1.1. Probleemanalyse en onderzoeksdoel
In het eerste hoofdstuk wordt de aanleiding tot het onderzoek verwoord via een beschrijving van de probleemstelling. Aan de hand hiervan wordt de onderzoeksvraag geformuleerd en de opzet van deze thesis uiteen gezet.
1.1.1. Wat is het juridische probleem?
Sinds de periode dat ik als bedrijfsfiscalist bij energieleverancier E.ON werkzaam was, heb ik een interesse ontwikkeld voor het fenomeen energiebelastingen. Ik werd geconfronteerd met een qua omvang relatief kleine belastingwet (Wet belasting op milieugrondslag), terwijl er onder toepassing van deze wet ettelijke miljoenen euro’s maandelijks naar de belastingdienst werden overgemaakt. Het valt op dat in de plannen die jaarlijks op Prinsjesdag worden onthuld onder de kop ‘vergroening’ de energiebelastingen veelvuldig als instrument worden ingezet. Een voorbeeld hiervan is het per 1 januari 2013 afschaffen van de
‘vrijstelling kolenbelasting elektriciteitsopwekking’ die werd verleend ter zake van de uitslag en de invoer van kolen die worden gebruikt als brandstof voor het opwekken van elektriciteit1. Deze zelfde vrijstelling werd weer ingevoerd met ingang van 1 januari 20162. Een ander voorbeeld is de belastingvermindering per elektriciteitsaansluiting in de energiebelasting op elektriciteit. Deze werd sinds 2015 afgebouwd, maar met ingang van 2020 weer verhoogd naar het hoogste niveau ooit.
1.1.2. Waarom is het een probleem?
Omdat de wetgever zich de laatste jaren niet van zijn meest bestendige kant heeft laten zien, is het relevant om de instrumentele functie van de energiebelasting te analyseren. Gribnau onderscheidt in dit kader instrumentaliteit en instrumentalisme. Instrumentaliteit houdt de verwezenlijking in van rechtswaarden die eigen zijn aan ieder rechtsgebied. In deze thesis het belastingrecht. Denk hierbij aan rechtvaardigheid dat wordt uitgewerkt in rechtsbeginselen als rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en proportionaliteit3. Van instrumentalisme kan worden gesproken wanneer het recht wordt gebruikt als techniek of middel dat naar believen kan worden ingezet voor uiteenlopende beleidsdoeleinden4. Als belastingheffing als instrument wordt ingezet, is het van belang dat dit effectief gebeurd. Er zal moeten worden beantwoord aan de doelstelling van de wet, waarbij ook rekening wordt gehouden met de rechtsbeginselen. Instrumentaliteit als gebruik van de wet wordt onderscheiden van instrumentalisme als doorgeslagen gebruik van de wet.
Tevens is het zo dat het budgettaire doel en het instrumentele doel van belastingheffing nooit gelijktijdig effectief kunnen worden nagestreefd. Immers, de instrumentele functie werkt grondslagerosie in de hand.
1 Kamerstukken II 2012/13, 33287, nr. 3, p. 5.
2 Kamerstukken II 2015/16, 34302, nr. 3, p. 32.
3 Gribnau 2006, p. 27-66.
4 Gribnau 1997.
1.1.3. Voor wie is het een probleem?
Als de inzet van de energiebelasting niet effectief is, levert dit een maatschappelijk probleem op. Immers, de wetgever beoogt het voorkomen en verminderen van milieuschade terwijl aan dit doel niet wordt toegekomen. Daarnaast is sprake van een probleem voor de belastingplichtige. Die heeft belang bij bestendige wetgeving omdat de inzet van belastingheffing als beleidsinstrument mogelijk tot investeringen leidt. Ook is het zo dat het ‘de vervuiler betaalt-principe’ impliceert dat het grootste deel van de belastingdruk niet bij kleinverbruikers komt te liggen, terwijl zij voor ruim de helft bijdragen aan de totale energiebelastingopbrengst en maar voor 13% van de CO2-emissie verantwoordelijk gehouden kunnen worden5. Tenslotte is sprake van een probleem voor de beheerder van de schatkist. Immers, als een belasting die als beleidsinstrument wordt ingezet effectief is, zal grondslagerosie optreden en zullen de belastingopbrengsten dalen.
1.1.4. Scope van het onderzoek
Als gevolg van het de Urgenda-zaak6, het Akkoord van Parijs, het Nederlandse klimaatakkoord en de hiermee samenhangende doelstellingen voor CO2-reductie (tot minder dan 49% in 2030) 7, staan groene belastingen prominent op de beleidsagenda. Het kabinet wil deze CO2-reductie bewerkstelligen door toepassing van het principe van ‘de vervuiler betaalt’ en het aantrekkelijker maken van duurzame alternatieven8. Veel van de belastingen die als groen aangemerkt kunnen worden zijn echter nog nauwelijks onderzocht als het gaat om hoe deze worden ingezet, de uitvoering en de economische gevolgen. Dit onderzoek probeert een aanzet te geven en uiteen te zetten hoe de energiebelasting zou moeten werken, met argumenten vanuit rechtsbeginselen en toepassing van economische theorieën.
5 CBS. (2020, 1 april 2020). Emissies van broeikasgassen berekend volgens IPCC-voorschriften [Website], geraadpleegd van: https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/70946ned/table?dl=286BC.
6 De Urgenda-zaak staat ook wel bekend als de Klimaatzaak en is een internationaal bekende rechtszaak tegen de Nederlandse Staat over het verminderen van de emissie van broeikasgassen in 2020 met 25% ten opzichte van 1990. Deze zaak is door Urgenda samen met bijna 900 mede-eisers aangespannen in 2013. In 2015 gaf de Rechtbank Den Haag Urgenda gelijk. Dat werd in 2018 in Hoger Beroep bevestigd door het Hof Den Haag. Daarna is de Nederlandse Staat in cassatie gegaan. Op 13 september 2019 kwam het onafhankelijke advies van de plv Procureur Generaal en de Advocaat Generaal, die adviseerden de vonnissen in stand te laten. Op 20 december 2019 volgde de uitspraak van de Hoge Raad: het cassatieberoep van de Staat werd verworpen;
http://www.urgenda.nl, bezocht op 9 maart 2020.
7 Klimaatakkoord, Den Haag 28 juni 2019, p. 7.
8 Kamerstukken II 2017/18, 32140, nr.47, p.6.
1.2. Probleemstelling
Om het onderzoek de juiste scope te geven, staat de volgende onderzoeksvraag centraal in deze thesis:
In hoeverre is de inzet van indirecte milieubelastingen, zoals de energiebelasting, als beleidsinstrument effectief bij het nastreven van de
klimaatdoelstellingen?
Om tot de beantwoording van de probleemstelling te komen zullen de energiebelasting en de kolenbelasting alsmede de recente ontwikkelingen binnen deze belastingen gespiegeld worden aan de ratio van de Wet belastingen op milieugrondslag (hierna: Wbm) en de wijze waarop de Wbm thans wordt ingezet. Vervolgens wordt ingegaan op de effectiviteit van de energiebelasting en in hoeverre de inzet van de energiebelasting als beleidsinstrument te rechtvaardigen is als deze niet effectief blijkt te zijn.
Deelvragen die tot beantwoording van de probleemstelling moeten leiden zijn:
1. Wat is de plaats en het karakter van de energiebelastingen binnen het fiscaal juridische kader?
2. Op welke wijze mag belastingheffing door de wetgever worden ingezet als beleidsinstrument?
3. Wat is de ratio van de energiebelastingen?
4. Beantwoordt het huidige systeem van energiebelastingen aan de doelstellingen?
5. Is een alternatief denkbaar?
1.3. Afbakening
Omdat het spectrum van milieubelastingen vrij breed is, is het onderzoek afgebakend tot energiebelastingen die op basis van de Wbm worden geheven. De focus ligt op de energiebelasting op elektriciteit en de kolenbelasting. Dit zijn de indirecte belastingen die het verbruik beogen te belasten, waardoor de belasting uiteindelijk wordt gedragen door de eindverbruiker. De energiebelasting op aardgas en de Opslag Duurzame Energie (hierna: ODE) zullen zijdelings wel worden meegenomen in het onderzoek.
1.4. Verantwoording van de opzet
De deelvragen die uit de probleemstelling volgen, zullen ieder in een eigen hoofdstuk worden uitgewerkt.
Na de inleiding tot de probleemstelling in hoofdstuk 1, zal de kern van het onderzoek worden uitgewerkt in de hoofdstukken 2 tot en met 5. In hoofdstuk 6 wordt gekeken naar een alternatief systeem.
In hoofdstuk 2 zal worden ingegaan op de historie en werking van de energiebelasting. Tevens komt de plaats en het karakter van de energiebelastingen aan bod. Hierbij dient ook gedacht te worden aan de Europese invloeden via de energiebelastingrichtlijn (hierna: EB-richtlijn)9 en de wijze waarop de EB-richtlijn in de Nederlandse wetgeving is geïmplementeerd.
9 Richtlijn 2003/96/EG van de Raad tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit.
Bij beantwoording van de tweede deelvraag in hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de functies van de fiscale rechtsbeginselen en belastingheffing. Om te beoordelen of belastingheffing als beleidsinstrument mag worden ingezet, moet eerst worden gedefinieerd wat een beleidsinstrument is. In de aanleiding werd reeds, aan de hand van de definities van instrumentaliteit en instrumentalisme van Gribnau, beschreven dat er het nodige gezegd kan worden over de wijze waarop de wetgever belastingwetgeving kan inzetten voor het behalen van beleidsdoelstellingen.
Hoofdstuk 4 gaat over de ratio van de energiebelastingen in de Wbm. Aan de hand van literatuuronderzoek zal worden geanalyseerd met welk doel deze belastingen zijn ingevoerd. Er wordt ingegaan op de ontwikkelingen van de energiebelastingen door de tijd, de keuzes die wetgever maakt en welke doelen de wetgever beoogt met de energiebelastingen.
Vervolgens wordt bij beantwoording van de vierde deelvraag in hoofdstuk 5 gekeken in hoeverre het huidige Nederlandse stelsel van energiebelastingen beantwoordt aan de doelstellingen van de wetgever.
Effectiviteit is hier het kernbegrip. Met behulp van cijfers en de theorie van Pigou kan iets worden gezegd over de mate waarin de energiebelasting thans beantwoordt aan de doelstellingen van de wetgever.
Aan de hand van de beantwoording van de eerste vier deelvragen, zal de beantwoording van de vijfde deelvraag leiden tot een aanbeveling ten aanzien van verbetering van het huidige stelsel van energiebelastingen in hoofdstuk 6.
In hoofdstuk 7 wordt de onderzoeksvraag beantwoord.