Beantwoording deelvragen

Ieder deelvraag zal afzonderlijk in de achtereenvolgende paragrafen worden beantwoord aan de hand van hetgeen in de hoofdstukken 2 tot en met 6 is onderzocht.

7.1.1. Wat is de plaats en het karakter van de energiebelastingen binnen het fiscaal juridische kader?

De energiebelasting, zoals deze thans wordt uitgevoerd op grond van de Wbm, is een implementatie van de Europese EB-richtlijn. Op basis van het VwEU is er ruimte voor een EB-richtlijn die energiebelastingen harmoniseert. Omdat de EB-richtlijn veel ‘kan en mag-bepalingen’ bevat, is van echte harmonisatie geen sprake. Er is veel ruimte voor lidstaten om de energiebelasting naar eigen goeddunken in te zetten.

Qua karakter is zowel de energiebelasting als de kolenbelasting een indirecte belasting. Indirecte belastingen werken direct (via de eindverbruiker als belastingschuldige), dan wel indirect (via doorberekening in de prijs) kostprijsverhogend voor de eindverbruiker. De kolenbelasting wordt geleidelijk afgeschaft in verband met de sluiting van de kolencentrales in Nederland.

7.1.2. Op welke wijze mag belastingheffing door de wetgever worden ingezet als beleidsinstrument?

Er zijn drie functies van belastingheffing te onderscheiden: de budgettaire-, herverdelende- en instrumentele functie. De budgettaire functie en instrumentele functie zijn relevant voor het onderzoek.

De primaire doelstellingen van belastingheffing is de budgettaire functie: het verkrijgen van algemene middelen zodat vanuit de schatkist de ‘spending departments’ kunnen worden gefinancierd. Daarnaast wordt belasting ingezet als beleidsinstrument, waarmee de wetgever gedrag van belastingplichtigen probeert te beïnvloeden door het geven van een prikkel.

Inzet van belastingheffing als beleidsinstrument heeft volgens Vollebergh altijd een instrumenteel karakter omdat het altijd de keuzes van een belastingplichtige beïnvloed. Grant heeft criteria opgesteld voor de inzet van dergelijke prikkels. Deze gaan over (1) het dienen van een gelegitimeerd doel, (2) de prikkel moet leiden tot een keuze op basis van vrijwilligheid en (3) het gebruik van prikkels dient te worden getoetst op effectiviteit. Volgens Gribnau betekent dit een inbreuk op de autonomie van een belastingplichtige. Ook om die reden staat instrumentele inzet van belastingheffing vaak op gespannen voet met het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van effectiviteit. Belastingheffing en vooral de inzet hiervan als beleidsinstrument dient recht te doen aan de belastingbeginselen om deze inzet te rechtvaardigen en dient te worden beoordeeld aan de hand van het effect op betrokken partijen.

7.1.3. Wat is de ratio van de energiebelastingen?

De doelstelling van belastingheffing op basis van de energiebelasting is te onderscheiden in een primair doel en een secundair doel. Het primaire doel is het budgettaire doel en ziet op het verkrijgen van algemene middelen. Het secundaire doel is het milieudoel. Op het snijvlak van beide doelstellingen bevindt zich de inzet van de energiebelasting met als doelstelling het bereiken van een robuuster belastingsysteem en de hiermee verband houdende verschuiving van directe naar indirecte belastingen. De energiebelasting wordt hier als instrument ingezet om de belastingopbrengsten te waarborgen.

In beginsel ging het bij het milieudoel om een prikkel tot energiebesparing. Tegenwoordig probeert de wetgever, onder het motto ‘de vervuiler betaalt’ en met in het achterhoofd het Akkoord van Parijs, het nationale Klimaatakkoord en maatschappelijke druk, vooral in te zetten op het geven van een duurzaamheidsprikkel. Dit wordt bijvoorbeeld zichtbaar via het plan om de belasting op gas te verhogen en de belasting op elektriciteit te verlagen. Extra middelen worden teruggesluisd via een verlaging van de eerste schijf van de energiebelasting zodat huishoudens hiervan profiteren.

Door de inzet van de budgettaire functie en de instrumentele functie gezamenlijk ontstaat het verschijnsel van grondslagerosie. Als het instrumentele doel effectief is, wordt de grondslag voor belastingheffing kleiner. Beide doelen kunnen derhalve nooit tegelijkertijd optimaal worden nagestreefd.

7.1.4. Beantwoordt het huidige systeem van energiebelastingen aan de doelstellingen?

Met EUR 6 miljard draagt de energiebelasting voor ongeveer 2% bij aan het totaal van het totaal van de Nederlandse belastingopbrengsten. Dit vloeit voort uit het budgettaire doel van de energiebelasting.

Ten aanzien van het instrumentele doel is door gebruik van de theorie van Pigou geanalyseerd of het in het huidige systeem van de energiebelasting zo is dat de vervuiler betaalt. Het schuiven met belastingtarieven van het verbruik van gas naar het verbruik van elektriciteit heeft niet veel zin omdat ten aanzien van de energievraag sprake is van een inelastische vraag. Veel huishoudens zijn niet in staat of worden onvoldoende geprikkeld tot investeren in een duurzaam alternatief, zoals bijvoorbeeld een warmtepomp.

De theorie van Pigou gaat over het internaliseren van externe kosten en deze kosten om te slaan naar de belastingplichtige. Uit toepassing van deze theorie op de structuur van energiebelasting wordt duidelijk dat meer dan de helft van de energiebelasting wordt gedragen door de huishoudens terwijl deze voor slechts 13% verantwoordelijk zijn voor de milieuschade. Aan het principe van ‘de vervuiler betaalt’ wordt derhalve niet voldaan. Dit maakt de inzet van de energiebelasting als beleidsinstrument niet effectief.

Belangrijkste oorzaak is de degressieve tariefstructuur maar ook de vrijstellingsregeling voor bepaalde sectoren. Ook is het zo dat een duurzaamheidsprikkel via de energiebelasting uitblijft omdat grijze en groene elektriciteit gelijk wordt beprijsd. De keuze voor groene of grijze energie wordt dan niet beïnvloed via de belastingheffing. Vooral het karakter van de energiebelasting als outputbelasting is hier debet aan.

Ten aanzien van het economische doel, de inzet van energiebelasting om belastingopbrengsten te waarborgen via een verschuiving binnen de belastingmix van directe belastingen naar indirecte belastingen, is de energiebelasting wel effectief. Dit wordt ook veroorzaakt door de inelastische vraag naar energieproducten. Deze inelastische vraag zorgt dat er minder snel grondslagerosie optreedt waardoor een verlaging van tarieven in de inkomstenbelasting effectief kunnen worden gedekt via de energiebelasting.

7.1.5. Is een alternatief denkbaar?

Een alternatief voor de energiebelasting is geen gemakkelijke opdracht. Allereerst omdat er sprake is van afhankelijkheid van de EB-richtlijn. Er zal moeten worden gezocht naar een systeem waarbij, naast het budgettaire doel, ook recht wordt gedaan aan het milieudoel.

Huishoudens dragen verhoudingsgewijs een onevenredig groot deel bij aan de belastingopbrengst van de energiebelasting. Dit kan worden gedrukt door de salderingsregeling die in de komende jaren tot een fiscaal voordeel van nihil wordt afgebouwd, in stand te houden. De belastingtarieven in de eerste schijven zouden dan niet per se verlaagd hoeven te worden, maar via deze regeling worden huishoudens geprikkeld te investeren in decentrale energieopwekking.

Uit onderzoek is gebleken dat CO2-emissie bij voorkeur zo direct mogelijk wordt belast. Nederland kent nog geen eigen CO2-belasting maar alleen de heffing via het EU ETS. De geplande invoering van de minimum CO2-prijs, als aanvulling op het EU ETS helpt niet bij het beantwoorden aan het ‘de vervuiler betaalt-principe’ omdat de energiebelasting in haar huidige vorm naast deze heffing blijft bestaan. Bedrijven zullen deze additionele heffing zoveel mogelijk via de kostprijs doorberekenen.

Tenslotte is er nog het probleem van grondslagerosie waardoor budgettair doel en instrumenteel doel op gespannen voet met elkaar komen te staan. Belastingopbrengsten komen onder druk te staan naar mate de effectiviteit van het nastreven van het milieudoel toeneemt. Eigenlijk is er maar één alternatief mogelijk waarbij zoveel mogelijk aan de doelstellingen van de energiebelasting wordt beantwoord. De energiebelasting zou moeten worden hervormd tot een CO2-afhankelijke energiebelasting in de vorm van een inputbelasting. Op deze wijze wordt het belastingtarief gebaseerd op de CO2-emissie en zal het meer in lijn liggen met de kosten voor milieuschade. Economisch gevolg is dat de belastingkosten door de producent zullen worden doorberekend naar de klant, die dientengevolge een lager tarief betaalt per eenheid duurzaam opgewekte energie. Zo wordt een duurzaamheidsprikkel ingezet voor de verbruiker, ondanks dat de vraag naar elektriciteit inelastisch is. Net als thans bij de kolenbelasting zal de energiebelasting nog steeds fungeren als indirecte belasting, hoewel deze niet meer door de verbruiker als belastingschuldige wordt opgebracht, maar doordat de kosten hiervan via de kostprijs van de energie aan de verbruiker wordt doorberekend.