In de vorige hoofdstukken werden achtereenvolgens de plaats en het karakter van de energiebelasting en de functies van belastingheffing besproken, waarbij de focus vooral lag op de voorwaarden waaronder een belastingmiddel als beleidsinstrument ingezet mag worden. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de ratio van de energiebelasting. Met het begrip ratio wordt bedoeld de doelstellingen van de energiebelasting waarbij wordt ingegaan op de redenen van de invoering van dit belastingmiddel, maar ook hoe de doelstellingen lijken te verschuiven in de tijd. Op deze wijze zal de deelvraag ‘Wat is de ratio van de Wbm?’
van een antwoord worden voorzien.
4.1. Ratio Wet belastingen op milieugrondslag
De ratio van de Wbm is gelegen in verbreding van de belastingheffing op grondslagen die de leefomgeving aangaan. De voorganger van de Wbm is de Wabm, een belasting op brandstoffen. Omdat deze belastingheffing maar op een beperkt aantal belastingplichtigen drukte, is bij de bespreking van de rijksbegroting voor het jaar 1992 voorgenomen dat het aantal producten als grondslag voor deze belastingheffing verbreed moest worden90. Dit is de reden dat de Wbm uiteindelijk een zevental belastingmiddelen omvat waaronder de energiebelasting en de kolenbelasting91. Uit de parlementaire behandeling en het wetgevingsproces zijn ten aanzien van de Wbm primaire en secundaire doelen af te leiden. Deze worden achtereenvolgens besproken.
4.1.1. Primair en secundair doel
Het primaire doel van de inzet van de energiebelasting is het verwerven van algemene middelen (budgettair doel). Het secundaire doel is de milieudoelstelling (instrumenteel doel). Dit blijkt ook uit de memorie van toelichting bij de Wbm. Het effect op doelstellingen van milieubeleid is secundair aan het primaire, budgettaire, doel92. In de parlementaire behandeling waarin dit werd besproken komt naar voren dat de wetgever een milieubelasting op twee manieren kan inzetten93:
• Algemene middelen verwerven met een secundaire milieudoelstelling;
• Bereiken van een milieudoelstelling met als secundair effect een financiële opbrengst.
De energiebelasting hoort tot de eerstgenoemde soort. Het is een verbruiksbelasting en het primaire doel van de Minister van Financiën met deze belasting is het verkrijgen van algemene middelen. Ter beantwoording aan het secundaire doel is gekozen voor een object van heffing dat, gelet op de milieuschadelijkheid van de te belasten handeling, een belasting rechtvaardigt.
90 Kamerstukken II 1991/92, 22405, nr. A.
91 Vakstudie Accijnzen en milieubelastingen, aant. 1.5.1.
92 Kamerstukken II 1992/93, 22849, nr. 3, p. 3.
93 Kamerstukken II 1992/93, 22849, nr. 6, p. 4.
4.1.2. Spanning tussen budgettair en instrumenteel doel
Zoals hierboven geconstateerd, is de ratio van de Wbm voornamelijk budgettair van aard en wil het algemene middelen verschaffen voor de Minister van Financiën. De REB, als onderdeel van de Wbm, was destijds een sterk instrument omdat het relatief veel bijdroeg aan de belastingopbrengsten en ook een prikkel beoogde te geven tot energiebesparing94. In het Memorie van Toelichting staat opgenomen dat de REB ook beter de maatschappelijke kosten van milieubelastende activiteiten tot uitdrukking brengt. Echter, het lijkt onmogelijk om beide doelen na te streven. Als de energiebelasting daadwerkelijk energiebesparing zou bewerkstelligen, is het gevolg dat de grondslag waarover belasting wordt geheven kleiner wordt, waardoor aan het primaire doel niet meer wordt toegekomen. Dit verschijnsel heet grondslagerosie95. Er is sprake van een spanningsveld rond het budgettaire doel en het instrumentele milieudoel. Ook de Raad van State heeft op een duidelijk onderscheid aangedrongen tussen deze doelen omdat deze niet tegelijkertijd kunnen worden bereikt. Als voorbeeld noemt de Raad van State de tabaks- en benzineaccijns.
Bij de heffing van deze accijnzen is een gedragsverandering van de consument niet zichtbaar, terwijl de belastingopbrengst wel groeit96. Dit hangt samen met de elasticiteit van de vraag. Er is in dat geval sprake van een inelastische vraag. Als sprake is van een hoge elasticiteit, wordt het gedrag van de afnemer sterk beïnvloedt en droogt de belastingopbrengst op97.
4.1.3. Vergroening voor een robuuster belastingstelsel
De Wbm speelde ook een rol in de verschuiving van directe naar indirecte belastingen. Er is derhalve sprake van een derde doel dat zich bevindt op het snijvlak van het budgettaire doel en het milieudoel. Volgens bewindslieden was dit nodig om te komen tot een robuuster belastingstelsel omdat indirecte belastingen minder makkelijk zijn te ontgaan98. Ook wil de wetgever door een verschuiving van belastingdruk van directe naar indirecte belastingen een grotere stabiliteit van de belastingopbrengsten bewerkstelligen en de lastendruk op arbeid verminderen99. Volgens Herreveld waren er in dit kader twee mogelijkheden: (1) verhoging van het btw-tarief en (2) verhoging van de REB. Er werd destijds gekozen voor verhoging van de REB en deze werd voor huishoudens deels teruggesluisd via een aanpassing van de schijvenstructuur van de inkomstenbelasting in 1999 en 2000 en via een integrale tariefsverlaging in de Wet IB 2001100. Het budgettaire karakter van de energiebelasting werd door deze terugsluisoperatie het meest gediend omdat met de verhoging van de REB verlaging van de inkomsten- en loonbelasting werd gefinancierd101.
94 Kamerstukken II 1994/95, 24250.
95 Kamerstukken II 2019/20, 32140, nr. D, bijlage 933310, p. 43.
96 Kamerstukken II 1992/93, 22849.
97 Vakstudie Accijnzen en milieubelastingen, aant. 1.7.6.
98 Schonis & Herreveld 1998.
99 SER 1998, p. 110.
100Vakstudie Accijnzen en milieubelastingen, aant. 1.6.4.
101 Herreveld 1999.
4.2. Geest van de wet in de tijdgeest
Op het moment van schrijven van deze thesis is, ten opzichte van het einde van de twintigste eeuw waarin de huidige milieubelastingwetgeving tot stand is gekomen, sprake van een andere tijdgeest. Tussen 1996 en 2016 is er veel gebeurd, waarbij de ondertekening van het Akkoord van Parijs en de Klimaatzaak Urgenda102 de meest recente en noemenswaardige ontwikkelingen zijn. De ratio van de Wbm heeft hierdoor een accentverandering ondergaan.
4.2.1. 1996-2016: van energiebesparing naar duurzame energie
De energiebelasting in zijn huidige vorm bestaat sinds 1996. Naast het budgettaire doel beoogde de energiebelasting een financiële prikkel tot energiebesparing te geven, maar desalniettemin lijkt het genereren van opbrengst toch de primaire doelstelling te zijn103. In 2004 werd, bij de implementatie van de EB-richtlijn, de naam gewijzigd van REB naar EB omdat de nadruk op het regulerende karakter van de belasting door de wetgever niet meer passend werd geacht. Een regulerende heffing beoogt immers het terugdringen van vervuiling en het stimuleren van schonere productieprocessen104.
4.2.2. 2016-2020: van Akkoord van Parijs tot Klimaatplan
In 2016 heeft Nederland het Akkoord van Parijs ondertekend. Dit akkoord, getekend door alle 28 lidstaten, gaat in per 2020 en bepaalt dat de Europese Unie in 2030 40% minder CO2 moet uitstoten. Nederland legt de lat voor zichzelf hoger, tot 49% CO2-reductie in 2030105. Op grond van de Klimaatwet moet Nederland ook tienjaarlijks een klimaatplan106 opstellen waarin het beleid staat beschreven waarmee de overheid de doelstellingen uit de Klimaatwet wil halen. Uit de brief van de Staatssecretaris blijkt dat vanaf 2018 de wetgever milieuvervuilend gedrag wil beprijzen en via de fiscaliteit, door positieve prikkels, milieuvriendelijk gedrag wil belonen107.
4.2.3. 2020-2030: Klimaatplan
In het voorstel voor het Klimaatplan is vanzelfsprekend ook één en ander opgenomen ten aanzien van de energiebelasting. Het voornemen is om de energiebelasting zo aan te passen dat een prikkel ontstaat tot verduurzaming. Bijvoorbeeld door de belasting op gas te verhogen en die op elektriciteit te verlagen108. Deze verschuiving is reeds ingezet, maar zal worden geïntensiveerd. Extra middelen worden teruggesluisd via een verlaging van de eerste schijf van de energiebelasting zodat huishoudens hiervan profiteren.
Daarnaast vindt de heffing van ODE niet meer plaats op basis van een 50/50 verdeling tussen consumenten en bedrijven, maar op basis van een verdeling van 33/67 waardoor bedrijven dus zwaarder worden belast.
102HR, 20-12-2019, ECLI:NL:HR:2019:2006.
103 Bosman & Muller 2012.
104 Bervoets e.a. 2019, p. 5.
105 Art. 2, lid 2 Klimaatwet.
106 Art. 3 Klimaatwet.
107 Kamerstukken II 2017/18, 32140, nr.47, p. 2.
108 Ministerie van EZK 2019, p.33
Naast het primaire budgettaire doel van de energiebelasting is thans ook een ontwikkeling gaande waarin het secundaire milieudoel dominanter zichtbaar wordt.
4.3. Deelconclusie
Nu de ratio van de Wbm en de energiebelasting in het bijzonder is besproken, kan een antwoord worden gegeven op de derde deelvraag:
Wat is de ratio van de energiebelastingen?
De ratio van de energiebelasting is te onderscheiden in een primair en een secundair doel. Het primaire doel betreft het verkrijgen van algemene middelen. Dit is de budgettaire functie van belastingheffing.
Tevens wordt de energiebelasting (als milieubelasting met het grootste aandeel in de belastingopbrengsten) als instrument ingezet bij het bereiken van de doelstelling van een robuuster belastingsysteem en de hiermee verband houdende verschuiving van directe naar indirecte belastingen.
Het secundaire doel is de milieudoelstelling. Volgens de Raad van State kunnen beide doelstellingen nooit gezamenlijk worden gerealiseerd. Dit is het gevolg van grondslagerosie die ontstaat als het instrumentele doel daadwerkelijk effect sorteert. Ook elasticiteit van de vraag speelt een rol. Bij een inelastische vraag zal bij beïnvloeding van de energiebelastingtarieven geen substantiële verandering van de vraag ontstaan waardoor de belastingopbrengsten zijn gegarandeerd, maar hierbij wordt niet beantwoord aan de milieudoelstelling. Bij een hoge elasticiteit van de vraag wordt de vraag sterk beïnvloedt, door bijvoorbeeld een verhoging van de energiebelastingtarieven, maar drogen de belastingopbrengsten op. In beginsel was het secundaire doel van de energiebelasting een prikkel tot energiebesparing. Anno 2020 is de prikkel tot energiebesparing niet meer zo aanwezig maar wordt getracht, onder invloed van het Akkoord van Parijs en de Klimaatwet, een prikkel tot verduurzaming af te geven. In de loop van de tijd is blijkbaar sprake van een accentverandering van het secundaire doel van de Wbm. Dit secundaire milieudoel is door de maatschappelijke en internationale druk ook dominanter aanwezig.