6. Naar een effectieve energiebelasting
6.2. Keuze van de belastbare grondslag
In paragraaf 2.3. is ingegaan op het karakter van de inputbelasting en de outputbelasting. De energiebelasting is een outputbelasting omdat het verbruik van elektriciteit en gas wordt belast. Hierdoor wordt in de tarieven geen onderscheid gemaakt tussen duurzaam en conventioneel opgewekte elektriciteit. De door de eigenaars van kolencentrales bedongen vrijstelling betekende het einde van de
144 CPB 2020, p. 158.
145 Kamerstukken II 2018/19, 31 239, nr. 299, p.2.
146 CPB 2020, p. 161.
inputbelastingen op elektriciteit. Ten aanzien van centraal opgewekte elektriciteit geldt dat er, omdat geen belasting meer aan de inputzijde wordt geheven, geen duurzaamheidsprikkel van de energiebelasting uitgaat naar de eindverbruikers. Een inputbelasting voor elektriciteitsopwekking, gebaseerd op de milieuschade van de brandstof kan hier voor een oplossing zorgen147. Volgens Vollebergh zou duurzaam opgewekte elektriciteit moeten worden uitgezonderd van het marktfalen148. In TEU 2019 wordt gesteld dat een typisch kenmerk van energiebelastingen op elektriciteit is dat er geen differentiatie plaatsvindt naar energiebronnen en dus kostprijsverhogend werkt voor elektriciteit van alle energiebronnen, onafhankelijk van CO2-emissie149. De energiebelasting is een outputbelasting die de levering van gas en elektriciteit belast terwijl het voor het behalen van het milieudoel wenselijk is dat beïnvloeding aan de inputzijde plaatsvindt, gedifferentieerd naar CO2-emissie. Bij een dergelijke belasting is de CO2-emissie de belastbare grondslag.
6.2.1. Heffing op basis van CO
2-emissie
Op Europees niveau wordt CO2-emissie beprijsd via het EU ETS. Dit systeem werkt volgens het ‘cap and trade’-principe150. Er wordt een limiet gesteld aan de hoeveelheid broeikasgassen die kunnen worden uitgestoten. Bedrijven ontvangen of kopen emissierechten en moeten aan het einde van elk jaar voldoende emissierechten inleveren om hun emissie te dekken. Nederland kent nog geen nationale CO2-belasting maar is voornemens een minimum CO2-prijs in te voeren per 1 januari 2021 voor bedrijven die deelnemen in het EU ETS151. Omdat de EU ETS-prijs snel fluctueert, kiest de Nederlandse wetgever voor een minimum CO2-prijs. Wanneer de EU ETS-prijs onder deze minimumprijs uitkomt, wordt deze aangevuld met een Nederlandse CO2-belasting152. De grondslag van de belasting wordt gevormd door de omvang van de CO2 -emissies die ontstaan als gevolg van de opwekking van elektriciteit. Het heeft als doel om bedrijven die elektriciteit produceren in een grotere mate te stimuleren om in hun keuzes rekening te houden met de gevolgen van CO2-emissie voor het klimaat en de schadelijke consequenties daarvan voor mens en milieu153. Deze minimum CO2-prijs wordt, net als de energiebelasting, geheven op grond van de Wbm. In de rapporten ‘Bouwstenen voor een beter belastingstelsel’ wordt deze maatregel negatief beoordeeld, ondanks dat een dergelijke heffing leidt tot betere internalisering van externe kosten154. Bij een verhoging van de minimum CO2-prijs zou het gevolg kunnen zijn dat meer elektriciteit wordt geïmporteerd en dat gasgestookte elektriciteitscentrales worden gesloten. Hierdoor zouden risico’s kunnen ontstaan ten aanzien van de leveringszekerheid op piekmomenten van de elektriciteitsvraag. Omdat de minimum CO2 -prijs een nationale aangelegenheid is, bestaat de kans dat elektriciteit wordt geïmporteerd uit landen met vervuilendere kolencentrales dan de moderne Nederlandse (kolen)centrales. Dit verschijnsel wordt
147 Vollebergh 2017, p. 1402.
148 Vollebergh e.a. 2016, p. 68.
149 OECD 2019, p. 34.
150 Europese Commissie 2016.
151 Aanhangsel Handelingen II, 2019-20, nr. 2896.
152 Kamerstukken II 2018/19, 35216, nr. 4.
153 Kamerstukken II 2019/20, 35216, nr. 3 (MvT)
154 Kamerstukken II 2019/20, 32140, nr. D.
‘carbon leakage’ genoemd. Zo zou deze CO2-emissie ook een extra vervuilend effect kunnen hebben155. CE Delft onderzocht het model van een CO2-afhankelijke energiebelasting156. Op basis van een dergelijke structuur moet een CO2-prijsprikkel worden afgegeven die uniform is voor alle gebruikers en worden externe kosten van CO2 bij de vervuiler neergelegd. Een dergelijke heffing kan worden ingevoerd via een eindgebruikersheffing of een bronheffing (zie figuur 5). Bij toepassing van de variant van de eindgebruikersheffing zal er een gecombineerd belastingtarief moeten worden toegepast per kilogram CO2. Dit wordt bepaald op basis van het emissieprofiel dat de consument bij zijn leverancier afneemt157. Dit wordt gemonitord met een administratief systeem van bijvoorbeeld ‘Garanties van Oorsprong’ (hierna:
GVO). Bij toepassing van een bronheffing is sprake van een inputbelasting. Belastingplichtige is de elektriciteitsproducent en het tarief wordt gebaseerd op de koolstofinhoud van de ingezette grondstoffen.
De belasting zal worden doorberekend aan de uiteindelijke gebruiker, die dan minder gaat betalen voor elektriciteit met een kleinere CO2-footprint158. Voor geïmporteerde elektriciteit kan, op basis van een systeem van GVO’s een verleggingsregeling worden ingericht naar de verbruiker. Ten aanzien van gas geldt dat Nederland steeds meer afhankelijk wordt van import. Een heffing op het niveau van de producent is dan lastig en daarom kan het belastbaar moment worden neergelegd bij de toegangspunten waar aardgas het aardgasnet invloeit. Zo wordt ook op geïmporteerd gas belasting geheven.
155 NOB 2018, p. 2.
156 CE Delft 2019, p. 30.
157 CE Delft 2019, p. 31.
158 CE Delft 2019, p. 33.
Figuur 5 – Overzicht van de varianten
Bron: CE Delft 2019.
6.2.2. Unilateraal of multilateraal
In een onderzoek van CE Delft wordt de conclusie getrokken dat de Nederlandse grondslagen voor energiebelastingen sterk afwijken van wat wenselijk is vanuit het oogpunt van een efficiënt klimaatbeleid159. De energiebelasting grijpt aan bij levering van gas en elektriciteit aan verbruikers.
Hierdoor wordt CO2-uitstoot indirect belast terwijl deze uitstoot zo direct mogelijk zou moeten worden beprijsd.Juist de enige inputbelasting die Nederland kende (de kolenbelasting), is via een vrijstelling buiten werking gesteld in 2013. De minimum CO2-prijs mag dan ook worden gezien als een eerst stap naar een binnenlandse CO2-heffing. Bijeffecten, zoals ‘carbon leakage’ en een verslechterde concurrentiepositie, kunnen niet worden opgelost met een unilaterale maatregel. Om deze bijeffecten te mitigeren en omdat klimaatverandering een mondiaal probleem is, vraagt een CO2-heffing om een gezamenlijke aanpak160. Afspraken met buurlanden kunnen het probleem al grotendeels wegnemen. Anderzijds is het zo dat al diverse landen een CO2-belasting hebben ingevoerd met een vrijstelling voor hernieuwbare energie waarbij de trend is tarieven verder te verhogen. Eenzijdige invoering in Nederland is derhalve niet heel waarschijnlijk161. Overigens is voor 2021 een aanpassing van de EB-richtlijn voorzien in het kader van de Green Deal. Via de Green Deal zet de Europese Commissie, als vertaling van de uitkomst van het Akkoord van Parijs, in op een CO2-reductie van 50% tot 55%162. Onderdeel van de herziening van de EB-richtlijn is het herzien van bestaande vrijstellingen en het dichten van mazen in het systeem. Daarnaast wil de Europese Commissie EU ETS uitbreiden naar meer sectoren163. De Europese Commissie wil hierover besluiten bij gekwalificeerde meerderheid en niet op basis van unanimiteit, hetgeen gebruikelijk is.
Nederland heeft reeds aangegeven het vetorecht op dit dossier niet te willen opgeven164.