverbruikers in de lagere schijven wordt gelegd en dat zijn niet de grootste vervuilers. Een belangrijk kenmerk voor de theorie van Pigou is dat voor vrijstellingen geen ruimte is. Door een vrijstelling op het niveau van de grootverbruikers te handhaven, drukken de externe kosten van milieuschade nog zwaarder op de huishoudens en kleine bedrijven. Dit alles in ogenschouw nemend, kan worden geconcludeerd dat het niet de vervuiler is die de rekening van de milieuschade betaalt en dat het milieudoel van de Nederlandse energiebelasting discutabel is. Er wordt gedragsverandering beoogt, maar er wordt geen aanleiding toe gegeven.
5.2.3. Economisch doel van het instrument
De introductie van de Wbm maakte ook deel uit van de wens naar een robuuster belastingstelsel. Dit moest worden bewerkstelligd door een verschuiving in de belastingmix van directe belastingen naar indirecte belastingen. Aangespoord door OECD, IMF en EU vergroten landen nog steeds het aandeel indirecte belastingen (op consumptie) in hun belastingmix om deze belastingverhoging terug te geven via de directe belastingen (op winst en inkomen)139. Zo worden tariefsverlagingen in de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting gerealiseerd, hetgeen wordt gefinancierd door een belastingverhoging in de indirecte belastingen (btw en energiebelasting). Deze verschuiving binnen de belastingmix bevindt zich op het snijvlak van de budgettaire functie en de instrumentele functie van belastingheffing. Het raakt immers aan het budgettaire karakter (er moet een belastingverlaging in de directe belastingen worden gefinancierd), maar ook aan het instrumentele karakter. Inzet van de fiscale beleidsagenda van het huidige kabinet140 is onder meer lage lasten op arbeid, mede gefinancierd door verdere vergroening van het belastingstelsel en een aantrekkelijk vestigingsklimaat dat moet worden gefinancierd door een verbreding
135 Kamerstukken II 2019/20, 35302, nr. 3, p. 4.
136 Bervoets e.a. 2019, p. 26.
137 Overigens vormt het hebben van een zonnepaneleninstallatie thans nog wel een dergelijke prikkel omdat zelf opgewekte energie via de salderingsregeling thans nog is vrijgesteld en de aankoop, via een btw-teruggaaf wordt gesubsidieerd.
138 CPB 2020, p. 152.
139 Wijtvliet 2018.
140 Kabinet Rutte III (2017 – heden).
van de basis waarover bedrijven belasting betalen141. Omdat de vraag naar energie inelastisch is, reageert de vraag nauwelijks op een prijsverandering. Daarom is de energiebelasting een solide heffingsgrondslag voor herverdeling binnen de belastingmix142. Onder de streep zal een huishouden echter nagenoeg hetzelfde overhouden. Het voordeel van lage lasten op arbeid zal voor een groot deel worden tenietgedaan via de energiebelasting. Dit impliceert dat de energiebelasting wellicht minder geschikt is als beleidsinstrument omdat gedragsbeïnvloeding door de inelastische vraag niet voor de hand ligt. Als dit anders zou zijn, zou de energiebelasting de belastingopbrengsten onder druk zetten als de belastingverlaging in de directe belastingen niet anders adequaat wordt opgevangen.
5.3. Deelconclusie
Nu kan de vierde deelvraag worden beantwoord. Deze is als volgt geformuleerd:
Beantwoordt het huidige systeem van energiebelastingen aan de doelstellingen?
In dit hoofdstuk werd geanalyseerd in hoeverre de energiebelasting beantwoordt aan het budgettaire en instrumentele doel. Ten aanzien van het budgettaire doel geldt dat de energiebelasting 2018 EUR 6 miljard bedroeg en daarbij voor ruim 2% bijdraagt aan de totale belastingopbrengsten.
Als het om effectiviteit van een beleidsinstrument gaat is het allereerst van belang te onderkennen wat de wetgever met de energiebelasting als beleidsinstrument heeft beoogd om vervolgens te analyseren in welke mate aan dit doel wordt beantwoord. In hoofdstuk 4 werd geconcludeerd dat de ratio, naast het budgettaire doel, thans vooral zit in het geven van een duurzaamheidsprikkel en de verschuiving binnen de belastingmix van directe belastingen naar indirecte belastingen. Ook blijkt uit het Klimaatplan dat de overheid een prikkel wil geven om ‘van het gas af te gaan’ en te kiezen voor duurzame alternatieven door het verlagen van de tarieven in de energiebelasting op elektriciteit en een verhoging van de energiebelastingtarieven op aardgas. Zo wil de wetgever uitvoering geven aan het ‘de vervuiler betaalt-principe’. Het schuiven met belastingtarieven van gas naar elektriciteit heeft niet veel zin omdat de energievraag inelastisch is. Ook zullen veel huishoudens niet in staat zijn, of onvoldoende worden geprikkeld, om te investeren in bijvoorbeeld een warmtepomp.
Bij inzet van een beleidsinstrument moet sprake zijn van een alternatief voor de betrokkene. Groene en grijze energie wordt even duur betaald en huishoudens hebben slechts beperkt een idee van hun bijdrage aan de energiebelasting en het aandeel van deze belasting in de energieprijs. Er is geen sprake van een keuzemoment. In hoofdstuk 3 werd geconcludeerd dat de inzet van belastingheffing als beleidsinstrument is toegestaan als het recht doet aan de beginselen van belastingheffing. Het beginsel van effectiviteit speelt hierbij een rol. Immers, vanuit het ‘de vervuiler betaalt-principe’ moet de rekening voor het marktfalen worden gelegd bij de vervuiler. Echter, door grondslagerosie via teruggaafregelingen in bepaalde sectoren
141 Kamerstukken II 2017/18, 32140, nr. 47, p. 3.
142 Herreveld 1999.
in de industrie en het degressieve tarief lijkt de rekening vooral bij de huishoudens te liggen, die ruim de helft van de energiebelastingopbrengst realiseren terwijl zij verantwoordelijk zijn voor 13% van de CO2 -emissie van stationaire bronnen. Dit rechtvaardigt de conclusie dat de kosten voor de milieuschade vooral bij de huishoudens liggen en dat de grootverbruikers hierin veel minder bijdragen. De energiebelasting vormt derhalve geen adequate beprijzing van de milieuschade. Dit is aangetoond aan de hand van de theorie van Pigou. Anderzijds wordt aan het milieudoel niet beantwoord omdat er, ondanks dat dit wel wordt beoogd, geen duurzaamheidsprikkel van uit gaat. Het gebruik van prikkels dient te worden beoordeeld op basis van het effect dat het heeft op de betrokken partijen en dat oordeel valt negatief uit.
Ten aanzien van de inzet van energiebelasting om een verschuiving te laten plaatsvinden van directe naar indirecte belastingen, is wel sprake van een effectieve inzet. Dit komt vooral door de inelastische vraag naar elektriciteit. Hierdoor is sprake van een relatieve zekere belastingopbrengst waardoor een belastingverlaging van de inkomsten- en winstbelasting kan worden gefinancierd. Op dit punt komen de instrumentele functie en de budgettaire functie samen, want door de inelastische vraag naar elektriciteit neigt de energiebelasting primair een budgettair doel na te jagen. Echter, juist deze inelastische vraag impliceert dat de energiebelasting niet het juiste instrument is voor het nastreven van een milieudoel.