Regulerende laksheid

Goldstein en Turner (1996:30) wys daarop dat die politieke en regsagtergrond van banktoesighouers kan veroorsaak dat die sluit van ’n insolvente bank of die instelling van

korrektiewe stappe uitgestel kan word. Dit word regulerende laksheid genoem. Seelig (1998:27) onderskei tussen twee tipes laksheid. In die eerste geval laat die banktoesighouers die bank toe om vir ’n bepaalde tyd te opereer, sonder om te voldoen aan die nodige maatreëls wat ’n voorwaarde vir korrekte optrede is. Die reguleerders neem dan in die tyd regstellende aksie om die risikoblootstelling van die bank te verminder en om ander swakhede aan te spreek. Hierdie tipe reguleringslaksheid word op ’n geval-per-geval basis toegepas en is bepalend vir die oorlewing van baie banke. Die reguleerders stel dus nie vooraf bepaalde optrede vir sekere situasies voor nie, maar besluit arbitrêr in elke bankkrisis hoe daar opgetree gaan word.

Die tweede tipe laksheid is met die spaar- en leningskrisis toegepas, waar daar vir lang tydperke laksheid op ’n algemene basis toegestaan is aan die groep van instellings (FDVK,1997:173). Dit is ’n baie riskante beleidsopsie met beperkte geleentheid vir sukses. Die enigste hoop met die algemene laksheid is dat die ekonomiese omstandighede wat tot die probleme aanleiding gegee het so sal verbeter dat die probleem in die hele industrie opgelos sal word. Dit is ’n uitsondering op die reël en word net in buitegewone omstandighede aanbeveel.

Hawkins en Turner (1999:19) bespreek nog twee soorte laksheid. Die eerste tipe laksheid is die deursigtige laksheid waar die banktoesighouers openlik die gewone regulasies vir ’n bepaalde tydperk verlig. Dit kan ook gebeur dat die banke vir ’n bepaalde tydperk vrygeskeld word van die verpligting om aan bepaalde rekeningkundige standaarde te voldoen of belasting te betaal (Claessens, 2001:283).

Die tweede tipe laksheid is die verskuilde laksheid. Met verskuilde laksheid span die reguleerders met die bank saam om die omvang van die bankkrisis te verberg. Die basiese beginsel onderliggend aan laksheid van banke se perspektief is dat dit banke die geleentheid kan gee om uit te hou totdat daar beter ekonomiese tye aanbreek. Die reguleerders hoop dat die aksie die koste om die krisis te hanteer, sal beperk.

Die verskuilde laksheid kan ook help dat die publiek nie met ’n stormloop op die bank begin as hulle sou hoor van die probleme nie. Daar is reeds in Hoofstuk 2 aangetoon dat een van die probleme om die publiek ’n moniteringsfunksie te gee, die feit is dat hulle as gevolg van inligtingsasimmetrie nie kan onderskei tussen insolvente banke wat kan herstel en banke wat gaan ineenstort nie. Die probleem is dat deposante soms stormlope op solvente banke uitoefen.

Volgens Goldstein en Turner (1996:312) kan daar ook in ontwikkelende lande groter druk op bankreguleerders wees om laksheid toe te pas as in ontwikkelde lande. Die rede hiervoor is die groter regeringsinmenging wat dikwels in die lande se banke gevind word.

Laksheid word ten spyte van kritiek steeds gebruik, omdat die gevaar bestaan dat magsgroepe in die ekonomie druk kan uitoefen en protesteer as die insolvente banke wel gesluit word. Dit kan ook gebeur dat die reguleerder in regsgedinge betrokke kan raak oor die banke wat gesluit is. In Suid-Afrika met Regal Treasury was die aandeelhouers van die bank van mening dat die reguleerder te vinning ingegryp het om die bank te red. Die aandeelhouers was ook van mening dat hulle verliese gelei het as gevolg van die

inmenging van die banktoesighoudingsdepartement van die Suid-Afrikaanse Reserwebank.

Die belangrike aspek van die probleem van laksheid is die koste wat dit kan inhou as die bank nie dadelik gesluit word nie. Hoe langer die toesighouers neem om die bank te sluit, hoe groter is die gevaar dat die bank kan dobbel om te oorleef (Goldstein en Turner, 1996:30).

a. Oplossings vir die probleem van laksheid

Oplossings vir die probleem van laksheid is om ’n reguleringsafdeling in te stel wat onafhanklik van die regering opereer. In Suid-Afrika is die banktoesighoudingsafdeling tans deel van die sentrale bank.

’n Verdere oplossing is om die diskresie van die toesighouers te verminder. In sekere lande, soos Amerika, is daar ’n meer reëlgebaseerde banktoesighoudingsregime. Volgens die benadering moet die bank sekere stappe neem as die probleembank se kapitaal sekere voorafbepaalde vlakke bereik.13 Die voorwaardes van spoedige korrektiewe aksie sal later in die hoofstuk in detail bespreek word. Soos aangetoon sal word, is die benadering nie sonder kritiek nie. Die siening bestaan ook dat banktoesighouers ’n belangrike moniteringsfunksie oor die risikobestuur van banke kan uitoefen.

Die reaksie op regulerende laksheid word dikwels beïnvloed deur die spesifieke oogmerk van die reguleerders. Die probleem is dat die mark soms deur die optrede van die reguleerders kan sien en bewus word van die verskuilde laksheid wat toegestaan word aan banke (Hawkins en Turner, 1999:19). Die oogmerk van die reguleerders is om die regulerende laksheid toe te staan, sonder dat die ander deelnemers in die mark daarvan weet. Die deelnemers in die mark raak soms bewus van die feit dat die reguleerders verskuilde regulerende laksheid aan ’n bepaalde bank toegestaan het. Dit veroorsaak dat die kredietwaardigheid van die reguleerders in die slag bly. As die reguleerders in die toekoms die versekering gee dat ’n bankkrisis nie van groot omvang is nie, sal dit moeilik deur die mark aanvaar word. Hierdie gevaar dat die kredietwaardigheid van die reguleerders negatief deur laksheid beïnvloed kan word, is een van die redes wat Hawkins en Turner (1999:19) aanvoer waarom laksheid spaarsamig gebruik moet word.

Laksheid kan ook effektief wees as die andersins gesonde finansiële stelsel aan ’n eksogene skok blootgestel word wat tot ’n onverwagte verswakking van die banke se leners lei (Claessens, 2001:283). Dit kan per geleentheid gebeur dat daar ’n natuurlike ramp soos ’n vloed of aardbewing voorkom. Die eksogene skok kan dan veroorsaak dat van die banke probleme ontwikkel. Omdat die probleme die uitsondering op die reël is, kan die banke baat vind by laksheid.

Laksheid is baie nadelig in gevalle waar die instellings as gevolg van swak bestuur en hoërisiko-leningspraktyke in probleme beland.

Die spaar- en leningskrisis word vervolgens bespreek as een van die voorbeelde van ’n bankkrisis waar laksheid ’n belangrike rol gespeel het. In die literatuur word die krisis as ’n klassieke geval van reguleringslaksheid voorgehou. Die betrokke krisis word ook bespreek, omdat laksheid in die tagtigerjare die standaard manier was om bankkrisisse in Amerika te hanteer (Leggett, 1994:2).

b. Reguleringslaksheid en die Spaar- en Leningskrisis in Amerika i) Agtergrond tot die krisis

Die krisis het in die tagtigerjare in Amerika voorgekom toe meer as 1000 spaar- en leningsinstellings op een of ander wyse ondersteuning moes ontvang (Latter, 1997:40). Die rede vir die probleem met die spaar- en leningsinstellings was dat hulle behuisinglenings teen ’n vaste rentekoers verskaf het. As gevolg van die deregulering het die mark vir die neem van deposito's toenemend ’n veranderlike rentekoersmark geword. Die relatiewe stabiele rentekoersomgewing van die sewentigerjare het ook verdwyn met die stygings in Amerikaanse rentekoerse aan die begin van die tagtigerjare.

As gevolg van stygende rentekoerse in Amerika aan die begin van die tagtigerjare het daar 118 spaar- en leningsinstellings tussen 1980-1983 in Amerika met totale bates van $43 miljard ineengestort (FDVK, 1997:168). In dieselfde tydperk was daar ook 493 vrywillige samesmeltings tussen instellings. Daar was ook 259 samesmeltings wat die reguleerders tussen spaar- en leningsinstellings afgedwing het. Ten spyte van al hierdie aktiwiteite om die industrie weer reg te ruk, was daar aan die einde van 1982 steeds 415

spaar- en leningsinstellings met totale bates van $220 miljard wat insolvent was in terme van die boekwaarde van hulle netto batewaarde.

ii) Die spaar- en leningskrisis en regulerende laksheid

Die reguleerders in Amerika se reaksie op die krisis was een van deregulering (FDVK, 1997:173). Daar is gehoop dat as die instelling laksheid gegun sou word totdat rentekoerse weer genoegsaam gedaal het, dit die krisis sou ontlont.

Verskeie van die regulasies waaraan die instellings moes voldoen, is verminder. Die instellings wat minder as 20 jaar in bedryf was se kapitaalvereistes is tot minder as 3 persent verminder. ’n Verdere probleem was die rekeningkundige hantering van klandisiewaarde (FDVK, 1997:175). Die instellings kon nou die klandisiewaarde oor ’n langtermyn afskryf wat dit vir solvente instellings moontlik gemaak het om insolvente instellings oor te neem sonder dat laasgenoemde vergoeding moes betaal vir die negatiewe netto batewaarde by samesmelting. Hierdie rekenkundige aanpassing het gelei tot die oorskatting van die reguleringskapitaal van die instellings. Dit het groter probleme vir die owerhede gelewer, om op te tree teen die instellings wat lae kapitaal gehou het.

Die “Garn-St Germain Depository Institutions Act” van 1982 het laksheid in wetgewing vervat. Dit sou later die koste om die krisis te ontlont, drasties verhoog (FDVK, 1997:175). Die koste van die krisis is verder verhoog deur die perk van deposito-

versekering van $40 000 na $100 000 per rekening te verhoog. Dit het die morele gevaar en ongunstige seleksie verder verhoog.

Die aanbodgerigte beleidsmaatreëls van die tagtigerjare het ook ’n bydrae tot die krisis gelewer. As deel van hulle aanbodgerigte beleidsmaatreëls het die beleidmakers aktief meegewerk aan die beleid van deregulering en laksheid om die impak van die regerings op die ekonomie te verminder. Die beleidmakers het ook die gebruik van enige fiskale fondse om die probleem te help oplos van die hand gewys (FDVK, 1997:176).

Die krisis is eers werklik in 1989 opgelos nadat President Bush (sr.) aan bewind gekom het. Die krisis kan as ’n massiewe beleidsmislukking van die betrokke depositoversekeringsagentskap beskou word (Leggett, 1994:1). Die finale koste om die spaar- en leningskrisis op te los, is op net meer as $66 miljard (1990) geraam. Dit is ook ’n voorbeeld waar die dissipline van die mark nie ’n probleem kon oplos nie.

Die krisis is ook ’n goeie voorbeeld van die probleme wat morele gevaar skep. Die koste van die regering se depositoversekering is vir die belastingbetaler, terwyl die eienaars van die spaar- en leningsinstellings die winste as gevolg van regulerende laksheid en deregulering gekry het.

Seelig (1998:28) beskou die regulerende laksheid wat toegepas is met die spaar- en leningskrisis as ’n sukses. Van die 29 onderlinge spaarbanke wat onderworpe was aan laksheid was 22 weer winsgewend nadat die rentekoerse in Amerika in die vroeë

tagtigerjare begin daal het. Sewe van die banke het ineengestort as gevolg van die druk wat die rentekoerse op hulle geplaas het. Hulle is ontbondel teen ’n koste van $420 miljoen of 4 persent van die totale bates, toe hulle by die netto waardesertifikaatprogram aangesluit het. Die 4 persent van die totale bates was baie laer as die 12 persent van die totale bates wat die ontbondeling van die banke gekos het voordat die netto waardesertifikaatprogram geskep is. Leggett (1994:1) verskil van Seelig se siening dat die toepassing van regulerende laksheid suksesvol was. Leggett het ’n studie gedoen om te bepaal of die toepassing van regulerende laksheid tussen 1986 –1989 daartoe gelei het dat die banke weer veilig en gesond geword het. Leggett se gevolgtrekking was dat die banke nie van die krisis herstel het nie. Minder as een derde van die banke wat ’n tekort in Desember 1986 aan kapitaal getoon het, het teen Desember 1989 nog bestaan. Van die oorblywende banke in Leggett se studie, het ook swak finansiële resultate getoon en was nie noodwendig volhoubaar nie.

Die sukses van die program is hoofsaaklik toegeskryf aan die verbetering van die banke se posisies nadat die rentekoerse begin daal het (Seelig, 1998:28). Die meeste van die banke het nie probleme ondervind met die kredietwaardigheid van hulle kliënte nie. Dit was ook moontlik vir die FDVK om die morele gevaar te beperk, omdat die banke met beperkte kapitaal geopereer het.

c. Voordele en nadele van regulerende laksheid

As die effektiwiteit van die regulerende laksheidsprogramme ondersoek word, moet daar aandag gegee word aan die manier waarop die reguleerders die banke gekies het om aan die program deel te neem. Onder ideale omstandighede moet die reguleerders in staat wees om ’n onderskeid te maak tussen banke wat sal oorleef en banke wat nie sal oorleef na hulle aan ’n program van laksheid deelgeneem het nie. Die banke wat nie sal oorleef nie, moet dan nie regulerende laksheid gegun word nie (Leggett, 1994:2). In die keuse van die banke wat regulerende laksheid gaan ontvang, is dit daarom belangrik om ’n onderskeid te maak tussen ’n bankineenstorting en die red van ’n bank. ’n Solvente bank kan tydelik ’n likiditeitskrisis ondervind en steeds gered word. Dit sal nie help om regulerende laksheid aan ’n insolvente bank beskikbaar te stel nie.

Dit is belangrik dat die reguleerders die regte banke kies, omdat laksheid morele gevaar inhou. In die uitoefening van die keuse het die reguleerders die voordeel dat hulle die banktoesighoudingsverslae beskikbaar het wat nie vir die algemene publiek beskikbaar is nie. Brinkmann, Horvitz en Huang (1996:39) spreek juis die kritiek uit dat die reguleerders nie suksesvol was in hulle pogings om die korrekte banke vir laksheid te kies nie.

Die toepassing van laksheid kan ook negatiewe nadelige mededingende effekte op banke hê wat nie aan die program deelneem nie. Tensy die reguleerders die banke behoorlik

beheer, kan dit gebeur dat die insolvente banke hoër depositokoerse en laer leningskoerse aanbied as wat in die mark geld. Dit kan die gesonde mededingers benadeel.

Laksheid kan ook daartoe lei dat die koste om die banke wat ineenstort te ontbondel verhoog, omdat die banke in die program verliese uit hulle bedrywighede maak. Al word die program suksesvol geïmplementeer, hou dit verder die gevaar in dat ander banke dieselfde optrede kan verwag. As regulerende laksheid aan ’n groot aantal instellings toegestaan is, soos met die spaar- en leningskrisis, kan dit ook nadelige effekte op die ekonomie hê. Die ineenstorting van ’n groot aantal instellings werk negatief in op die effektiwiteit van die proses van finansiële intermediasie.

Ten spyte van die kritiek en nadele wat teen regulerende laksheidsprogramme uitgespreek kan word, wys Seelig (1998:30) daarop dat die program redelik sukses in Amerika gehad het. As reaksie op die kritiek van persone wat van mening was dat spoedige korrektiewe aksie eerder toegepas moes word tydens die spaar- en leningskrisis, wys Seelig daarop dat sou die stelsel van spoedige korrektiewe aksie reeds in die 1980’s in werking gewees het, sou 12 van die 22 onderlinge banke wat oorleef het en 50 van die 236 banke in die landbou en energiesektore nie die krisis oorleef het nie. Dit sal in teenstelling hiermee in die volgende afdeling oor spoedige korrektiewe aksie geargumenteer word dat die banke anders sou optree as hulle geweet het dat daar vinniger deur die reguleerders opgetree sou word. Baie van die banke wat met die spaar- en leningskrisis in die moeilikheid geraak het, sou onder wetgewing van spoedige korrek-

tiewe aksie seker gemaak het dat hulle kapitaal nie so ver sou daal dat daar in terme van die spoedige korrektiewe aksie regulasies teen hulle opgetree sou word nie.

Alhoewel Seelig die laksheid as suksesvol beskou, neem sy argument nie die koste om die bankkrisisse op te los in ag nie. Dit is belangrik dat die kriteria vir sukses eers bepaal word voordat daar besluit word of laksheid suksesvol was, al dan nie. In die bespreking van spoedige korrektiewe aksie sal daar aangevoer word dat daar baie koste bespaar kon gewees het as van die instellings toegelaat is om ineen te stort.

Gissy (2000:725) wys verder daarop dat die kritici van die beleid van regulerende laksheid, nie die direkte koste wat die onmiddelik red van die banke die depositoversekeringsfonds sou kos, in ag neem nie. As voorbeeld van die redenasie noem Gissy byvoorbeeld dat kritici van die beleid van regulerende laksheid aanvoer dat slegs 133 instellings van die 952 instellings wat regulerende laksheid ontvang het, steeds in Augustus 1994 geopereer het. Dit wil voorkom asof die beleid van regulerende laksheid ’n mislukking was. Van die instellings wat egter nie meer bestaan nie, het 252 instellings met ander lewensvatbare instellings saamgesmelt, sonder dat daar enige koste vir die betrokke depositoversekeringsagentskap was (Gissy, 2000:726). As die oornames as oorlewing getipeer kan word, het die beleid van regulerende laksheid reeds ’n sukseskoers van 40.44 persent behaal. Regulerende laksheid kan dus in sommige omstandighede as ’n kostebesparende strategie gebruik word.

Volgens Claessens (2001:283) moet daar onder geen omstandighede regulerende laksheid toegestaan word in terme van die kapitaalgenoegsaamheid van banke nie. Hy wys daarop dat in lande wat hierdie tipe regulerende laksheid toegelaat het, dit net tot groter probleme in die banksektor aanleiding gegee het. Hy noem spesifiek die probleme wat ondervind is in die spaar- en leningskrisis. In plaas daarvan dat die banke toegelaat is om laer kapitaalverhoudinge te hê, kan die banke eerder toegelaat word om meer van hulle winste in reserwe te hou. Die kapitaal in die banke kon dalk verhoog word deur buitelandse banke toe te laat om in die probleembanke te belê.